清水江流域生態補償實踐的政策創新及完善

任敏 馬彥濤

（1貴州大學公共管理學院 貴州貴陽 550025 2貴州工業職業技術學院經濟管理分院 貴州貴陽 550008）

流域生態補償政策工具是基于對流域環境外部性的矯正而設計的。由于流域生態環境的特殊性，上游地區對下游地區之間因為污染而造成的環境破壞以及因為保護而形成的經濟發展機會喪失都可能造成外部不經濟，因此設計出將外部性內部化的政策工具是流域生態補償政策的邏輯起點。清水江是貴州省第二大河流，也是長江上游重要支流。清水江在貴州境內全長459 km，流經黔南州福泉、都勻和黔東南州凱里、丹寨等16個縣（市）。其中福泉市是中國重要的磷化工基地。補償機制運行以前，水質監測結果長期保持劣五類水質，且水體中總磷、氟化物超標現象突出，水污染形勢十分嚴峻。為從根本上改善貴州清水江流域水環境質量問題，貴州省從2009年開始，出臺了《貴州省清水江流域水污染補償辦法（試行）》并在黔南州和黔東南州試行，使得清水江水環境狀況得到了有效的改善。2010年12月29日，貴州省人民政府正式頒布《貴州省清水江流域水污染補償辦法》（以下簡稱《辦法》）。

1 清水江流域生態補償的政策概述

1.1 清水江流域生態補償機制的基本原則

清水江流域生態補償機制考慮到了實際情況與利益相關方的實際能力，在符合國家的法律法規的前提下進行創新。其主要原則有：

1.1.1 政府調控的原則。生態環境的問題根源在于“公地”的悲劇。政府必須對生態環境的損害者、受益者和保護者予以界定，制定相關法規政策，設立具體收費和共建共享標準，提高生態環境的服務功能。機制正是通過行政手段，促使政府承擔監管責任，而在這種“責任”壓力之下，政府必須加大對各產業的監管力度，使其走上綠色運行軌道上來。

1.1.2 協商和參與的原則。補償標準方面，綜合考慮了區域的特點與生態環境的實際狀況作出的適度選擇。通過試運行，各地的協商對話與參與合作在補償機制的確立過程中發揮了至關重要的作用。

1.1.3 可行性原則。《辦法》的出臺謀求的是一種平衡。《辦法》密切結合流域區實際，綜合考慮黔東南州和黔南州的具體情況及相關利益者的意愿和承受能力而作出的。具有極強的可行性。

1.1.4 區域協調發展原則。《辦法》的落腳點是要處理好上、下游之間的關系，促進區域的可持續協調發展，使生態環境與區域經濟共同發展。

1.2 清水江流域生態補償機制的政策步驟

1.2.1 確立補償依據與程序

是否補償是根據監測斷面的數據而來的。黔南自治州、黔東南自治州交界斷面水質實測質如超過控制目標，黔南自治州應當向省級財政和黔東南自治州財政按3：7的比例繳納水污染補償資金（以下簡稱補償資金），黔東南自治州出境斷面水質實測值如超過控制目標，黔東南自治州應當向省級財政繳納補償資金。

1.2.2 確立補償標準

按照貴州省水污染防治的要求和治理成本，清水江流域水污染補償因子及標準為：總磷3600元/t，氟化物6000元/t。單因子補償資金＝∑（斷面水質實測值－斷面水質目標值）×月斷面水量×補償標準。補償資金為各單因子補償資金之和。

1.2.3 補償資金的管理與運用

地方政府應在收到省環保廳通報后10個工作日內繳納補償資金。逾期不繳納的，省財政廳將通過從預算中扣回。補償資金納入同級環保專項資金進行管理，設立專用帳戶，專門用于清水江流域水污染防治和生態修復，不得挪作他用。而對于水質達到控制目標的，省級財政則可以給予地方政府一定的補助資金。

2 清水江流域生態補償的政策創新

2.1 測量主體的多元化

清水江補償辦法中，對于水質水量的測量則是由多個主體參與共同完成的，最后由省環保廳進行匯總通報。這一過程則體現了測量主體的多元化，而避免了一元主體操作過程中存在的操作“陋規”。省環境保護廳負責組織斷面的水質監測，并實施統一監督管理；省水利廳負責組織斷面的水量監測。具體的操作過程，除了使用由省水利廳、省環保廳負責的自動監測斷面水量、水質的測量值外，還結合了地方政府會同省水利廳與省環保廳的一些下屬單位對未實施自動監測斷面的水量、水質隨機進行測量的方法。多方主體的不同分工，對流域水質、水量監測結果的真實性與可靠性提供了保障，為作出科學合理的補償提供了強有力的支撐。

2.2 補償標準的責任化

補償標準的比例分配也表明了流域管理主體之間的相互制約、相互協調與平衡。通過對補償資金標準的確立，更加明確了責任，有利于推進流域生態環境的改善，這不僅體現了區域協調發展的原則，更有利于走出區域治理困境，有利于解決區域間的利益沖突，有利于推動區域走向共同發展的道路。補償機制中創新了補償資金解繳的方式，對于補償因子及補償標準的設定比較符合貴州實際。對于出境斷面水質超標，還要征收相應的補償資金，這在全國當屬首例。出境，指的是由清水江由貴州省注入湖南省的河段，對于出境水質的檢測，可以說是地方政府責任意識的高度體現。

