新修訂環保法引申出的鄉鎮工作新思路

儲旭東

（海安縣李堡鎮人民政府 江蘇海安 226631）

鄉鎮的環境保護工作是環保第一線，應該嚴格依據《中華人民共和國環境保護法（修訂）》（以下簡稱《新法》）提出的五項原則制定工作方案，主動出擊，保護優先、預防為主，將新設排污單位的污染從源頭處被遏制，將已造成的環境污染全面綜合治理，并對危害環境、造成生態破壞的單位和個人嚴肅處理、嚴格處罰，以期建設經濟新常態下的“美麗中國”。

本文擬圍繞《新法》的變革思路展開，探究鄉鎮在《新法》視角下開展具有綜合性、針對性、普適性的環境保護工作的新思路。

1 環境污染預防工作新思路

1.1 加大環境保護宣傳力度

環境保護理念匱乏、污染防治意識不足是鄉鎮政府在環保工作中面臨的首要問題，也是造成嚴重污染和生態破壞的根源性問題。解決群眾思想上的不足和克服群眾認知上的缺陷，是進一步開展環境保護監督管理、查處環境違法行為的有力保障。鄉鎮采取的宣傳方式可以有很多種：

1.1.1 媒體宣傳

對鄉鎮來說，現代媒體的普及率不能達到城市水平，但傳統媒體依舊存在，確實也彌補了現代媒體的缺憾。所以鄉鎮的媒體宣傳要做到現代媒體與傳統媒體的充分結合。充分利用各類互聯網資源，拓寬到電腦、平板、手機等媒介，借助公眾宣傳號、官方微博、官方博客、云空間、地區論壇等平臺，向社會傳播環境保護理念、知識、法律法規、部門動態、環保事件等，讓所有能夠熟練使用現代媒體的鄉鎮群眾隨時隨地獲得第一手信息資料。借助村內廣播平臺，定時定點播放環境保護理念內容，讓平時駐村務農、經營的群眾勞作之余廣泛獲取環保知識；同時將鄉鎮環保信息、環保動態寫成報道、咨詢、文章進行針對性投稿，促進基層鄉鎮群眾獲得即時信息。

1.1.2 活動宣傳

公益性活動對鄉鎮群眾有很大的影響力，一方面拓寬了群眾的生活樂趣，同時也增加了鄉鎮群眾茶余飯后的熱點論題，讓環保更深入人心，宣傳更為實效。

借助與環境保護相關的節日，如世界濕地日、世界森林日、世界水日、世界環境日……針對不同的節日內容制定有效的宣傳措施，如現場采訪、現場宣講、話劇演出、資料發放等。還可以引導鄉鎮環保團體、群眾代表進行現場環保行動，以帶動群眾的環保積極性，如舉行環保專題“農村大舞臺”匯演、村廣場環保現場交流答疑會等。

1.1.3 教學宣傳

從環保教育、法制教育著手，更能為今后的生態環保建設打下堅實的基礎。清潔生產、綠色能源、分類回收等思想在各種教學中滲透，可以避免學生、企業經營者造成進一步的環境危害。同時也能從一個側面去宣傳環保，影響學生的家長、經營者的企業單位，有利于全社會推進環保理念，建立環保意識。

學生教育，在基礎文化課程中講述環境保護概念，橫向上，與環境保護相關的課程主要是化學和地理，覆蓋文理科，具備很好的環境保護宣傳基礎；同時縱向上，環保與小學的自然課程又有關聯，能夠從學生小學到高中畢業全面的介紹環境保護理念。

社會教育，企業事業單位和各類小型經營者是排放污染物的主體，對該類人群進行環境保護教育、法制教育是對去染污控制最為有效的，一方面應當以宣傳環保理念、引導清潔生產為主要內容，同時還應當進行普法宣傳教育，明確其自身的法律責任，讓經營以法律為準繩，不去觸碰環保“高壓線”。

1.2 強化環境保護監測與應急預案

鄉鎮采取環境監測的手段是及時獲取相關污染區域、企業事業排污單位等多種環境敏感區域的污染物排放量化指標，以確定污染現狀和設立預警機制，為區域內重點污染源的監督和管理提供科學依據。環境預案是利用環境監測指標預測區域內生態環境可能發生污染和生態破壞的預警機制。

1.2.1 環境監測

環境監測在環境保護一系列工作中處于基礎性地位，作為環境統計、排污申報核定、排污費征收、環境執法、目標責任考核等環境管理的依據。環境監測手段往往在縣級以上環境保護部門使用較為廣泛，鄉鎮使用不是很充分，但面對日益嚴重的環境污染，為了更好的預防生態的進一步破壞，環境監測手段則成為鄉鎮環保工作的新需求。

