“十三五”“多規”如何“合一”？
——專訪國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼

文/王爾德

“十三五”“多規”如何“合一”？
——專訪國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼

文/王爾德

探索經濟社會發展、土地利用、城鄉、生態環境保護等規劃的“多規合一”，是深化生態文明體制改革的重要舉措之一。

國土資源部調控和監測司董祚繼巡視員對《中國環境管理》分析，最近發布的《生態文明體制總體改革方案》在談到“多規合一”時，明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。由此可見，“多規合一”的目標已經由過去的“統一的規劃體系”回歸為“統一的空間規劃體系”。

在構建統一的空間規劃體系上，董祚繼建議，以國土規劃（宏觀層面）、土地利用總體規劃（中觀、微觀層面）為基本規劃，推進區域布局、城鄉建設、交通發展、土地利用、國土整治、生態保護等空間規劃編制過程、成果要求的統一或融合。

董祚繼，男，曾在2008年10月—2015年5月任國土資源部規劃司司長，現任國土資源部調控和監測司巡視員，長期關注并研究國土空間規劃體系。

如何理解“一本規劃”

《中國環境管理》：既然“多規合一”的目標要形成一個市縣“一本規劃”，那么這個規劃究竟是什么規劃？

董祚繼：按照四部委的通知要求，以及各部門對負責指導試點的批復意見，可以明確的是，合并后的規劃是“空間規劃”，即以國土空間為對象的長期性、全局性、控制性規劃。但對于這一規劃的具體名稱和任務、內容，有關部門說法不一。

《中國環境管理》：從四個部委的試點方案來看，四個部門都分別有哪些說法？您如何評價？

董祚繼：發展改革委、環境保護部的試點批復意見提出，“在開展市縣域資源環境承載能力分析評價的基礎上，以經濟社會發展規劃為依托，統籌城鄉、土地利用和生態環境保護等規劃，編制形成統領市縣發展全局的總體規劃”；“市縣發展總體規劃的規劃期到2020年，主要目標任務和空間布局展望到2030年”；“優化整合相關規劃不同的空間管制分區，將市縣域劃分為城鎮、農業、生態三大空間”。按照這一意見，“合一”后所謂的“空間規劃”，仍舊是經濟社會發展規劃，其基本期限仍舊是5年。

這樣處理，實踐中將出現不可調和的矛盾：其一，按照市場經濟的內在邏輯要求，經濟社會發展規劃本質上是著眼宏觀調控的中短期、指導性規劃，與著眼解決外部性問題的長期性、控制性的空間規劃在性質上不可調和；其二，姑且不論以一個5年規劃的編制基礎來對長期的空間布局進行展望是否科學，也不論在一個涵蓋經濟政治文化社會各領域發展規劃中硬塞進一段空間管制分區內容是否合理，僅就規劃功能任務而言，這樣的規劃仍舊遠遠沒有覆蓋空間規劃的基本功能，因此算不得空間規劃；其三，這樣一個規劃有一個致命缺陷，就是無法形成自上而下的完整的空間規劃體系，因此無法解決地方規劃普遍存在的重當前輕長遠、重局部輕全局、重顯績輕隱績的問題，而這恰恰是當前規劃體制中存在的最突出、最廣泛、最根本的問題，無視這一點，就會進一步強化地方“一把手”規劃權力，進一步放任短期政績規劃，進一步弱化中央政府對國土空間、重要資源和生態環境的管控能力。

住建部的試點批復意見提出，“依據城鄉規劃法，積極探索以城鄉規劃為基礎的‘多規合一’工作方法，為改革完善我國空間規劃體系提供實踐基礎”；“通過深化法定的城鄉規劃，制定城市（縣）總體規劃，逐步代替原有的多個規劃，確?！嘁帯诎l展目標、主要指標、保護性空間、開發邊界、建設用地等空間管控內容的一致性”。按照這一意見，“合一”后所謂的“總體規劃”倒是空間規劃，但其與規劃體制改革方向也存在根本沖突，即無法克服各級各類城鄉規劃存在的重開發輕保護、重局部輕全局問題，而這個問題僅靠城鄉規劃的自我革新是不可能完成的。事實上，如果當初城鄉規劃在區域協調發展、資源環境保護等方面能做到那么高度自覺、自我完善，就不致出現土地利用總體規劃等規劃了，而正是土地利用總體規劃對城鄉規劃的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關系的進一步失衡，才守住了18億畝耕地紅線。歷史不會簡單重復，更不會倒退。從世界范圍看，空間規劃從城市走向區域、再從區域走向國土全覆蓋、從開發性規劃走向多功能綜合性規劃是大勢所趨。

國土資源部在試點意見中提出“多規合一”的改革取向是重構國土空間規劃體系，重點圍繞健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護體制機制的生態文明建設總要求，以國土規劃（宏觀層面）、土地利用總體規劃（中觀、微觀層面）為基本規劃，推進區域布局、城鄉建設、交通發展、土地利用、國土整治、生態保護等空間規劃編制過程、成果要求的統一或融合，形成圍繞“兩個一百年”奮斗目標、空間規劃與發展規劃功能互補、各級各類規劃協調銜接的國家空間規劃體系。

這樣一個規劃體系，是在現行的國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃基礎上進行適當整合而成，無須推倒重來，無須對法律作重大修改，甚至連規劃名稱都可直接使用，是改革成本和風險最小、改革目標最易達成的改革方案。

