新型城鎮化所存在的資源環境問題及對策初探

張艷會，姚士謀

(1.中國科學院南京地理與湖泊研究所，南京 210008；2.香港浸會大學當代中國研究所，香港；3.中國科學院研究生院，北京100049)

1 新型城鎮化的背景

在全球經濟一體化的新形勢下，中國社會經濟發展一直保持快速前進的新局面，綜合國力與工業化、城鎮化及城鄉一體化的建設取得了輝煌的成就。中國當前所經歷的城鎮化進程，無論是規模還是速度，在人類歷史上都是前所未有的。城鎮化率從20%提高到40%，英國經歷了120年，法國100年，德國80 年，美國40年（1860—1900年），蘇聯30年（1920—1950年），日本30年（1925—1955年），而中國僅僅用了22年（1981—2003年）[1]。特別是過去20 年中國經歷了世界上最大規模的城鎮化過程。1980年，剛剛改革開放之初，中國百萬人口以上的特大城市僅有15個，1990年達到31個，2012年則達到65個，成為世界上特大城市、超大城市最多的國家[2]。這些重大成就實現的歷史進程產生了兩方面的影響：一方面，工業化、城鎮化全面推動了中國經濟和社會的巨大發展，并在很大程度上改善了城鄉人民的生活水平和住房條件；另一方面，也存在很大的問題，中國城鎮化在不少地區出現“冒進”的現象，造成中國許多城市只追求外表繁榮的現象，“城市病”越來越嚴重，城市人民的生活質量、環境質量、建筑質量都存在不少問題[3]。在那些無序發展的城市化過程中，吳良鏞院士認為，人口猛增、土地失控、農田被吞噬、水土資源日漸退化，我們付出了高昂的代價，環境禍患正威脅著我們當前的生存空間[4]。周干峙院士認為，中國目前城鎮化的水平與發達國家比較有很大的差距，只有數量沒有質量或者城鎮化質量較差。再過10~20年，我國城鎮化水平將超過60%~70%以上，屆時會進入城市化的后期階段，也會面臨更嚴峻的資源與生態環境壓力，因為據研究發現，城鎮化水平每增加1個百分點，會消耗32億m3水，會有3000hm2的用地消耗等[5]。在此背景下，李克強總理在中央經濟工作會議強調指出，城鎮化作為我國擴大內需的最大潛力，中國要擺脫傳統城鎮化的老路，應走新型城鎮化的道路。

新型城鎮化出現在21世紀初期，眾多的學者對新型城鎮化進行了定義，并從不同角度對其內涵進行詮釋[6-8]。張曙光認為新型城鎮化是人口的城鎮化，是土地和人口協調配套的城鎮化。馮長春認為，新型城鎮化是人口、社會、經濟以及資源4個方面的城鎮化。嚴金明等認為，新型城鎮化社會經濟、自然資源、生態環境等各個層面綜合城鎮化。白中科等認為，新型城鎮化應以人為本，綜合考慮生產、生活和生態等問題。綜上，新型城鎮化之“新”在于強調人本、公正與和諧發展。所謂新型城鎮化，其核心應該是以“人”為本，以民生、可持續發展和追求質量為內涵，應根據中心城市帶動與輻射區域發展論，進行新型城鎮化的創新實踐，依據空間經濟網絡布局理論，構建新型城鎮化的創新模式，通過區域城鄉統籌與協調發展、產業升級轉型、集約利用與低碳經濟以及生態文明來實現中國的新型城鎮化的特色之路[9-10]。簡單地說，新型城鎮化，核心是以“人”為本，和諧社會，改善生態環境，促進城市健康、可持續發展。

大規模高速發展城鎮化已使自然資源的支撐面臨嚴重困難，確保資源的合理利用和加強生態環境保護是新型城鎮化建設的必然選擇。本文基于新型城鎮化發展的背景與內涵，從水資源、土地資源、能源、環境容量等方面對新型城鎮化存在的若干資源環境問題進行分析探討，并在此基礎上提出對策，為新型城鎮化的健康發展提供理論依據。