（1）設置常規監測，鄉鎮近些年的發展速度非常迅速，不少鄉鎮已經發展為小城鎮、重點鎮、中心鎮，每年招引的刺激區域經濟綜合發展的企業也相當多，針對其中具備環境污染隱患的企業向縣級環境保護主管部門申請，設立常規監測點，并入市、縣監測網。及時獲取收集各區域的即時數據，對臨近國家和地方環境保護污染控制標準的排污單位亮“黃牌”，鄉鎮環保部門先行介入，責令限期控制排放；對超標排放的企業事業單位亮“紅牌”，及時向縣級環境保護主管部門聯系，請環境監察部門介入，協調管理排污單位，使其合法減排；（2）特定點監測[1]，對臨時性存在排污的項目、小型排污單位、突發事件后一定時段內的保障性區域等進行特定監測，如被舉報有噪聲、揚塵污染的施工場地；被舉報偷排漏排的畜禽養殖場、飯店、屠宰場等；（3）將相關監測點的位置和數據信息及時向社會公開，特別是排污大型重點企業的常規監測數據、突發事件保障性監測結果，并結合區域排污總量和污染物控制標準進行公開分析，讓監測職能社會化，使排污單位接受公眾監督。

1.2.2 應急預案及風險評估

近幾年環境污染事故頻發，產生的生命和財產損失不計其數，鄉鎮環境保護部門也依據上級要求制定和編制相關的應急預案，不過依舊有很多污染領域都是空白。每一個地區產業結構和能源結構各有特色，環境保護部門應當結合本區域的產業分布和居民集聚情況來確定地區環境污染隱患，以重點污染物的環境容量、污染源的分布狀況為主要參照制定應急預案，鄉鎮機關的應急預案應當統籌兼顧所有部門和駐鎮單位，以及各街道、各村，針對不同污染形式制定相應的污染應急預案；重點污染物排放企業事業單位應當針對自身重點污染物制定由鄉鎮環境保護部門認可的污染應急預案，并劃定時間段實施環境污染事故應急演習，防患于未然。

環境污染突發事件有兩個特點：（1）具有累積性，污染不是可以明確捕捉到的，都是長期的污染累積到一定程度而集中爆發，一般環境污染事故的危害都比較大；（2）修復長期性，污染事故對生態修復和環境治理造成的難度一般較大，很難一蹴而就，甚至對污染區域還具有長期隱患。

及時對污染事故進行風險評估是重建區域環境極為有效的指導性措施。（1）對重點污染物排放單位應當要求其進行環境風險評估、“三同時”竣工驗收，并應當承擔環境保護責任，設置專人專崗對單位實行環保管理，結合風險評估定期排查污染隱患，將排查結果和臺帳及時報送至環境保護部門，形成統一檔案；（2）針對環評審批通過，已正常從事生產加工的重點污染物排放單位，及時查漏補缺，若存在不符合環評報批的污染現象或產能結構調整，應當引導其進行環境影響后評價，以明確單位環境管理工作的重點。

1.3 環保基礎設施進一步投入

基礎設施投入始終是鄉鎮發展的重心，也是人民群眾最能切身感受到的政府帶來的實惠。“十一五”期間，我國環保基礎設施投資達11319.6億元，約是“十五”期間的3倍[2]，但環保基礎設施的投入量遠遠達不到環境污染物的產出量，所以環保基礎設施的投入力度仍需加大；同時，鄉鎮的財政收入來源較單一，財政風險控制相對嚴格，很難有大筆資金投入環保基礎設施建設。

（1）鄉鎮政府機關采用新型的融資渠道進行環境基礎設施建設，污水管網、泵站、污水處理廠等均是造價高昂的基礎設施，在法律法規引導下，采用PPP等項目融資模式，將基礎設施投資商業化，轉變政府角色，緩解財政壓力，讓基層政府進一步強化監管職能；（2）引導排污單位生產經營區域自行建設污染治理基礎設施，通過初步治理達到環境污染物排放標準后排放，以達到污染減排效果。

2 環境污染治理工作新思路

2.1 環境整治進一步深化

《新法》要求鄉鎮提高環保服務水平，推動農村環境綜合整治。隨著我國鄉鎮城鎮化進程的快速推進，鄉鎮居民的收入水平和生活質量有顯著的提高，同時對環境綜合整治的壓力也進一步加大。突出的環境問題使得污染無處不在，嚴重影響到村民生活質量的提高，不利于粗放的生活習慣和觀念向城鎮化的要求轉變，為了促進鄉鎮健康、和諧、可持續的發展，環境整治亟需深化[3]。