以國土規劃和土地利用總體規劃為基礎

《中國環境管理》：為什么您認為國土部的方案切實可行？

董祚繼：現代意義的國土空間規劃19世紀末、20世紀初起源于英、德等西歐國家，20世紀60年代以后，大多數國家由政府組織開展了此項工作。國土空間規劃作為各國戰略性、綜合性的空間發展政策，對統籌開發國土空間、合理利用國土資源、強化生態環境保護、實施國土綜合整治等起到了積極的促進作用。其發展態勢呈現以下主要特征：

各國大都建立了獨立、完整的國土空間規劃體系。國土空間規劃與經濟社會規劃在功能和性質上迥然不同，前者主要擔負空間用途管制、資源環境保護和國土綜合整治等功能，屬長期性、約束性規劃；后者主要明確政府工作重點，包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等，屬短期性、指導性規劃。兩類規劃互為補充，但互不替代。

現代國土空間規劃日益走向廣覆蓋?，F代國土空間規劃發端于城市，逐步向城鄉、區域、國家乃至洲際層面擴展，不僅法國、荷蘭、日本、韓國等具有中央集權傳統的國家，就連英國、德國、意大利、丹麥等實行適度干預體制的國家也都制定有國家層面的空間綜合規劃或政策，歐盟也于1999年公布了具有空間規劃性質的《歐洲空間發展展望》。

總起來看，國土空間規劃已成為市場經濟國家國土空間管治的通行做法和基本工具，這對于我們推進“多規合一”是有益的啟示。一方面，每五年編制一次經濟社會發展規劃，明確政府重點工作、引導市場行為，仍然十分必要；另一方面，編制實施國土空間規劃，統籌國土空間開發、資源合理利用、生態環境保護、國土綜合整治，對保障全面協調可持續發展也極為重要。

主體功能區規劃指導國土空間規劃

《中國環境管理》：在國土空間規劃體系里面，你認為《全國主體功能區規劃》扮演一個什么角色？

董祚繼：主體功能區戰略和區域發展總體戰略，共同構成了我國區域協調發展的完整戰略。從形式來說，戰略與規劃不同，戰略是一個綱要和構想，對規劃編制具有指導意義，但不能等同于規劃，規劃最終是要落地的。從內容來說，《全國主體功能區規劃》更多地強調了區域協調發展的內容，盡管也包含了空間規劃的某些內容，但離完整的國家空間總體規劃還有較大差距。

《中國環境管理》：在推進“多規合一”的規劃體系過程中，環保部門希望整合環境功能區劃、環境總規、規劃環評和生態紅線到多規合一工作中。您認為，生態環境保護規劃如何參與進去合適？

董祚繼：生態環境保護是未來國土空間規劃的重要內容，包括生態功能區劃、生態保護紅線、環境影響評價等，都是必不可少的重要組成部分。但在多規合一的總趨勢下，不必也不能再增加規劃類型。雖然城市環境保護和治理是空間規劃的基本內容之一，但還是建議不要搞成單獨的規劃類型。

建議試點地區實現“三個統一”

《中國環境管理》：對正在開展的28個“多規合一”市縣試點，您有哪些建議？

董祚繼：由于各類規劃牽頭的職能部門以及規劃期限、規劃范圍、審批機關等各不相同，不僅給規劃的協調銜接造成困難，降低管理效率，也直接影響規劃的科學性和嚴肅性。因此，統一規劃組織也十分重要，是“多規合一”的前提和保障。

首先是統一規劃編制過程。要強化統一領導，“多規合一”不管是由哪個部門牽頭，都要體現政府統一領導、集體決策的原則，既要克服“一把手”規劃專權，又要克服部門規劃傾向。要堅持部門合作，在政府統一領導下積極發揮職能部門作用，做到既加強協作、形成合力，又分工把關、適度制衡。要落實專家領銜，空間規劃應當尊重經濟規律和空間規律，加強專家咨詢、科學論證，避免以片面的利益博弈過程取代理性的科學決策過程，并應創造條件，逐步做到規劃編制機構與管理機關相分離。要推進公眾參與，空間規劃作為抽象行政行為不具有可訴性，行政救濟渠道受限，如何防止政府濫用權力、保證規劃公正合理、保護權利人合法權益就成為一個關鍵問題。

其次是統一規劃審批管理。要統一規劃期限，綜合考慮空間規劃性質和我國“五化”進程，規劃期限以15年左右為宜，規劃期內重點做實5年規劃，再滾動修訂，為各級規劃協調銜接創造必要條件。要統一規劃范圍，總體規劃范圍應當覆蓋轄區全部土地，以便對涉及全局利益的國土空間開發、資源環境保護進行統籌安排，并實現自上而下的垂直統一管控。要統一審批機關，現階段規劃審批機關仍以規劃編制的上級政府為宜，條件成熟時改由上級政府審查通過后報人大審批。

再次是統一規劃實施監管。要統一協調行動，規劃經有權機關批準后，在政府統一領導下，各部門分工負責、協調行動，依法執行規劃、依法監督規劃，確保規劃有效實施。要統一規劃修改，規劃定期修改和涉及規劃約束性內容的日常修改，須遵循法定程序進行，并報原批準機關審批；涉及非約束性內容的日常調整，由有關部門協商一致后，報規劃編制機關批準，并報規劃審批機關備案。要統一監管平臺，以全天候、全覆蓋的國土遙感監測平臺為依托，建立統一的規劃實施信息采集、分析、公示、反饋平臺，對規劃實施情況進行定期與不定期監測評估，為審批管理、社會服務和執法監管提供支撐。