環境影響評價制度改革應著力回歸環評本質

包存寬

(復旦大學環境科學與工程系，上海 200433)

引言

環評行政審批、環評制度改革倍受社會各界關注。一方面，中國環境保護40余年來，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的形勢依然十分嚴峻。資源生態與環境問題已經成為制約經濟持續健康發展的重大矛盾、人民生活質量提高的重大障礙、中華民族永續發展的重大隱患，生態服務功能與環境質量這一公共產品成為當今中國最短缺的產品，生態服務與環境質量的差距成為我國與美國、日本、歐洲一些發達國家之間最大的發展差距。人們在總結中國環境保護40多年的成就常常是基于這樣一種尷尬的假設:如果這40年來我們不做環保，那么現在的情況可能會更糟糕。環保工作持續被強化、環保系統的工作還算努力但環境問題依然嚴重，即使當下或傳統發展模式下的“經濟與環保雙優”的地區（如蘇南地區）環境質量也持續下降。隨著全面建成小康社會的目標逐步實現，人民群眾對環境安全的需求升級但同時環境質量卻每況愈下，這“一升一降”之間的強烈反差無疑加大了人民群眾對環境的關注度和“不滿意”。另一方面，環評被稱為環保部門“最大權力”，卻擋不住污染洪流。按照權力與責任對等原則，作為最大權力，環評應承擔起保護環境的最大責任。但是，在實踐上，環評不僅沒有起到預防環境問題發生的功能，反而成了一些不正當利益輸送的通道。甚至可以說，環評及環評審批“一邊失效、一邊利益化”地“任性”著。在全社會對環境問題、環保工作的高度關注和對權力“任性”的強烈“反感”雙重效應下，被稱為環保部門最大權力的環評倍受關注甚至飽受非議也就不足為怪了。

1 環評作為環保部門最大權力卻難以源頭預防環境問題

“為決策提供科學依據”是環評的初衷和基本原則。博伊斯將購買權力、決策權力、議程權力、評估權力和事件權力視為造成環境污染的5個權力維度[1]。環評至少涉及“決策”和“評估”兩項權力。環評作為環保部門最大權力，為什么依然難以預防環境問題？回答這個問題，要從權力邏輯出發，厘清下列兩個問題：一是環評作為環保部門最大權力是如何形成的？二是環評作為環保部門的最大權力，其作用對象是誰？又是誰干預了環評發揮其應有作用？

1.1 中國環評及環評制度發展歷程

1973年在第一次全國環境保護會議之后成立了“北京西郊環境質量評價研究”協作組，1977年召開的“區域環境學討論會”，推動了大中城市和重要水域環境質量現狀評價。可以說，早年的環評主要是環境質量評價，以搞清特定區域或流域的環境質量現狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展了我國第一個建設項目的環境影響評價[2]。1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》確定的所謂“老三項”環境管理制度之一就有環評。1989年《中華人民共和國環境保護法》之后，包括環評、“三同時”、排污收費、城市環境綜合整治定量考核、環境保護目標責任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內的環境管理“八項制度”正式建立起來。隨后《建設項目環境保護管理條例》（1998年）、《中華人民共和國環境影響評價法》（2002年）、《規劃環境影響評價條例》（2009年）的出臺，意味著我國環評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來。

可以說，我國早在文革時期就引入環評，盡管1979年《中華人民共和國環境保護法》（試行）正式確立環評制度是在文革之后，但是環評體制和意識依然受文革時期的一些影響和制約。包括環評在內整個環境管理制度的確立和發展貫穿于計劃經濟向市場經濟轉變的時期。行政審批是我國計劃經濟時期最為顯著特征之一。在這“八項制度”的環境管理體系中，環評作為建設項目立項過程中的一道審批權，是環保部門擁有的一道“關隘”。

因此，相比其他7項制度，環評之所以成為環保部門最大權力就在于對建設項目事前審批上，這是我國計劃經濟的延續及其在環保領域的體現。

1.2 環保部門、建設單位或規劃編制機關、環評機構在環評中的相互關系

依據環評法，建設單位或規劃編制機關作為環評的責任主體，須對環評質量負責；環評機構經環保部門資質認定并通過年度考核，承接環評業務，須對評價結論負責；環保部門則負責對環評文件的審批（項目環評）或審查（規劃環評）和對環評機構進行資質管理。因此，探究環評及環評制度失效的原因，須從分析環評——這所謂環保部門最大權力的作用對象入手，梳理環保部門、建設單位或規劃編制機關、環評機構三者之間的關系，認清其背后可能存在的更大的權力。

