加強地震災害應急醫學救援軍民融合力量建設的研究

劉文清，公 斌，郭樹森

我國地震災害頻發造成人民和國家損失嚴重，多條法律都要求和規定了在參與處置突發事件時，我軍的指揮員應加入到當地應急指揮機構中，并按需派人員參加軍地共同設置的相應機構，形成軍地融合的應急指揮和控制體系，共同完成應對突發事件的組織、協調、指揮和保障的工作[1]。其次，我軍在災害應急醫學救援中具有快速、機動的特點，地方政府經常要求軍隊協助救援。可見我國國情、軍情和災情決定了我國地震災害應急救援必須走軍民融合的發展道路。醫學救援作為災害救援中的重要組成部分，分析軍民融合式災害醫學救援中存在的問題，提出切實可行的對策，對完成災害應急救援任務具有重要意義。

1 災害醫學救援現狀分析

1.1 國外災害醫學救援現狀 許多國家的軍隊衛勤力量都是災害醫學救援中的重要組成部分，并根據本國國情和軍情，建立具有本國特色的軍民融合式災害醫學救援管理模式。

一是納入國家統一管理。災害發生時，軍隊衛勤系統有機融入國家醫學救援系統，與地方應急醫學系統協同開展醫學救援行動。美國國防部1980年建立軍民應急醫院系統(Civil-military Emergency Hospital System，CMCHS)，由較大的軍隊醫院或退伍軍人醫院作為聯邦協調中心進行協調指揮，并負責招募民間綜合醫院加入該系統。1985年，美國國家衛生部以此為基礎建立國家災害醫療系統(National Disaster Medicine System，NDMS)，其準備工作主要包括災害衛生救援計劃的維持和發展、人員的訓練和演習、特殊事件的處理、召開年度會議等[2]。

二是高度協同的應急醫學救援。此類模式未在國家層面上建立統一的醫學救援體系，但政府已形成一套較為成熟的突發事件應對機制，使采取不同應對措施的各部門迅速有序地響應，相互配合，密切協同。日本在1979年就成立了第一個救災醫療隊，并于1987年制定《國際救災法》，為了應對更為嚴重的災害，1992年對該法進行部分修正，使日本自衛隊可以參與救災活動。自衛隊主要執行3個方面任務，包括急救與疾病防治，傷病員后送和運輸衛生物資[3]。

三是軍隊協助地方開展醫學救援。當地方應急救援力量準備不足或能力不夠時，軍隊全力投入災害應急救援，當地方有充分能力開展救援后，軍隊陸續撤離救援地區。德國在局部地域發生自然災害和緊急情況，地方組織不具備所需的救援能力時，德軍能夠根據地方的要求，快速有效地實施醫學救援，直到相關單位救災準備工作全部完成，能夠實施充分救援為止。

四是依托軍隊衛勤力量開展醫學救援。該模式適用于突發性災害或事件較多，且地方應急醫學救援力量薄弱的國家。意大利政府對災害救援工作十分重視，醫學救援主要依靠軍隊衛勤力量，陸軍司令部下設災害救援衛勤保障機構，領導三軍實施醫學救援。當發生自然災害時，通常先指定各部隊的負責區域，然后在各自責任區內展開醫學救援工作[4]。

1.2 我軍災害醫學救援現狀 我軍衛勤應急指揮體系與戰時衛勤指揮體系基本相同。根據災害類別和規模，在軍事指揮部門和各級后勤指揮部門統一指揮和領導下，軍隊衛勤總體上建立總部、軍區(軍兵種)、任務部隊三級衛勤指揮體系。當行動規模較大或按方向(區域)組織實施時，可增設方向(區域)一級指揮機構，建立四級指揮體系。如2008年汶川地震，衛勤依托軍事指揮體系設立了四級指揮體系：第一級為全軍抗震救災衛勤指揮組，由總后衛生部部長擔任組長，統一組織指揮全軍抗震救災衛勤保障和醫學救援工作；第二級為成都軍區組建的抗震救災聯合指揮部中的衛勤指揮組；第三級為5個責任區衛勤指揮組；第四級是任務部隊衛勤協調機構。這確保了大規模地震應急醫學救援行動能快速、高效、有序展開。

各地區急救中心(站)是災害醫療救援的主體，如果發生大規模災害事件，勢必要動用綜合醫院的醫務人員。國內眾多綜合醫院雖有各自的災害救援應急預案，但多留于形式，與預案配套的后勤保障系統、通訊聯絡系統、管理監督系統，特別是針對災害救援的培訓都不完善。這主要與醫院體制有關，地方醫院的日常任務是針對患者的醫療救治工作，醫務人員有正常的輪休時間安排，平時很難抽出時間、人力、財力參加災害救援演練。軍隊醫院在平時和戰時相結合的問題上具有獨特的優勢，具有自己單獨的戰備庫房、戰備小組，醫務人員接受過衛生勤務專業學習及軍事訓練，平時定期組織戰備訓練和演習，參加大型軍事衛勤演練，這為參與災害醫學救援提供了重要保證[5]。