2 當前城鎮化所存在的資源環境問題

城市化的過程中，為了維持城市社會經濟生產活動的需要，城市幾乎消耗了全世界90%左右的能源、40%～70%的水資源，礦產資源、森林資源、植物資源、動力資源等的消耗量也是十分驚人的。另外，城市是資源、水源、能源集中轉換的地方，除少部分進入產品，被人們利用后也變為廢物外，40%～90%的物質在生產中轉化為廢物進入環境，從而造成城市環境污染嚴重成為當前城市發展的突出問題[11]。因而，城鎮化的發展需要人文環境、社會經濟環境、資源環境基礎，其中，生態環境是重要的方面，詳見圖1。同時，城鎮化發展也給資源環境造成嚴重的影響。

同時，從地理的角度分析，我國的人均耕地資源、水資源、森林資源等與世界上的很多國家比較均存在很大差距（表1），比如，俄羅斯的人均耕地是中國的20倍，加拿大是中國的18倍。而人均水資源加拿大是中國的45倍。因而，從資源的對比可以看出，我國城鎮化建設的資源環境基礎都是比較脆弱的。

圖1 城市發展與資源環境的關系

總的來說，我國城市承載力有限，而人口在不斷增加，以“無限”吃“有限”，已使自然資源的支撐面臨嚴重困難。

2.1 充足的水資源是支撐城鎮化長足發展的基礎

我國人均水資源不到世界平均水平的1/4，而且還有下降的趨勢，加上全國性的水旱災害不斷發生，我國的城鄉用水資源不容樂觀。據環保部資料分析，2004—2008年的不同時期，全國仍有60%~65%的城鎮缺水，80%的城鎮水域和60%的飲用水源受到不同程度的污染，75%~80%的城市沿河水系與湖泊遭到污染，全國污水處理率僅有48%。

另外，大規模工業化和城鎮化使我國北方15個省（區、市）的水資源供應出現了全面緊張的情況，在南方地區的許多城鎮也常有嚴重的水質性供水問題。用水問題最為嚴重的是我國北方地區。北方地區多年平均年水資源總量為5259億m3，只占全國的18.6%。2011年用水量達到2434億m3，約占當年全國用水的40%，供需嚴重不匹配。另外，2006—2008年全國城鎮人口人均日常生活用水量為212L~225L（含公共用水），農村居民用水量僅為69L~75L，不到城鎮的1/3。這意味著，每一個農村人口轉化為城鎮人口，每天用水量將增加145L，而且城鎮人口用水量的增長速度快于農村，也浪費驚人。總之，水資源問題已成為是新型城鎮化中待解決的重要的資源問題之一。

2.2 土地資源的集約化利用是新型城鎮化的重要保證

“十五”期間，各地大搞所謂“國際大都市”、大廣場、大馬路等。近10年來，許多城市以大搞各種類型的“新區”而進行大規模圈地，一規劃就是幾十平方公里甚至上千平方公里。表2列出了中國若干特大城市用地（建成區）面積（1952—2011年）及擴展情況。

城市化進程中，用地效率偏低，出現“冒進式”的土地失控。各地開發區廣鋪攤子，鄉鎮大量批租土地，加之各城市又新建了許多大學城，占地過大，導致投資密度過低，土地資源開發利用極不合理，資源浪費極大。例如，南京城市地區有一段時期的發展方式，值得引起我們的質疑。在1995—2000年，南京市政府與一些專家主張“跨江發展”，除了主城外，規劃浦口、大廠鎮、泰山新村的發展方案，結果20年來，長江西岸仍然發展不起來；后來又轉向河西新區、仙林大學城的發展方向，目前還沒有形成城市新區，重要的服務設施（醫療、教育）不配套，城市缺乏人氣，吸引不了多少人入駐新區；現在又轉向重點發展江寧新區，建設副城，雖然取得了一定成就，但各方面的配套設施仍不完善，市區出城到江寧方向的交通常常受阻。從全國大部分城鎮的蔓延、擴張速度分析，“土地城鎮化”的速度快于“人口城鎮化”和公共基礎設施建設速度。地方政府過分注重城市建成區規模的擴張而忽視城市人口規模的集聚，農業的轉