1.2.1 環保部門與建設單位、規劃編制機關的關系

（1）項目環評。項目環評中，根據環保部門和建設單位（或企業）的關系或建設單位對待環評的態度，可將企業分為四類：

第一類企業，投資大、對地方GDP貢獻高。在“唯GDP論”的政府業績考核下，建設單位極易和政府結成“同盟”。因為建設項目由地方黨政一把手領導主抓甚至被列為地方領導一號項目，所以此類項目包括環評審批在內的相關手續就往往在“超常規、跨越式發展”的口號下、或在地方黨政領導的現場辦公會上“特事特辦”了。

第二類企業大概不如第一類企業那么“硬氣”，卻也可以不做環評或未等環評通過審批，項目即先開工。這種先上車后補票，生米成熟飯，通過追認式審批拿到項目“準生證”的難度就相對小了許多。就算是環保部門板起臉來處罰環評違法企業，按照當前《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》，企業受到的處罰就是停止施工、補做環評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數十億甚至上百億、數百億元的大型項目來說簡直就是“九牛一毛”。這里，甚至存在一個“邏輯錯位”：一個規規矩矩做了環評的企業，可能因未通過審批而不能立項；另一個“環評違法”企業只要肯認罰（也就是小于20萬元的罰款），也就通過了審批。

第三類企業，可以通過各種不正當手段，比如與環評機構、環評人員串通進行造假，甚至賄賂環保部門負責人、環評審批責任人員等，以通過環評審批。甚至有些地方，環保部門也擔負起招商引資的任務，而環保部門手中大概也只有類似寬松的環評審批、多給甚至濫發排污指標、“睜只眼閉只眼”的環境監管等少數幾張“牌”可打了。

第四類企業甚至不能稱其為企業——只是地下作坊、黑工廠。大量“低、散、小”的“無良”、“無賴”企業，連基本的法律、道德都不講，更談不上環境守法。

可以說，大型企業是管不動或不敢管，中等企業是管不好、管不住，差的企業又管不過來。

（2）規劃環評。在規劃環評中，責任主體是規劃編制機關，通常是“位高權重”、資歷比環保部門還要老的發展和改革委員會、工業和信息部、住房和城市建設部、交通運輸部等部門；在當前上級批準下級規劃的體制下，規劃審批機關往往是規劃編制機關和環保部門的共同上級。因此，規劃環評的違法——無論是規劃編制機關不做規劃環評就報批規劃草案，還是規劃審批機關在沒有環評文件的情況下就批準規劃草案，環保部門似乎都束手無策。

因此，面對“強勢到可以不受包括環保法規在內任何制約的行政權力+貪婪的資本”，環評這一環保部門的最大權力，卻顯得很小。看似強大的環評，實踐上容易受到更大權力的干擾和干預。

1.2.2 環保部門與環評機構的關系

各級環保部門與環科院院所之間首先是上下級或隸屬關系。比如，某省級環科院院長通常就相當于該省環保廳（局）的處級干部，環科院長及其下屬的環評業務負責人員和環保廳（局）相關處室的處長、主任輪崗也是比較常見的事兒。至于環評工程師，通過公務員考試、環保部門相關負責的招聘或其他形成進入環保部門從事環評管理或其他行政業務也比較普遍。各級環保部門與環科院所（及其環評機構）除前述的行政隸屬關系以外，兩者在環評機構資質管理、環評文件審批兩個方面也存在著密切聯系。

因此，當前各級環保部門與環科院所（及其環評機構）之間的關系顯得很“微妙”：環保部批準給其認為具備環評資質和技術能力的機構發放環評證書或列入規劃環評推薦名單，這等于環保部要為所有環評機構的能力和誠信背書；環評機構（國家和地方各級環境科學院所）又往往是相應環保部門下屬事業單位，環保部門對于環評機構作為其下屬事業單位獲得利潤豐厚的環評也樂見其成，使得本應作為第三方的環評具有了很強的行業壟斷色彩，致使環評機構很容易喪失其所必須的獨立性。

