工業(yè)企業(yè)退役場(chǎng)地土地儲(chǔ)備環(huán)境管理工作探析
——以杭州市為例

黨曉榮（杭州市土地儲(chǔ)備中心 浙江杭州 310012）

工業(yè)企業(yè)退役場(chǎng)地土地儲(chǔ)備環(huán)境管理工作探析
——以杭州市為例

黨曉榮
（杭州市土地儲(chǔ)備中心 浙江杭州 310012）

隨著城市有機(jī)更新，工業(yè)企業(yè)退役場(chǎng)地改變用途成為政府儲(chǔ)備土地，為消除場(chǎng)地自身或周邊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，杭州市于2008年起開展退役場(chǎng)地污染評(píng)價(jià)和土地出讓前期環(huán)境影響初步評(píng)價(jià)，因污染調(diào)查及治理工作在我國(guó)剛起步，管理制度建設(shè)相對(duì)滯后，實(shí)際工作困難重重。本文從杭州儲(chǔ)備土地環(huán)境管理現(xiàn)狀出發(fā)，分析立法、監(jiān)管和市場(chǎng)等方面存在的問題，提出政府儲(chǔ)備土地前期環(huán)境管理的構(gòu)想。

儲(chǔ)備土地；環(huán)境管理；探析

1 引言

近年來，隨著杭州“退二進(jìn)三”“三改一拆”等工作的推進(jìn)，工業(yè)企業(yè)退役場(chǎng)地改變用途成為儲(chǔ)備土地的數(shù)量迅速增加，由于自身原因以及早期環(huán)境監(jiān)管制度不健全，退役場(chǎng)地土壤和地下水污染案例屢見不鮮。同時(shí)，隨著環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，公眾對(duì)環(huán)境越來越關(guān)注，不僅關(guān)注空氣、水的質(zhì)量，更關(guān)注腳下的土地。在國(guó)家相關(guān)政策法律的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)以及來自輿論壓力、百姓環(huán)保意識(shí)的外生驅(qū)動(dòng)下，退役工業(yè)場(chǎng)地的污染調(diào)查治理和出讓前期環(huán)境評(píng)價(jià)已轉(zhuǎn)化為具體行為、做法和措施。

2008年以來，為有效避免儲(chǔ)備土地出讓后因環(huán)境問題不能開發(fā)的被動(dòng)局面，杭州在儲(chǔ)備土地環(huán)境管理工作中進(jìn)行了有益的探索，《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)政府儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性用地出讓前期環(huán)境管理工作的通知》（杭政辦函[2008]327號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）應(yīng)運(yùn)而生，《通知》明確工業(yè)企業(yè)退役場(chǎng)地改變用途為儲(chǔ)備土地的，實(shí)行土壤污染評(píng)價(jià)制度，要求原從事化工、制藥、農(nóng)藥、重金屬生產(chǎn)的敏感企業(yè)在退役搬遷前由原用地單位委托第三方進(jìn)行退役場(chǎng)地專題評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)情況開展退役場(chǎng)地修復(fù)治理。同時(shí)，《通知》明確對(duì)改變?yōu)閮?chǔ)備土地土壤本身未受污染，但出讓地塊周邊500m范圍內(nèi)有交通樞紐（火車客貨運(yùn)站、輕軌場(chǎng)站、公路客貨運(yùn)中心站、客貨運(yùn)碼頭、物流基地）、公交設(shè)施（公交停保基地、公交首末站）、加油站、變電站、垃圾中轉(zhuǎn)站、污水泵站及其他廢氣、噪聲污染源的地塊，以及位于飲用水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的地塊需進(jìn)行環(huán)境影響初步分析。主要對(duì)周邊聲環(huán)境、空氣環(huán)境、水環(huán)境、原有污染源、周邊污染源進(jìn)行分析，排查周邊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提出有效改善環(huán)境影響的對(duì)策措施。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008-2013年，杭州市已調(diào)查評(píng)價(jià)改變用途后作為儲(chǔ)備土地的退役場(chǎng)地97宗，涉及土地面積8450畝，經(jīng)場(chǎng)地調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)施退役場(chǎng)地修復(fù)治理的近33宗，涉及土地面積3750畝，截止目前，已完成修復(fù)治理的有9宗1080畝；共完成儲(chǔ)備地塊環(huán)境影響初評(píng)722宗，其中周邊有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需完善選址論證約70宗，周邊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素未能有效消除暫不出讓土地約25宗。

