山東中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司按日連續(xù)處罰案

山東中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司按日連續(xù)處罰案

【案例提供單位】山東省臨沂市環(huán)境保護(hù)局

【案例類型】按日連續(xù)處罰

【案例名稱】山東中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司超標(biāo)排放大氣污染物拒不改正被按日連續(xù)處罰案

【主要違法行為】超標(biāo)排放大氣污染物，被責(zé)令改正，拒不改正

【污染類型】大氣污染

【違法企業(yè)所屬行業(yè)】平板玻璃工業(yè)

【處罰及執(zhí)行情況】2015年1月8日，山東省臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司外排廢氣進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)測，外排廢氣中氮氧化物濃度為1 578 mg/m3，超出《山東省建材工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB 37/2373—2013）。臨沂市環(huán)境監(jiān)測站出具正式監(jiān)測報(bào)告后，1月15日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局執(zhí)法人員向中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司現(xiàn)場送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令該公司立即停止大氣污染物超標(biāo)排放違法行為；1月26日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局做出《行政處罰事先告知書》，擬對該公司罰款10萬元；2月3日，臨沂市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)會(huì)同臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司進(jìn)行了復(fù)查，經(jīng)監(jiān)測，外排廢氣二氧化硫濃度為4 632 mg/m3，大氣污染物仍然超標(biāo)，執(zhí)法人員當(dāng)日送達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書》；2月6日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局對超標(biāo)排放大氣污染物拒不改正的違法行為，啟動(dòng)按日計(jì)罰做出《行政處罰事先告知書》，按共計(jì)19日連續(xù)處罰，擬罰款190萬元；2月16日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局對初次檢查發(fā)現(xiàn)的超標(biāo)違法行為做出《行政處罰決定書》；3月6日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局對超標(biāo)排放大氣污染物拒不改正的違法行為，做出《行政處罰決定書》；2月16日，臨沂市政府印發(fā)大氣污染防治方案，對該公司實(shí)施停產(chǎn)整治。隨即，羅莊區(qū)派駐工作人員，組織實(shí)施停產(chǎn)整治工作。3月10日，該公司全面停產(chǎn)。該公司已將按日連續(xù)處罰罰款繳納到位。

超標(biāo)排放大氣污染物、拒不改正、按日連續(xù)處罰、復(fù)查

基本案情與查處過程

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施前，多次超標(biāo)排放大氣污染物，屢罰不改

中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司（以下簡稱“中玻臨沂藍(lán)星”）位于山東省臨沂市羅莊區(qū)傅莊街道，是威海藍(lán)星玻璃股份有限公司控股子公司之一，是中國玻璃控股有限公司的成員企業(yè)。公司建有日產(chǎn)500 t/d和650 t/d浮法玻璃生產(chǎn)線各1條，產(chǎn)品為LOW-E鍍膜玻璃。2014年，因中玻臨沂藍(lán)星超標(biāo)排放大氣污染物，臨沂市環(huán)境保護(hù)局先后5次對該公司立案處罰，每次罰款10萬元。臨沂市政府將該企業(yè)納入限期治理企業(yè)名單，依法責(zé)令限期治理。企業(yè)在利潤最大化目標(biāo)的引導(dǎo)下，寧可選擇違法，承擔(dān)相對輕微的法律責(zé)任，也不愿履行防治污染的法定義務(wù)，導(dǎo)致屢罰不改、屢罰屢犯。

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，及時(shí)組織監(jiān)測檢查

2015年1月1日起，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》施行，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》配套實(shí)施，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題。2015年1月8日，臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻臨沂藍(lán)星外排廢氣進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)測，外排廢氣中氮氧化物濃度為1 578 mg/m3，超出《山東省建材工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB 37/2373—2013）濃度限值2.16倍（氮氧化物濃度限值500 mg/m3）。