環保部門與環評機構的上述關系尤其是某種利益聯系，建設單位或規劃編制機關往往也十分清楚，再加上項目環評資質證書或規劃環評推薦名單的存在，建設單位或規劃編制機關就不需要睜大眼睛選擇誰為其提供環評技術服務。而且，環評一旦出了問題，無論是環評文件質量、環評結論還是環評審批等方面的問題，第一責任不是建設單位、環評機構，而是環保部門自己。

1.2.3 環評機構與建設單位、規劃編制機關的關系

依據《環境影響評價法》，建設單位或規劃編制機關作為業主（甲方），將環評委托給有資質或列入規劃環評推薦單位名單的環評機構（乙方）承擔。這樣，規劃建設單位或規劃編制機關和環評機構之間就構成了環評工作中的“委托—代理”關系，前者要“對整個環評及其質量負責”，后者則應對“評價結論負責”。在環評的“委托—代理”關系中，環評機構堅守“拿人錢財、替人消災”應是市場經濟或契約精神使然，至少并沒有什么不妥。關鍵是，替人消的是什么災？是建設項目或擬議規劃草案通過審批或審查的“買路條”？還是規避企業或政府部門決策失誤、降低決策的生態與社會風險？

在過去30多年里，一方面缺少有效的公眾參與和環境損害的嚴格追責，另一方面環評及環評審批反而持續被強化，實際上就把環評機構和環評委托方實為環評責任主體的項目建設單位或規劃編制機關“推”向了同一個戰壕。對于建設單位，如果只將環評視為履行義務或只是符合法律要求，環評原則中的“綜合考慮規劃或者建設項目實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響，為決策提供科學依據”也就容易被扭曲為“通過行政審批”了，而且委托方（即甲方）通常會處于優勢或強勢位置，從而可能會要求環評機構“這樣”或“那樣”，以保證環評文件能夠通過審批或審查；而對于評價機構而言，環評也就成為幫建設單位通過環評文件的行政審批，對環境文件結論負責也就扭曲成“為環評文件通過審批”負責了，可謂是拿人錢財、替人消災。

2 以環評制度改革促進環評回歸其本質

2015年3月20日環保部發布的《關于印發〈全國環保系統環評機構脫鉤工作方案〉的通知》（環發〔2015〕37號），開啟了環評制度改革，這無疑及時響應了社會和輿論對環評的關注和非議。事物發生的規律告訴我們：凡是普遍存在的問題，一定是制度的缺失或失效，要在制度建設和完善上下功夫；凡是反復出現、長期得不到解決的問題，就要從機制上找原因[3]。

因此，應以促進環評回歸其本質作為環評制度改革的目標，按“環評脫鉤→環評審批→環境違法嚴懲→維護公眾環境權益”優先順序，全面推進環評制度改革。環評脫鉤是環評制度改革的切入點或起點；環評制度改革須抓住“如何防止環評及干預環評的任性權力”這一關鍵點，即環評制度改革的“牛鼻子”應是環評審批；以信息公開、社會監督確保事中有效監督，確保公眾環境權益、強化污染者的損害擔責，倒逼環評回歸其本質；以法治和社會監督防止環評及干預環評的權力任性。

2.1 以環評回歸其本質作為改革的目標

環評本質是什么？可以從《環境影響評價法》的立法目的、法律定義和基本原則中找到答案。環評法的立法目的是“實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展”；環評的法律定義為“對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度”；環評的基本原則是“必須客觀、公開、公正，綜合考慮規劃或者建設項目實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響，為決策提供科學依據”。

可見，環評的本質或最終目的在于預防或減輕規劃或建設項目的決策對環境的不良影響。這里，所說的決策，應首先是環評委托方即建設單位或規劃編制機關作為業主的決策，其次才是環保部門進行環評文件的審批（項目環評）、審查（規劃環評）環評文件以及建設項目或規劃實施期間進行環境監管與執法的決策。

因此，環評的本質最直接體現在環評的“委托—代理”關系上。項目建設單位或規劃編制機關作為環評的責任主體，須對整個環評的質量負責，是對其建設項目或規劃編制的決策行為負責，對建設項目和規劃實施及實施中可能會產生“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益”的行為承擔侵權責任，并終生負責。環評機構對環評結論負責，就是環評機構要對其提供給業主（無論是建設單位還是規劃編制機關）并可能被業主采納（當然業主也可不采納）的決策依據——即環評結論負責。也就是說，一旦業主采納了環評機構的結論和建議而造成了環境損害，環評機構須在損害擔責的情況下負有連帶責任。