2.3 補償資金管理的科學化

補償資金管理的科學化，是指對補償資金的征收、管理、使用遵循科學的原則，主要體現為補償資金來源的穩定性，補償資金管理的合理化，補償資金使用的科學化。具體體現在：（1）補償資金來源的穩定性。是指凡應繳納補償資金的有關政府必須在規定時間內向規定機構繳納補償資金，逾期不繳納的，省財政廳將通過預算扣款方式如數扣回。這就保證了補償資金的穩定性，有利于生態補償工作的開展。（2）補償資金管理的合理化。將補償資金納入同級環保專項資金管理，專項用于清水江流域水污染防治和生態修復，不得挪作他用，這種管理方式杜絕了資金的借用，挪用。這樣的管理從制度層面了杜絕了部門對資金的占用，保證了補償資金的穩定性。（3）補償資金使用的科學化。考核斷面水質、水量的人工監測費用及自動監測站運行管理費用從省級財政收繳的補償資金列支。其余補償資金則全部用于清水江流域生態環境修復與保護中。這也體現了資金專款專用的原則。

3 完善清水江流域生態補償體系的政策建議

清水江流域生態補償成效明顯，黔南州、黔東南兩州的污染物排放量大幅縮減，清水江流域水質得到極大的改善。補償政策實施前監測數據最為嚴峻的重安江大橋監測斷面顯示：水體中總磷濃度2008年到2013年則下降了61%；氟化物濃度下降了74%；與2008年相比，2013年，黔東南州白市出境斷面水體中總磷和氟化物濃度分別，分別下降了86%和85%[6]基本達到國家規定的水質標準。但是，清水江流域生態補償是一個要調動多方主體的工具模型，應充分考慮各個環節的特殊性，考慮各利益相關主體的利益，考慮到各利益相關主體之間的協調與溝通。這也需要政策制定者從以下幾點入手對生態補償機制進行完善。

3.1 建立政府主導、市場調節型生態補償機制

清水江流域生態補償機制與生態補償方式依然是政府主導的，但隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，長期的流域生態補償機制應發揮其自身的市場型工具的優勢。這種建立在行政命令基礎之上的政府主導型補償機制，使得市場配置資源左右發揮有限。故而，建立政府主導、市場調節型的生態補償機制是必行之勢。

3.2 建立生態補償的動態和配套機制

作為主導生態補償的政府也應制定相應的動態標準，不但要考慮政府所在地的現代化水平、生態功能區居民人口、居民純收入生態環境領域的財政供養人口、生態建設能力，還要考慮到企業、社會團體和個體的環境社會責任，在資金使用的問題上要依據流域生態環境的實際情況制定出相應的專項資金使用辦法，綜合考慮流域各利益相關者的利益需求，給予合理的制度補償。配套機制中還包括完善水污染補償費征收方案，使得補償征收工作得以依據充分，程序合法，征收合理。另外還要加強項目資金管理及項目實施情況的監督，確保生態補償基金的合理使用。

3.3 創建流域補償的綜合框架

生態補償不僅僅是水污染的補償，還包括生物多樣性保護補償、自然保護區生態補償、森林生態補償、區域生態補償、礦產資源開發生態補償、重大生態建設工程補償等。清水江流域還有著豐富的森林資源、生物資源、礦產資源。未來對于這些資源的開發利用應當與水資源的開發利用相結合，將其放在同等重要的位置予以保護。將流域生物多樣性補償機制、森林補償機制、礦產補償機制有機地結合起來，構建一個統一的、相互協調而又能相互促進的補償體系。

3.4 加強流域生態保護立法

我國流域管理方面的立法不完善，相關法律之間缺少銜接性，導致流域水資源管理的法律地位，職責和職權不明確。清水江流域治理過程中，雖對流域之間的管理進行了相應的規定，但是規定顯得較為籠統，而沒有細化。由于水環境和水資源“多龍治水”的管理體制，人為割裂水資源系統性和整體性的結果,導致了不同行政區域在水資源的開發利用方面存在諸多矛盾和沖突。清水江流域補償機制的運行過程也體現出由于元制度不足而造成操作困難，因而，應制定穩定、全面的流域生態保護法，對流域資源開發與管理，生態環境保護與建設及生態環境投入與補償的方針、政策、制度與措施進行統一的規定與協調。

3.5 建立補償的“激勵性”機制

現有補償主要體現的是一種“懲罰”機制，其“激勵性”不足。流域生態補償的“懲罰性”機制雖然可以從短期內較快地改善水污染的問題，但是依然沒有從根本上解決企業環保動力不足的問題，對于達標甚至“超額達標”的區域，可以通過建立生態基金的方式，實現獎勵基金和激勵制度。

3.6 引導公民參與發揮社會力量

在社會力量這個較為廣泛的概念中，個體是不可或缺的主體。而作為公民的個體在參與社會事務管理的過程中扮演著較為重要的作用。在流域區的經濟發展過程中，政府作為生態補償的主導者，不但要在流域治理過程中發揮其主導作用，還應積極引導公民在流域治理過程中的參與方式、參與渠道，為公民的良性參與創造良好的政策環境。

[2]胡熠,陳瑞蓮.發達國家的流域水污染公共治理機制及共啟示[J].天津行政學院學報,2006.

[3]陳梅，錢新.公眾參與流域水污染控制的機制研究[J].環境科學與管理，2010(2):5-8.

[4]李勝，陳曉春.跨行政區流域水污染治理的政策博弈及啟示[J].湖南大學學報(社會科學版),2010(1):45-49.

[5]馬彥濤.清水江流域治理政策工具研究[J].赤子,2012(5).

[6]由貴州省環保廳提供.