對超標(biāo)排放大氣污染物違法行為，責(zé)令改正，立案處罰

2015年1月15日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局向中玻臨沂藍(lán)星現(xiàn)場送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令該公司立即停止大氣污染物超標(biāo)排放違法行為，確保達(dá)標(biāo)排放，并告知將組織對該公司改正違法行為的情況實(shí)施復(fù)查，如果存在拒不改正并且仍然超標(biāo)的情況，臨沂市環(huán)境保護(hù)局將實(shí)施按日連續(xù)處罰；1月26日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局做出《行政處罰事先告知書》，擬罰款10萬元并于1月27日送達(dá)；2月16日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局對1月8日超標(biāo)排放大氣污染物違法行為做出《行政處罰決定書》。

對超標(biāo)排放大氣污染物違法行為的改正情況實(shí)施復(fù)查

2015年2月3日，臨沂市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)會(huì)同臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻藍(lán)星（臨沂）玻璃有限公司進(jìn)行了復(fù)查，經(jīng)監(jiān)測，外排廢氣二氧化硫濃度為4 632 mg/ m3，超出《山東省建材工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB 37/2373—2013）濃度限值14.4倍（二氧化硫濃度限值300 mg/m3）。當(dāng)日，執(zhí)法人員送達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書》。

對超標(biāo)排放大氣污染物拒不改正的違法行為，實(shí)施按日連續(xù)處罰

依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十九條和《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號）規(guī)定，臨沂市環(huán)境保護(hù)局依法對該公司實(shí)施按日連續(xù)處罰，按日連續(xù)處罰的起止時(shí)間為送達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書》的次日起，至復(fù)查發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排污日止，即1月16日至2月3日共計(jì)19日，每日罰款數(shù)額為原處罰數(shù)額10萬元，按日連續(xù)處罰計(jì)罰數(shù)額190萬元。2月6日，臨沂市環(huán)境保護(hù)局對超標(biāo)排放大氣污染物拒不改正的違法行為，做出《行政處罰事先告知書》，擬罰款190萬元；2月16日，根據(jù)臨沂市委辦公室、市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)〈臨沂市大氣污染防治2015年攻堅(jiān)行動(dòng)方案〉和〈臨沂市大氣污染防治攻堅(jiān)三年行動(dòng)方案（2015—2017年）〉的通知》，依法對該公司實(shí)施停產(chǎn)整治。同時(shí)，羅莊區(qū)派駐工作人員，組織實(shí)施停產(chǎn)整治工作；3月10日，該公司全面停產(chǎn)。

案件涉及的法律問題

按日連續(xù)處罰的適用

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”在法律用語中，“可以”“應(yīng)當(dāng)”“必須”含義和效力是不同的，“可以”是授權(quán)性規(guī)定，行為主體“可為”，也可“不為”，“為”與“不為”是其權(quán)利，可以選擇。“應(yīng)當(dāng)”、“必須”都是強(qiáng)制性規(guī)定，行為主體只能“為”，不可“不為”，“為”是其義務(wù)，不能選擇，只能遵行。“必須”比“應(yīng)當(dāng)”的語氣更重，要求更嚴(yán)。由于按日連續(xù)處罰是對環(huán)境違法行為的嚴(yán)懲重罰，環(huán)境保護(hù)主管部門可以根據(jù)企業(yè)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果等因素，考慮監(jiān)管實(shí)際需要，確定是否實(shí)施按日連續(xù)處罰。本案中，復(fù)查時(shí)外排廢氣仍然超標(biāo)嚴(yán)重，屬于明顯拒不改正違法行為，因此確定實(shí)施按日連續(xù)處罰，以達(dá)到督促違法行為及時(shí)改正的目的。

“拒不改正”的認(rèn)定問題

“違法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，強(qiáng)調(diào)排污行為的違法性。本案中，第一次檢查發(fā)現(xiàn)外排廢氣氮氧化物濃度超標(biāo)，復(fù)查發(fā)現(xiàn)外排廢氣二氧化硫濃度超標(biāo)，雖然超標(biāo)排放的污染物因子發(fā)生了變化，不能理解為違法行為得到了改正，外排廢氣污染物超標(biāo)的違法性繼續(xù)存在。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為企業(yè)“拒不改正”，仍然繼續(xù)違法排放污染物。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況的特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。