2 存在的問題

由于退役企業(yè)污染調(diào)查及治理工作在我國(guó)剛起步，管理制度建設(shè)相對(duì)滯后，各地對(duì)環(huán)境管理的要求和標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，從目前杭州市儲(chǔ)備土地環(huán)境管理工作開展情況看，相關(guān)問題亟需深入探討。

2.1 污染防治缺乏立法保障

對(duì)搬遷或停產(chǎn)的工作企業(yè)造成的環(huán)境污染，特別是重金屬污染等，法律層面無明確的污染責(zé)任追究依據(jù)，企業(yè)草率搬遷后，場(chǎng)地污染后遺癥無人問津。而退役場(chǎng)地閑置后要繼續(xù)使用，調(diào)整用途為政府土地儲(chǔ)備，又面臨土壤修復(fù)在法律上缺乏依據(jù)的問題。目前，儲(chǔ)備土地涉及企業(yè)搬遷后退役土地污染調(diào)查與治理工作主要依靠各地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接或間接通過執(zhí)行搬遷協(xié)議形式予以落實(shí)，督促和制約退役企業(yè)的主要手段是搬遷補(bǔ)償資金或是拆遷補(bǔ)償資金給付，無法定監(jiān)管主體和制約措施。

2.2 監(jiān)管機(jī)制尚未完全理順

企業(yè)從退役準(zhǔn)備到騰退場(chǎng)地，缺乏企業(yè)安全退役的指導(dǎo)規(guī)范。目前部分企業(yè)并不了解搬遷中關(guān)于安全退役的要求，因機(jī)器設(shè)備“野蠻拆除”導(dǎo)致的“二次污染”的情況屢見不鮮。2013年4月，浙江省環(huán)保廳等六部門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)污染場(chǎng)地開發(fā)利用監(jiān)督管理的通知》（浙環(huán)發(fā)〔2013〕28號(hào)）（簡(jiǎn)稱28號(hào)文），初步明確工業(yè)企業(yè)污染場(chǎng)地開發(fā)利用監(jiān)督管理工作的基本要求，但監(jiān)管職責(zé)僅限于備案，但在國(guó)內(nèi)沒有立法基礎(chǔ)的前提下，又當(dāng)球員又當(dāng)裁判的業(yè)主，無法真正將評(píng)估修復(fù)驗(yàn)收等工作客觀展開，28號(hào)文的提法最終異化為僅靠企業(yè)的自覺行為，缺乏約束性。

2.3 修復(fù)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)較多

首先，場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估單位無資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，結(jié)果不同，以杭州市某化工廠退役地塊為例，首次采樣與后續(xù)采樣方式不同，結(jié)果也大不相同，修復(fù)概算從200多萬元增加至4000多萬元；其次，目前從事土壤修復(fù)的企業(yè)，大部分是由土建工程、污水處理和固廢處理等方面轉(zhuǎn)型而來，許多企業(yè)只是把污染土壤挖出、轉(zhuǎn)移、再填埋或者干脆堆放在郊區(qū)或者農(nóng)村，本質(zhì)上沒有達(dá)到修復(fù)的目的。最后，調(diào)查單位選擇中大部分通過專家咨詢及第三方評(píng)選產(chǎn)生，人為影響因素較多，針對(duì)性不足，調(diào)查單位競(jìng)爭(zhēng)無序性明顯。

2.4 歷史遺留管理問題復(fù)雜

原搬遷企業(yè)或拆遷企業(yè)已滅失，改變用途作為儲(chǔ)備土地或其它用途使用，現(xiàn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或現(xiàn)地塊產(chǎn)權(quán)人無法提供企業(yè)生產(chǎn)歷史及工藝相并資料，退役調(diào)查及評(píng)價(jià)難度很大，調(diào)查結(jié)果不準(zhǔn)確，后續(xù)修復(fù)治理操作及資金困難。如，杭州某原鉻渣消納場(chǎng)地，根據(jù)城市規(guī)劃，現(xiàn)已位于大型居住區(qū)范圍內(nèi)，場(chǎng)地調(diào)查及修復(fù)，出資方難以確定，地下水監(jiān)測(cè)及處置范圍難以界定。

