農村環境整治考核的虛與實

劉洋、龍希成、楊美瓊、李沖

農村環境整治考核的虛與實

劉洋、龍希成、楊美瓊、李沖

農村要留得住綠水青山，系得住鄉愁。農村環境整治，國家每年巨量投入，環保基礎設施快速填平補齊，但其治理實效卻遠低于政策規劃預期，關鍵在于監管和考核沒有跟上。

當前，我國農村環境污染形勢嚴峻：點源污染和面源污染共存，生活污染和工業污染疊加；各種新舊污染相互交織；工業及城市污染向農村轉移；農村環境保護政策、法規、標準體系不健全等，危及新農村建設、農村生態安全和農產品安全。

以全國首個農村環境綜合整治全省域覆蓋試點省湖南為例，全省4萬多個行政村的整治覆蓋面不到20%，2013年主要污染物COD、氨氮排放量占全省排放總量的半壁江山。對比國家每年巨量投入，環保基礎設施快速填平補齊，其治理實效遠低于政策規劃預期，關鍵在于監管和考核沒有跟上。

考核虛多實少，重建設輕管護

大部分地區基本解決農村環保設施及考核有無的問題，但地方政府往往只爭取項目建設，忽略后期監管和考核。加之農村環保設施多采取分散式建設，數量多、分布廣，后期管護經費普遍沒有納入財政預算，設施日常維護困難，專業專職人員不足，利用率和效能不高。

傳統環境管理形成了條塊分割的管理方式，職能劃分和事權財權分配存在交叉、重疊、缺位和責權不清問題，同時還缺少有效的協調機制和解決跨領域、跨地區問題的制度安排。尤其是中小城市環境執法機構、環保技術、專業人員匱乏，鄉鎮沒有獨立設置環保機構，縣級環保機構監管職能弱化，縣域、鄉鎮污染缺乏有效執法處理。

對象和標準不明確

除了環保部門外，國務院文件明確了省級政府對農村環境整治負總責的大原則，但基層政府部門的權責并沒有清晰量化，尤其是鎮、村干部積極性不高，工作敷衍塞責，走過場，對老百姓的宣傳教育未做到全覆蓋和常態化，為檢查考核而突擊整治仍然是主要做法。同時，績效考核多集中在環境事件后的事后處置，與經濟發展和維穩相比，農村環境整治的事前事中事后全過程監管考核幾乎為空白。

少數人治理，多數人污染

廣大農民期盼有良好的衛生環境，但主動參與意識不足，公共環境意識淡薄，亂倒垃圾、亂停亂放、隨意損壞環保設施等現象普遍，加之濫用化肥、農藥，農村環保科普較少，臟亂差問題還普遍存在。環保懲罰措施基本不適用于農民，造成所謂“法不責眾”，而隔靴搔癢式的宣傳教育顯然難以徹底根除上述陋習。

如何精準接地氣

農村環境整治事關新農村建設、地方形象和老百姓切身利益，要破解污染如何治理、人員如何配備、經費如何保障、群眾如何發動、責任如何落實、鎮村如何保潔等痼疾，非以精準常態的績效考核倒逼來牽牛鼻子不可。政府作為組織者和管理者，應通過考核、獎懲、指導等方式，調動基層干部和農民積極參與，為農村環境整治提供管理、技術、資金等多方面的支持與保障。

與城市環境保護一樣，農村環境整治的責任主體應該是轄區人民政府，尤其是縣、鎮兩級政府首當其沖、“守土有責”，監管、服務、考核、科普四位一體，切不可缺位。

與城市環境保護一樣，農村環境整治的責任主體應該是轄區人民政府，尤其是縣、鎮兩級政府首當其沖、“守土有責”，監管、服務、考核、科普四位一體，切不可缺位。

國家層面要為各級政府生態文明考核評價體系中增加農村環境整治權重，完善體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，把農村資源消耗、環境損害、生態效益納入區域發展評價體系，實行一票否決。

縣級政府要把農村環境整治列入對鄉鎮、部門年度績效考核的內容，采取月檢查、季考評、年總評、發布鎮村排名，以及明查與暗訪、督查與督辦、常規檢查與專項檢查等方式進行360度全方位考核，形成“一級抓一級，層層抓落實”的監督考核機制。通過明察暗訪、電視曝光、公開報道、重點巡查、專項督查、現場辦公、邀請人大代表和政協委員監督等方式，定期不定期地深入鄉鎮、村組一線，全程督促檢查和指導整治情況。對工作開展不力，整治效果不佳的鄉鎮(單位)要敢于曝光，啟動問責，確保工作力度。

推行嚴格的監管制度

拋棄“唯生產空間”的傳統農村規劃思想，落實各級政府把農村環境綜合整治納入新農村建設總體規劃，按照“一村一策”的原則制定整改方案。規劃實施時，住建、規劃部門及鎮、村兩級政府部門要加強協作。

各級政府要遵循當地實際情況，站在立法約束和長效治理的高度，制定更嚴格的農村專項專題環境監管制度，強化環境違法終身追究，由環境部門監督升級為地方政府管控。盡快建立農村資源環境承載能力“國家—縣—鎮村”三級監測預警機制，作為部門、干部考核的前置條件和主要依據。

加強科普宣傳

要改變農民長期形成的不良生產、生活習慣，充分調動群眾的主體性，需要長期的宣傳、教育、引導和管理。要將農村環境綜合整治與群眾工作、民調工作、基層組織建設等工作有機結合起來，鎮村干部逐戶上門與農民進行面對面科普教育和經常性督促指導。充分利用電視、報刊、網絡、廣播、APP、微信、QQ、宣傳欄等多種形式強化宣傳，傳播環保知識，推廣典型經驗。組織村民參加農村環境集中整治活動，營造大家動手，人人參與的良好氛圍。在中小學加強對青少年環境意識培養，“小手牽大手”，帶動家長。

鎮村部門要引導農民訂立村規民約，簽訂環保責任書，實行門前三包、責任地三包，提倡適量施肥，對飲用水水源等敏感區域實行禁養等制度。

完善專項評估機制

建議每年由省級政府確定當年農村環境整治總體目標和各地市分解目標，市縣兩級政府制定目標導向的工作實施和績效評估方案。推動評估過程和結果的公開化，充分調動公眾參與監督評估，并將績效考核結果作為政府改進工作和干部任命、考評的重要依據。

引入第三方參與評估，實現評估主體多元化，逐步建立由政府部門自我評價、上級評價、黨的組織部門和人大環資機構主持的評估，行政管理和服務對象的評估，社會（輿論）評估、專家評估等多重評估體系，保證績效評估的真實可靠。

習近平總書記多次強調：農村要留得住綠水青山，系得住鄉愁。……各地開展新農村建設，應堅持因地制宜、分類指導，規劃先行、完善機制，突出重點、統籌協調，通過長期艱苦努力，全面改善農村生產生活條件。因此，應完善農村環境整治績效考核體系，將其納入對地方政府和基層干部的政績考核，對農民要加大環保宣傳和“以獎促治”、“以獎代罰”等正向激勵，根據實際情況建立鄉鎮村級環保機構，促使地方政府對農村環境問題實施同步、集中整治和有效治理。