2.2 環評脫鉤是環評改革的切入點

“環評脫鉤”的說法其實早在2008年就有——當時《環境影響評價法》施行5周年，全國人民代表大會環境與資源保護委員會對全國環評執法進行了檢查，一直持續到現在，戰線拖得很長。這里，也不妨將此次脫鉤視為又一次“環評風暴”：第一次“環評風暴”早在2005年開始的，但持續時間并不長，主要是針對企業和建設項目的環評違法、違規行為；而此次的“環評風暴”，是針對環保部門和“環評機構”自身的，即所謂的“卡著審批吃環保、戴著紅頂賺黑錢”。不難看出，環評脫鉤開始試點至今也有七、八年之久，進展緩慢，實質性的脫鉤很少，脫鉤的難度很大。脫鉤難就難在環評工程師、環評機構和環保部門三方都不愿意。

首先，環評從業人員尤其是環評工程師不愿意脫鉤。脫鉤要求許多環評工程師從事業編制變成企業編制。近十多年來，各級環科院所由于環評業務大增也出現了人事制度上的“雙軌制”，即所謂“在編或不在編”的問題。而當前從事環評且不在編的人員多為年輕人，可能和脫鉤與否的關系不大，也愿意至少不會太反對脫鉤；而年齡稍大的環評工程師也多是在環評工程師制度實施（2005年）以來最初幾年獲得環評工程師資格的，有些甚至快到了退休年齡，大部分人寧肯放棄環評業務，也愿意保留其事業編制。而且，環評脫鉤主要是指項目環評方面，留存事業單位的環評工程師，即使不做項目環評了，還可以從事規劃環評、環境規劃等其他業務。可以預計，如果這樣脫鉤下去，數千名甚至上萬名當前具有事業編制的環評工程師，未來可能放棄掉“環評工程師”職業資格。這一巨大缺口無疑會影響到脫鉤后的環評咨詢服務市場的穩定與健康。這是其中一個障礙。

其次，環評機構也不愿意脫鉤。近些年來，許多省級、市級環科院所的項目環評業務費占到全院所總經費的比例達70%～80%，甚至更高。環評脫鉤之后，每年這么一大筆業務就沒有了。另外，早在2000年前后的科研機構體制改革，就有所謂“穩住一頭（基礎性研究）、放開一片（應用研究）”的說法，當時的環科院所大多屬于應“放開一片”的范疇。不妨再進一步設想一下，脫鉤后的各級環科院所不做項目環評了，其服務市場、服務企業的業務還要不要做？或市場、企業所需的哪些環保類業務可由各級環科院所來承擔？這是環評機構上的障礙。

最后，對于各級環保部門來說，脫鉤也是不大情愿的。且不說環保部門與環評機構之間存在“卡著審批吃環保、戴著紅頂賺黑錢”的利益輸送。環科院所通常還承擔著環保部門各種指派任務或者說是不給錢也要干的“活”，而掛靠環保部門的環評經費中的一部分也用來支撐了環保部門“派給”環科院所承擔的“不給錢也得干”或“少給錢多干活”的業務。環評脫鉤，環保部門“派給”環科院所相關業務時，就會不如以前一樣“理直氣壯”了。從這個方面講，環保部門也是不太愿意環評脫鉤的。

2.3 抓住環評審批這一牛鼻子

通常，環保部門作為環評文件的審批機關是裁判員，而環科院所是環保部門的下屬機構，其同時作為環評機構是運動員。這也是“所謂的環保部門既是裁判員又是運動員”這一說法的來源。形成這一局面的根源在于我國引入環評制度之初尚處計劃經濟盛行和政企不分的20世紀80年代。那時，資本配置由政府主導，企業幾乎一切的行為都需要政府的行政審批。環評的行政審批也就成了一個很自然的事情。

無論國內還是國外，一旦行政審批盛行起來并不斷被強化，項目環評的直接甚至最終目的就演化成為通過審批，行政審批或準許條件就會不可避免地取代環評的基本目標、評價內容，甚至“超越”環評技術導則成為開展環評、編制環評文件的“圭臬”。環評在“顯著改進工程、規劃和項目建議以盡可能減輕或降低其實施的不良環境影響”的動力在逐漸減退，甚至本著科學、客觀的環評技術方法也被順理成章地“人為操縱”用于滿足投資方們的利益。更多地將環評作為建設項目或規劃草案獲得行政準許的工具。可以說，是審批致使環評淪為了建設項目的“買路條、敲門磚”。而與此同時，通過環評對項目進行優化則會越來越不受重視。在許多情況下，從哲學和道德層面來講，環評的不當使用導致環評機構和環評人員的信用喪失，同時整個環評體系在遭受著系統性的損失，并最終會損害環評的信用。