3 儲(chǔ)備土地環(huán)境管理的構(gòu)想

3.1 盡快出臺(tái)土壤污染治理立法

土壤污染治理立法涉及國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、財(cái)政、經(jīng)信等眾多部門，涉及的利益關(guān)系眾多。應(yīng)充分利用各方力量，推動(dòng)土壤立法工作，利用自下而上的內(nèi)生力量，為開展立法準(zhǔn)備奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。制定國(guó)家層面的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由司法、國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保等部門牽頭，對(duì)企業(yè)入駐造成的土壤污染責(zé)任追究，明確各部門應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任的義務(wù)等，制定法律懲防體系，使政府在落實(shí)追究制度或修復(fù)驗(yàn)收等有法可依。

3.2 重視前期調(diào)查和治理驗(yàn)收

前期土壤調(diào)查工作直接關(guān)系土壤修復(fù)方案的制定，調(diào)查若詳盡準(zhǔn)確，修復(fù)方案則更有針對(duì)性，治理效果會(huì)越好；驗(yàn)收是保障土壤修復(fù)效果的最后一關(guān)。首先各級(jí)環(huán)保部門要盡快明確統(tǒng)一的技術(shù)導(dǎo)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引入中立第三方開展前期調(diào)查和評(píng)估，明確修復(fù)范圍和深度，篩選最合適的土壤修復(fù)技術(shù)、方案，保障修復(fù)效果。在浙江省28號(hào)文的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化土地修復(fù)驗(yàn)收的技術(shù)規(guī)程，明確修復(fù)驗(yàn)收的主體，驗(yàn)收方案的編制主體，驗(yàn)收的具體流程，改變目前治理單位或業(yè)主單位又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面，體現(xiàn)治理驗(yàn)收的權(quán)威性。

3.3 理順監(jiān)管層級(jí)和機(jī)制

進(jìn)一步構(gòu)建政府儲(chǔ)備土地涉及環(huán)境管理工作平臺(tái)，嚴(yán)把退役企業(yè)環(huán)境影響評(píng)估關(guān)。屬企業(yè)搬遷的，按照“誰污染誰治理”的原則，環(huán)保部門會(huì)同經(jīng)信、搬遷實(shí)施主體，通過搬遷協(xié)議明確退役場(chǎng)地評(píng)價(jià)及治理進(jìn)度，分期支付搬遷資金，督促企業(yè)完成退役場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估及修復(fù)治理；屬拆遷企業(yè)的，采取凈地收購(gòu)和凈地出讓，嚴(yán)格審查出讓地塊環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否到位，是否通過．若涉及退役企業(yè)的，是否通過場(chǎng)地詳細(xì)調(diào)查與評(píng)估，若涉及修復(fù)治理的，是否已治理到位，及時(shí)規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 加大修復(fù)企業(yè)監(jiān)控力度

一是國(guó)家和省級(jí)環(huán)保部門應(yīng)明確環(huán)境污染治理修復(fù)企業(yè)的準(zhǔn)入制度，通過對(duì)修復(fù)企業(yè)的資質(zhì)管理和指導(dǎo)，使真正有能力承擔(dān)修復(fù)治理的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；二是加大監(jiān)控力度，使土壤修復(fù)企業(yè)不僅追求利潤(rùn)，關(guān)鍵是在技術(shù)上過關(guān)，通過制度設(shè)計(jì)使不滿足或未履行治理修復(fù)義務(wù)的企業(yè)退出市場(chǎng)；三是指導(dǎo)和督促地慎重規(guī)范選擇調(diào)查修復(fù)單位，根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》的第十九條，通過公開招標(biāo)方式選擇調(diào)查及修復(fù)單位；四是指導(dǎo)和督促責(zé)任主體在修復(fù)工程實(shí)施過程中采用環(huán)境監(jiān)理，選擇環(huán)境監(jiān)理單位代表業(yè)主，落實(shí)修復(fù)施工方案，對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。

[1]關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)污染場(chǎng)地開發(fā)利用監(jiān)督管理的通知（浙環(huán)發(fā)〔2013〕28號(hào)）.

[2]浙江省“污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則”（DB 33/T 892-2013). 2014,2.

[3]范宇，王成新，姚士謀，于春.土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃良性互動(dòng)的機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)地理,2009,（12）:2061-2065.

[4]謝岳來,劉洪玉.杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備實(shí)證研究[J].城鄉(xiāng)建設(shè), 2003,(05):24-26.