（1）借助基礎設施實現環境整治，在轄區內充分建設環境整治基礎設施，如小區街道采用垃圾分類回收箱，引導居民垃圾分類；建設鄉鎮綜合垃圾壓縮轉運站，集中收集和轉運鄉鎮垃圾；景觀水域的水下集中曝氣設施，解決局部水體不流通或流動過緩造成的缺氧現象等；（2）新型環保科技產品的使用，現階段，環境科技產品的大量發明和投產使環境整治手段更為豐富，如配置成套的道路清掃車和灑水車，解決較高車流量區域的道路揚塵；建設地下型垃圾轉運站，減少大氣中散發出的臭氣；小河道和溝塘以生物方法整治水環境，引入生物酶、人工濕地等新技術綜合整治河道污染等；（3）強化綜合環境執法，如全面整治污水、廢水、毒水直排河道、深井排放地下的行為；關停、取締小型燃煤鍋爐，敦促使用清潔能源；嚴格檢查環保設備運行工況，協助縣級環境保護主管部門處罰違法排放單位等。

2.2 環境治理手段落實

《新法》包含“多元共治”的治污理念，將政府機關在環境保護中的綜合職能進行分化，將環境治理由政府主導轉變為政府引導，統籌全社會的力量共同治污，體現鄉鎮生態文明建設全面、協調、可持續的發展。

2.2.1 水污染治理

鄉鎮水體污染主要是三個方面：（1）生活污水，許多農村居民的房屋臨河而建，下水管道無污水管網接入，直排河道，造成水體氮磷硫超標，造成富營養化，甚至有時還攜帶大量病原體、細菌。（2）工業污水，工業污水難降解、毒性大、成分復雜，即便不排入水體，也依舊存在危險化學品的泄漏隱患，該類污水一旦直排進小河流，不及時擴散易破壞局部性生態系統，導致水體自凈能力喪失。（3）農業污水，主要是農藥、化肥的雨水淋溶作用，間接污染地表水和地下水，也造成一定程度的水土流失，形成無機鹽的富集和水體富營養化。

鄉鎮轄區內水體污染以阻截排污、水體自凈為主，長期持續性地輔以基礎配套設施和環境工程技術。在加大管網建設投入基礎上，嚴格排查各條河流、溝塘的“暗口”，配合縣級環保主管部門進行查處，依據《新法》標準處罰。在重點流域、水體設置水體監測點，針對特定污染物進行局部流域水體整治，污染嚴重、難以降解的流域由政府采購配套的“第三方”水處理技術服務。進一步推廣標準化畜禽養殖，糞便集中堆肥還田，推進地區有機農業、生態農業建設，大面積減少農藥化肥的過度使用[4]。

2.2.2 大氣污染治理

大氣污染治理是相對困難的，一方面全球大氣層連通，污染物會伴隨氣候、溫度、天氣狀況等條件的差異而轉移到不同的區域，另一方面，針對有組織排放的大氣污染物可以通過集塵器、脫硫脫銷技術實現污染物減排，但無組織排放則不容易從技術層面去控制，還有許多鄉鎮在城鎮化過程中經濟飛速發展，但群眾的綜合素養未達到城鎮化的要求，不少粗放型的生產生活方式，造成了大量的空氣污染。這些問題需依靠《新法》提供的思路做進一步整治。

（1）產生廢氣的單位要進一步深化產業結構調整，依據《新法》和《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）的新要求，對單位內部的生產工藝、設備及配套生產流程進行提標改造，嚴格監控區域內廢氣的源頭治理狀況，確保凈化除塵設施、脫硫脫銷設備均正常開啟；進一步整治轄區內的小型燃煤鍋爐的使用、監督餐飲企業油煙收集系統的實施情況；（2）鄉鎮要加快農作物秸稈綜合利用的研究和投入，形成配套的秸稈回收機制，使鄉鎮的農作物秸稈禁燒和回收利用形成良好的對接。鄉鎮政府一方面加大秸稈禁拋禁燒的宣傳和督查工作；同時，加大對秸稈直接還田、秸稈過腹還田等大面積秸稈綜合利用技術的推廣力度，重點扶持規模化加工秸稈飼料、燃料和原料的示范基地建設[5]；（3）農村居民生活用土灶、煤爐的比例依舊較高，應當進一步推廣液化氣、天然氣的使用，轄區內主鎮區規模化居住區應當加快燃氣管道的接入，村莊區域暫時無法接入燃氣管道的區域加快“煤改氣”的推廣，減少煙氣不完全燃燒造成的污染。