因此，環評審批是環評制度改革的牛鼻子。環評的行政審批或審查應從偏重技術性審批或審查轉向側重在環評的程序性、合法性審批或審查上，包括建設單位或規劃編制機關是否在決策初期及時啟動環評程序、環評機構是否依據資質管理的相關規定承擔并完成環評任務、有關環評的信息公開和公眾參與是否合法遵規等。

2.4 切實保障公眾環境權益、嚴格污染者損害擔責、終生追究，倒逼環評回歸其本質

如何讓環評回歸其本質？如果說過于強化環評審批而扭曲了環評的本質，要讓環評回歸其本質，除上述以弱化事前環評審批、從偏技術性轉向合法性和程序性審批以外，還須強化建設項目和規劃實施過程即事中的監管、造成損害后的責任追究和賠償，以切實維護環境公共利益、確保公眾正當的環境權益。

政府（及其環保部門）制定并執行相關環評的法律法規和制度，并按照損害擔責原則，對污染者及負有連帶責任的相關機構進行責任追究和終身問責。環保部門還應加大環評違法行為和建設項目實施及運行中、規劃實施中的環境違法、違規行為，尤其是加大對“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”的監管、處罰，為社會組織對企業事業單位和其他生產經營者的環境損害行為提起環境公益訴訟、公民提起環境損害的侵權責任訴訟提供法律救助或制度安排。

可以設想，一方面，弱化環評的技術性審批或審查而強化環評的程序性、合法性審查，可以促進環評回歸其本質，即從過去的環評立足于為項目建設單位和規劃編制機關通過審批或審查，回歸至“預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響”、“提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”和“為決策——即項目建設單位和規劃編制機關的決策、而不再單單是環保部門的行政審批決策提供科學依據”上來；另一方面，環保部門加大了環評違法行為和因“對污染環境、破壞生態”而損害社會公共利益的行為的執法和處罰。環評技術上出問題，依據環評結論和建議進行項目建設和運行的企業也會出現相應的環境問題；項目實施或運營、規劃組織實施過程中發生重大污染問題或生態損害，且通過嚴格、公正的環保執法讓污染者或違法企業去承受“付不起的代價”的懲罰，污染者或企業定會通過損害倒查機制和終生追究，準確及時地追究環評機構在污染損害中的連帶責任，污染者“付不起的代價”同樣會演變成環評機構“付不起的代價”。

這樣，通過倒查、處罰企業并追究環評機構的連帶責任，倒逼環評機構真正從配合建設單位或規劃編制機關等業主“拿”環評批文或審查意見，回歸至環評機構為業主的決策提供依據（即環評結論）這一環評本質和初衷上來。

2.5 以法治和社會監督防止環評及干預環評權力的任性

環評及干預環評的權力都不能任性。環評機構不能任性，應脫掉“紅頂”，回歸其市場主體和為業主服務的本位上；環評審批不能任性，應從注重技術性的審查與審批轉變為注重程序性、合法性審查與審批；企業不能任性，須依法遵規開展環評，即是履行包括環評法在內的環保法律法規的要求，也是企業對其未來可能“污染環境、破壞生態，造成社會公共利益損害的行為”負責；行政權力不能任性，即不能任性地與資本合謀、不能任性地干預環保，行政決策須遵循“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論”的法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。有效防止權力的任性，一靠法治、二靠監督。