表1 世界主要幾個大國的資源要素比較

表2 中國若干特大城市用地（建成區）面積及擴展情況（1952～2011年） 單位：km2

移人員作為城市的生產者，卻無法融入城市成為市民，導致當前城鎮化滯后于工業化比較嚴重，城市建設質量不高[12]。同時，這種攤大餅式擴展所帶來的損失和浪費（所有基礎設施重新布局）是巨大的，特別是對生態的破壞，有些需要幾百年才能恢復，這樣的代價太大了，應力求“精明增長”，結束和避免“愚蠢增長”[13]。城市持續不斷的大規模占地和圈地，耕地資源消耗過多。在人口“半城鎮化”的同時，近10年來每年征地失去耕地的農民平均達260萬人。據統計，我國人均耕地僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規模0.6公頃，遠遠達不到農業規模化經營的門檻。我國耕地生產力較高的地區恰恰是近年來我國經濟發展速度較快的地區，城市化、村鎮發展的規模大，速度空前，占有的耕地數量也大，對我國的耕地產生了較大的影響。因而，節約土地是新型城鎮化建設的根本保證，土地的集約化對新型城鎮化的發展具有重要的作用，具有重要的現實意義。

2.3 清潔能源將為城鎮現代化建構美好環境

主要能源中，我國可開采儲量都位居世界前列，比如煤炭探明儲量為1145億t，低于美國和俄羅斯，位居第3名，而石油和天然氣分別位居11和20名。但按照目前探明儲量和開采能力測算，我國煤炭、石油、天然氣的可采年限分別只有80年、15年和30年，分別比世界平均水平低150年、30年和31年，煤炭、石油、天然氣人均剩余可采儲量分別只有世界平均水平的58.6%、7.69%、7.05%[14-15]。而且能源資源的分布很不平衡。煤炭探明儲量將近80%分布在中國北方（其中，64%集中于華北地區），10%分布在西南地區，江南8省只占2%。石油探明儲量98%分布在北方；天然氣探明儲量有限，67%分布在四川。

目前世界上很多發達國家從總體上看是建立在對“資源高消耗”基礎之上的，即資源高耗型國民經濟體系，如美國3.1億人擁有1.9億汽車，年耗汽油約占世界汽油消耗總量的1/3。美國人均年耗原油約2.9t、煤3.6t、森林2m3、鋼0.35t。如果擁有13億人口的中國也達到美國的人均年消耗水平，那么中國已探明的原油儲量將在3~4年內耗盡，森林將在4年內伐完、鐵礦石僅能維持32年、煤礦能維持85~100年[17]。

城市是一個典型的耗散系統，與周圍地區有著廣泛的物質和能量交換[16]。除了產業用能外，城市社會用能也是能源消耗的主要方面，城市用能遠遠超過農村用能。另外，有研究表明能源消耗總量與城市人口、城市化水平均顯著相關（P<0.01）[15]。能源的短缺和粗放利用，將嚴重阻礙城市經濟的正常發展，進而阻礙城市化進程；同時，石油、煤氣以及煤炭各種能源短缺和價格的提升，影響到城市的正常運營，也降低了城市居民生產和生活的質量。在城市將逐漸變成人類主要集聚地的21世紀，能源的“瓶頸”制約和不合理應用，導致城市經濟、社會和環境等各個方面受到影響，城市化將喪失應有之義。國家也一直出臺能源戰略，比如實施“堅決控制能源消費總量”、“著力發展非煤能源，綠色能源”、“以綠色低碳為方向，分類推動技術創新、產業創新、商業模式創新”等方針政策；經過20多年的艱難“拉鋸戰”，中俄天然氣談判終于在2014年修成正果；國家也一直在思考源電力綠色發展的問題。清潔能源是國家的戰略，也將為城鎮的現代化發展構建美好環境。