對按日連續(xù)處罰決定做出時(shí)間的限制

環(huán)境保護(hù)主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證，就檢查當(dāng)日的違法行為，依法做出一個(gè)獨(dú)立的行政處罰決定。排污者拒不改正違法排污行為、環(huán)境保護(hù)部門依法實(shí)施按日連續(xù)處罰的，按日連續(xù)處罰的處罰決定書應(yīng)當(dāng)在原處罰決定書之后發(fā)出，但按日連續(xù)處罰告知書不受原處罰決定作出時(shí)間的限制，即按日連續(xù)處罰告知書可以先于原處罰決定書發(fā)出。排污者提起復(fù)議或訴訟的，不影響環(huán)境保護(hù)部門對排污者違法行為的改正情況實(shí)施復(fù)查，但環(huán)境保護(hù)部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污者未停止違法排污行為的，應(yīng)當(dāng)在復(fù)議、訴訟結(jié)束之后，再?zèng)Q定是否做出按日連續(xù)處罰決定。

本案啟示

如何在執(zhí)法工作中實(shí)施好按日連續(xù)處罰，以本案為例，有以下幾點(diǎn)啟示：

正確領(lǐng)會(huì)立法原意

在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，法律未賦予環(huán)境保護(hù)部門按日計(jì)罰的權(quán)限，導(dǎo)致對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴(yán)重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)重要原因。當(dāng)環(huán)境保護(hù)部門的處罰不能對環(huán)境違法行為構(gòu)成有效震懾時(shí)，企業(yè)對環(huán)境保護(hù)工作便不會(huì)高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時(shí)糾正。通過實(shí)施按日連續(xù)處罰，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達(dá)到督促違法行為及時(shí)改正的目的。按日連續(xù)處罰主要適用于違法情節(jié)惡劣、屢教不改的企業(yè)，目的是督促企業(yè)改正違法行為。

及時(shí)責(zé)令改正違法行為

實(shí)施按日連續(xù)處罰的目的是及時(shí)糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對環(huán)境造成更大影響。《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門責(zé)令排污者改正違法行為的內(nèi)容主要是立即停止違法排污行為，同時(shí)規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門可以當(dāng)場認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場調(diào)查時(shí)即責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物行為；對超標(biāo)排污，需要通過環(huán)境監(jiān)測來認(rèn)定，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測報(bào)告后3個(gè)工作日內(nèi)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。

做好復(fù)查工作

在規(guī)定復(fù)查期限時(shí)，綜合考慮復(fù)查工作開展的及時(shí)性和執(zhí)法實(shí)踐的可行性，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書》之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。企業(yè)在復(fù)查前期間有停產(chǎn)的，但復(fù)查時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)又違法排放污染物，對于計(jì)罰日數(shù)的確定，仍按照《責(zé)令改正違法行為決定書》送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)境保護(hù)部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止計(jì)算。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問題的復(fù)函》（環(huán)函[2015]232號）規(guī)定，計(jì)罰日數(shù)是一個(gè)連續(xù)的起止時(shí)間，排污者在計(jì)罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除。

綜合運(yùn)用各類行政手段

在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。如超標(biāo)排放污染物的，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。雖然實(shí)施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，但多次被責(zé)令改正并仍拒不改正的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取進(jìn)一步措施予以制止，綜合運(yùn)用各類行政手段，善于打“組合拳”，以盡早實(shí)現(xiàn)違法排污行為終止為目的。由于有的違法行為需要同時(shí)采取多種措施，需要多次復(fù)查、核查，制作和送達(dá)多種文書，工作量大，因此有關(guān)配套辦法實(shí)施一段時(shí)間后，應(yīng)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行統(tǒng)籌簡化，同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)增強(qiáng)執(zhí)法人員力量，適應(yīng)執(zhí)法需要。