2.2.3 其他污染物治理

在做好主鎮區垃圾集中壓縮轉運的基礎上，逐步擴大服務范圍，延伸到各街道、各村，接受縣級環境衛生部門的統一調度，加強固體廢物的運輸保護，采用新技術手段隔絕垃圾臭氣。特殊固體廢物（醫療廢物、畜禽尸體血水等）加強收集過程的衛生管理、消毒和密封清運，同時做好應急處理預案，以備不時之需。

噪聲控制要嚴格控制夜間施工和夜間運輸行為，不允許施工單位和大型運輸車輛夜間影響居民正常休息；在高速公路、鐵路、碼頭等附近有居民集中居住的區域設置隔聲擋板等基礎設施。鄉鎮的放射性污染源主要是醫院、衛生院的放射科，加強設備檢修維護監督，同時加強對操作人員的監督和培訓。

3 環境綜合管理工作新思路

3.1 環境信訪調查與應對

《新法》進一步明確了信息公開與公眾參與制度，更明確指出任何單位和個人可以舉報污染行為。可以預見，今后的環境信訪工作壓力將會越來越重。由于環境范疇的龐大和環境糾紛類型的多樣，使得環境信訪數量龐大、來源各異、訴求多樣、種類繁雜，處理方式和結果也大相徑庭[6]。

（1）鄉鎮機關在面對環境信訪問題要建立統籌聯合機制，環境保護涉及面極廣，所以不能所有污染均“一刀切”，全劃給環保部門獨立解決，容易造成環保部門力不從心，要在找出污染源和信訪矛盾點后，聯合相關部門共同處理信訪問題；（2）鄉鎮應當建立環境信訪回訪機制，環境信訪是有效的解決單位和個人偷排漏排現象的有力手段，但要保證環境違法查處的長效性，光靠一次信訪查處是不夠的，依然會存在少部分不法企業在檢查“風聲”過后繼續污染環境，所以建立環境信訪回訪機制可以有效遏制違法行為的持續性，更全面的做好公眾參與。（3）要進一步推進信訪信息臺長檔案機制，針對不同環境污染類別，分門別類進行信訪信息整合，形成臺賬管理，有利于對同類環境問題追本溯源，同時更便于系統總結出同類環境污染違法現象的基礎性經驗。

3.2 建立環境抽查制度

環境污染具有長期潛伏性，也跟排污單位和個人的常規生產生活習慣相關。鄉鎮環保工作光靠群眾信訪舉報來篩選檢查對象是遠遠不夠的，還要及時抽查排污單位和個人的環保狀況。生態文明建設時期的人民群眾對環保有進一步的要求，也進一步關注，但不少環境污染現象光靠肉眼初步觀察是不可靠的，采用適當的抽查手段將環境污染及時扼制是有效的防治手段之一。

環保抽查制度建立一方面可以及時追蹤污染物排放情況和制止環境違法行為，同時還可以讓排污單位和個人減少觸碰環境違法行為紅線的僥幸心理。

3.3 建立防污治污獎勵機制

針對環境違法行為行政處罰和行政強制的權利均被賦予縣級以上人民政府環境保護主管部門，但單一的處罰方式對排污單位和個人來說是及其被動性的，控制污染的同時也會造成被處罰者的逆反心理，不容易使被處罰者形成主動環保的思想，而鄉鎮作為社會公務服務的第一線，長此以往容易對鄉鎮環保工作埋下隱性的困境。

鄉鎮機關雖不具備處罰和強制的權限，但可以形成配套的鼓勵和獎勵機制來正面削減環境污染總量，強化環境保護成果，化被動環保為主動環保，形成良性的生態社會循環。

4 結語

本文圍繞《新法》提出的相關制度和機制，聯系鄉鎮實際狀況，結合污染預防、污染治理和綜合管理三個方向對鄉鎮機關環保機構提出針對性的工作思路，以期能夠為建設“生態鄉鎮”、“美麗鄉村”提供可行的參考依據。

[1]奚旦立,孫裕生,劉秀英.環境監測(第三版)[M].北京:高等教育出版社,2004:2-3.

[2]郭偉,王國棟.基于環保基礎設施PPP項目風險分擔研究[J].資源節約與環保,2014.6:103-104.

[3]吳長劍.農村城鎮化過程中的“村莊”環境整治研究——基于蘇州農村環境問題的分析[D].蘇州大學行政管理碩士,2006.

[4]楊洋.寶應縣鄉鎮河流水污染現狀分析及防治對策[J].污染防治技術.2014,3(27):34-35+46.

[5]高翔.江蘇省農作物秸稈綜合利用技術分析[J].江西農業學報,2010,22(12):130-133.

[6]王勇.我國環境信訪的現狀與問題[J].中國環境管理干部學院學報,2014,2(24):1-4.