2.4 不容忽視每個城市的環境容量

城市環境容量，廣義而言，即城市所在地域的環境對城市人類活動的容許限度。狹義而言，城市環境容量是指城市自然環境對污染的承受量或負荷量，城市環境容量主要包括人口容量、土地容量、工業容量、建筑容量、空間容量、交通容量等[18]。城市環境容量是考察污染能否發生的重要標準，其大小取決于城市環境功能的作用與市域的自然條件、社會經濟條件和所選取的環境質量標準。對其社會經濟活動的支持程度，是有限的。由于城市是人口、社會生產最集中、經濟活動最頻繁的地方，隨著城市發展規模的擴大和環境功能的增強，一方面擴大城市環境容量，另一方面加大其人口、產業生產規模與城市環境容量之間的矛盾，甚至導致環境容量的不足。環境容量是影響城市化水平提高的因素。道氏指出：“保護現存的生態中有價值的東西，發展新的生態環境和人類居住環境，是我們的兩個實際目標”[19]。城市，是人類生活的重要場合，因而城市生態環境的健康發展較為重要。

近年來，隨著城市的建設和發展，自然、半自然生態系統破壞嚴重，城市生態服務功能不斷喪失，環境污染嚴重，人均環境不斷惡化。主要表現為：城市熱環境調節功能弱，比如，北京夏季城郊最高氣溫相差6~7℃；城市水文調節功能不斷削弱，內澇災害頻發，特別是南方城市洪澇災害損失嚴重。2015年全國62%的城市發生過城市內澇，其中74.6%最大積水深度超過50厘米；城市空氣污染嚴重，北京、唐山、天津、石家莊等眾多大城市大氣灰霾污染嚴重，能見度顯著下降，如深圳市2011年能見度僅為11米，比1973年下降24米，而北京2011年的能見度不足10米。另外，有些城市是二氧化硫污染嚴重，特別是工業城市，比如，鞍山市的二氧化硫濃度為0.078mg/m3(2005)，明顯高于國家的二級標準[20]。Wackernagel等對世界上52個國家和地區1997年的生態足跡進行了實證計算，研究結果表明其中中國1997年的人均生態足跡為1.12hm2，而其人均生態承載力僅為0.8 hm2，人均生態赤字為0.4hm2[21]。由此可見，我國人均生態本身就較為薄弱，城市是人口的集聚地，其人均生態更為薄弱。因而，鑒于確保城市承載力，滿足其生態環境容量，對于城市生態環境的可持續發展具有重要的現實意義，我們要認真關注每個城市的生態環境容量。

3 新型城鎮化發展的導向

新型城鎮化即以人為本，和諧社會，改善生態環境，促進城市朝向生態型、現代化的方向發展。因而，針對新型城鎮化所存在的資源環境問題，生態型城市是新型城鎮化發展的必然導向。

3.1 生態型城市發展

胡錦濤同志曾明確指出：堅持走中國特色的城鎮化道路，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局。黨的十七大報告提出“要建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構增長方式消費模式”。城市化的發展也要朝著生態型城市方向發展。生態型城市建設是順應城市演變規律的必然要求，是推進城市持續健康發展的需要，是落實全球可持續發展戰略的具體體現。同時，生態型城市建設是順應城市演變規律、解決城市發展的基本問題和矛盾的需要，也是提高人民生活質量的需要。黨的十六大明確提出了統籌城鄉發展的方針，一些地區也取得明顯成效，農村面貌有明顯改變。“十八”大及中央城鎮化工作會議做出了城鎮化戰略方針的重大調整，核心是強調了“人”的城鎮化，在進程上要穩中求進。2012年12月，中央經濟工作會議進一步明確要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。“十二五”期間，規定我國城鎮化的增長率為0.8~1.0個百分點。2014年3月，由中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》單行本出版發行。另外，在科學發展觀和中華民族偉大復興的中國夢的感召下，各地不斷創新思路理念和體制機制，涌現出一批具有地域特色的新型城鎮化發展模式。例如，江蘇省委領導在淮安調研-時強調，在推進新型城鎮化和城鄉發展一體化進程中，要突出以人為本，堅持“四化”同步，強化產業支撐，注重生態文明，傳承優秀文化，讓城鄉廣大群眾都能享受到城鎮化帶來的實惠。