環評及干預環評的權力，以及其他方面行政權力，無論大小，都不能任性。權力須關在制度的牢籠里，制度牢籠嚴密不嚴密、牢固不牢固，對于約束或避免權力任性是否有效很關鍵。

公眾擁有知情權、參與權、表達權、監督權，包括業主相關決策和環評過程的參與權，環評文件及環評結論及其采納情況的知情權，公眾環境權益和相關環境利益訴求的表達權，以及對污染者的行為、政府（環保部門）行使監管污染者和維護公共環境利益的職責和行為等的監督權。須以信息公開、社會監督規范環評中的各行為主體，促進無論是作為環評業主或委托方的建設單位或規劃編制機關還是環評機構尊重、遵守相關的法律法規，政府及其環保部門嚴格、公平執法，不論大小企業排污行為一律守法，使公眾真正能夠監督政府的環保執法和企業的排污守法，促進公眾組織化、制度化的有序參與。作為一種個人利益形態，使公眾利益需求相對是分散的，其維護自身利益的能力相對較弱，尤其是公眾的個人環境利益還是模糊的、具有公共物品屬性和溢出效應。現代制度經濟學的理論認為，一個社會集團的力量大小、獲取利益的能力大小，并不取決于它的人數多少，而是取決于它的組織程度。環評中公眾參與的組織化、程序化程度普遍較低。要增強公眾參與環評的有效性，須在制度化的前提下，強化公眾參與的組織化與程序化。促進公眾參與環評從“以個人身份”為主體轉向“以社區（村委會、居委會等共享土地所有權的一個社區）參與”、組織（如通過工會、婦聯、商會或行業協會以及社會公益組織等）參與為主體，由普通公眾為主轉向不僅包括普通公眾，還應包括人大代表、政協委會尤其是人大和政協的資源環境委員會。

除保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護，對污染環境和破壞生態行為的監督與舉報，對地方政府、環保部門“不作為”的舉報這些權利以外，還應鼓勵和支持對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，由符合條件的社會組織向人民法院提起訴訟，并加大地方人大及其常務委員會對本級政府的監督，監督內容包括環境狀況、環保目標完成情況以及重大環境事件等。

3 結論與建議

（1）十八屆三中全會和四中全會，強調了全面推進行政體制改革——即“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度”、“強化對行政權力的制約和監督”。制度性失靈及各類問題的普遍存在、反復出現并非環評甚至環保領域所獨有的。

（2）環評在內各類評價或評估，背后實際上都代表了其主管部門的權力和利益，有些評價或評估甚至淪為各部門爭奪話語權、攫取部門利益的一道關卡，同時加大了個別人權利尋租的空間。建設一個項目可能會產生多方面、復雜、顯著影響，對可能產生重大環境影響、生態與人群健康和社會穩定風險的項目和規劃決策，須事先預測和評價其可能的后果，采取預防措施，這既是國家可持續發展的要求、也是保障決策者科學決策的要求。從某種意義上講，各種評價或評估都是必要的，問題是從整體上掌握各種影響之間關系的“度”和“邊界”。既要防止各類“評”淪為部門利益化的工具，也要防止因實施或實踐中的制度缺陷或機制失靈而歸罪于評價或評估的本質。對于各類評價、評估，可以從理論體系、法律制度、咨詢服務的專業化水平以及市場化程度等多方面來加以考量和整合。

（3）基于將生態文明理念轉化為政策與規劃的價值規范，以環評整合各政策與規劃評估，建立涵蓋“價值規范—評價模式—技術方法—制度設計”的完整和綜合性評估體系，促使環評與其他各評價評估形成協同推進生態文明建設的合力，進而達到從決策的源頭預防生態、資源和環境惡化。這樣才能服務于國家和地區的發展戰略和決策規劃。

（4）環評脫鉤似乎只是表象，實則是利益關系的調整，有助于防止部門利益固化，打破利益藩籬。當前“改革進入攻堅期和深水區”，脫鉤再難，也須堅定做下去。建議以環評機構脫鉤作為環評制度改革的起點，并撬動“突破利益固化的藩籬，以經濟體制改革為牽引，全面深化各領域改革”的大局。環評審批改革，應作為行政體制改革的突破口，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

（5）以法治保障公民權益、以強化社會監督促進政府依法決策，全面促進行政決策的整體性、普遍性守法，促進環境管理轉向環境治理；以環境治理能力與治理體系現代化建設，促進環境質量的全面改善；以環境質量的改善化解環境與生態危機，并以環境與生態危機的化解，維護國家政治穩定與安全。

[1]李安.環境污染根在逐利資本.環球時報[EB/OL].(2014-02-25).http://opinion.huanqiu.com/opinion_china/2014-02/4856305.html.

[2]環境保護部環境工程評估中心.環境影響評價相關法律法規[M].北京:中國環境出版社.2015(第8版).

[3]趙建軍.最嚴格的制度最嚴密的法治——學習習近平總書記關于生態文明建設的重要論述.光明日報[EB/OL].(2013-12-02).http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2013-12/02/nw.D110000gmrb_20131202_2-02.htm.