3.2 國外先進經驗的借鑒

對國外生態型城市發展的經驗[22]總結可知，主要有幾個方面：①前瞻性的生態規劃。比如，在20世紀90年代中期，哈默比湖城就通過規劃確立了明確的環境發展目標，計劃到2015年碳排放量減少一半，且生態型城市規劃涉及的環境要素還較為全面，北歐典型生態型城市環境規劃[23]的要素組成包括能源、交通、垃圾與廢棄物、水處理、信息技術等（表3）。②有效利用廢物與能源。比如，把有機廢料或污水中淤積物的分解和規模化生產產生的大量沼氣用于家庭日用和生態型的小汽車與公共汽車，據測算，一般單一家庭的污水排放量所產生的沼氣，足以支撐其日常的家用所需。③政府的引導和調控。比如斯德哥爾摩市征收交通擁堵稅，有效地緩解交通擁擠和改善環境等，據稱該項稅金減少交通流量 20%，改善空氣質量10%，減少碳排放10%~14%。再比如，赫爾辛基80%的建設用地為社會公有，確保了維基實驗新區建設的順利實施和逐次展開。④廣泛的群眾參與。庫里蒂巴市政府堅持“以人為本”，尊重公民，視公民為所有公共資產和服務的所有者與參與者，讓群眾參與到社會公益項目中，如“垃圾不是廢物”的垃圾回收項目，市長曾經親自到街道上撿垃圾，用撿來的垃圾置換物品，市民也不再把撿垃圾當成是丟臉的事，使城市中的垃圾循環回收率達到95%。

表3 北歐典型生態城鎮的環境規劃要素構成

3.3 我國生態型城市的創新舉措

結合國外生態型城市的經驗和生態型的內涵，針對新型城鎮化的資源環境方面提出以下創新舉措：①總量鎖定，規模控制。總量控制包括水資源、能源、土地資源、人口等方面。就水資源而言，可參考2011年國家頒布的水資源管理的三條紅線，控制用水總量，提高用水效率，堅決遏制用水浪費并嚴控排污總量；就能源而言，嚴格控制煤炭等高污染能源的使用數量，確保能源可持續發展；就土地資源而言，控制總量是控制城市無序發展的重要途徑；人口總量的控制是間接控制水資源、土地資源等的合理發展。水資源、土地資源、能源，尤其是煤炭等高污染能源總量的控制，也可確保城市生態環境容量的可持續發展。②增量遞減，用量遞減。增量遞減，在水資源、土地資源等方面均要重視。尤其是土地資源方面，各地區均已采取相應的措施，比如，無錫發展用地已進入增量遞減的趨勢。③存量優化，置換空間。在資源利用的過程中，要盤活存量，向存量要發展增量。比如土地資源方面，據統計，目前我國城鎮低效用地占到40%以上，農村空閑住宅達10%～15%。處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5000km2，占全國城市建成區的11%，有很大的挖潛空間。《節約集約利用土地規定》明確提出要加強內涵挖潛，盤活存量土地。通過內涵挖潛，消化利用閑置和低效土地，鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用；水資源方面，對于生活和生產性污水，進行針對性的處理，處理后、污水凈化后返用于農地等。④質量提高，環境友好。提高土地的利用效率，用地效益的提升是土地發展的重要組成部分；提高清潔能源的使用率；提高水資源的利用效率，加強水體的循環利用；提高煤炭石油資源的利用效率，加強煤炭等利用創新，同時配備高效污染治理設施，降低污染物排放強度，為城市發展提出足夠的環境容量。另外，要注重各環境要素之間的關聯與及轉化，使其共同構成一個自我循環的完整系統，確保資源、環境的可持續發展。

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