2 我軍軍民融合式災害醫學救援存在問題

專家隊伍的遴選方法和原則與之前發表的文章相同[6]，最終確定的專家有16名，均具有高級技術職稱，其中衛勤領導2名，衛勤教育工作者11名，衛勤科研工作者3名。采用Delphi法進行問卷調查，問卷回收率100%，結果如下：（1）在地震災害應急醫學救援軍地協同方面，31%的專家認為目前相互協同緊密；50%的專家認為軍地相互協同緊密度一般；19%的專家認為軍地相互協同不緊密。（2）關于哪些方面需要提高協同緊密度的問題，50%的專家建議在組織指揮方面，63%的專家還同時建議在醫療后送方面，63%的專家還同時建議在衛生物資方面，25%的專家還同時建議在防疫防護方面。（3）關于目前地震災害應急醫學救援軍地聯合組織體制是否完善的問題，19%的專家認為完善，68%的專家認為一般，13%的專家認為不完善。（4）關于地震災害應急醫學救援軍地聯合保障預案是否完善的問題，25%的專家認為完善，44%的專家認為一般，31%的專家認為不完善。（5）關于建立軍地聯合協同一體化救援組織體制的支持措施問題，88%的專家建議完善軍地聯合救援法律法規，63%的專家同時還建議建立軍地應急醫學救援協調機構，所有專家同時建議加強軍地應急醫學救援力量聯演聯訓，50%的專家建議加強軍地聯合應急醫學救援信息資源共享方面的建設。

3 加強軍民融合式災害醫學救援建設的措施

通過對專家的調查可以看出，地震災害應急救援行動中軍地聯合建設不夠完善，尤其是在軍地相互協同、軍地聯合救援組織體系和軍地信息化建設等方面亟待解決與完善。筆者認為加強軍地聯合地震災害應急醫學救援，還應從以下幾個方面加以建設。

3.1 強化災害應急救援軍民融合宣傳 提高災害應急醫學救援的效率，首先要提高對軍民融合的意識。政府衛生機構、軍隊衛勤機構對軍地全面融合的意識、相互協作能力，以及整個社會公眾的融合意識都需要不斷強化。因此，應加強災害應急醫學救援軍民融合中相互協作的力度，強調政府衛生機構和軍隊衛勤機構在正確評估風險方面的合作，切實做好協同監測和預警工作。及時有效地了解和分析非傳統威脅形成的各種可能，尤其是要清醒看待各類事件的聯動性和個體及各類極端組織可能對社會形成的破壞力，實時調整、更新協作戰略方案[7]。其次，要把軍民協作管理的教育和培訓納入政府衛生機構、軍隊衛勤機構人員和廣大人民群眾的教育和培訓之中，把應對軍民相互之間的協同管理納入常態的公共衛生管理之中，不斷強化社會公眾的融合意識及協作意識的培養，進一步通過各種學生教學、媒體宣傳、模擬訓練等方式，讓公眾有機會學習地震災害應急救援技能知識，提高自我保護、自救、互救能力，在救援隊到達之前為下一步救援爭取時間，有效的預防、準備、回應和化解危機，保障人民的生命、財產和安全，使公眾免于危機的侵害和恐懼，保障社會的秩序和正常運轉是不僅是政府和軍隊的基本職能，也是其基本政治責任之一。

3.2 建立健全災害應急醫學救援軍地一體化信息平臺

建立完備的、全方位的災害應急醫學救援平臺，應充分利用軍、地資源的不同，發揮軍、地等多元主體在各自領域的專業優勢和敏銳的感知力，利用現代信息技術和通信手段，把軍地自成體系的網絡、業務應用軟件和數據庫綜合集成為一體，建立以固定通信設施為基礎，運用電臺、光纜、衛星等傳輸信道，使軍地之間形成指揮、協同等多功能于一體的數字化綜合通信網絡，實時跟蹤解讀環境中存在的各種不確定因素，發現潛在的威脅。把信息平臺作為各種信息的匯集樞紐，快速有效整合、分析和處理軍、地各個主體所獲取的信息以及實現對動蕩環境的實時監測預警，實現軍地在信息、通信和網絡上的互聯互通、信息實時共享，改變現今軍地各個層次、各個領域在災害救援信息平臺建設過程中從各自自身需要出發，各自為戰的現狀。軍地一體化災害應急醫學救援信息平臺的構成，從縱向而言，應該是一個貫穿整個災害應急醫學救援網絡的多層及體系，包括國家級、省級以及區縣三級；從橫向而言，包括醫療救援力量模塊、衛生資源共享模塊、醫療需求信息模塊，每個模塊里面又由多個小模塊組成，例如衛生資源共享模塊里面應該包括，藥材保障模塊、防疫防護保障模塊、醫療后送模塊等，然后每個模塊又可以分為多個子模塊，如藥材保障模塊里面可以分為各類藥材供應模塊、各類藥材儲存模塊等[8]。

實現軍地災害應急醫學救援一體化信息平臺，還需要穩步推進標準規范的制定，加強軍地各級各部門之間應對災害應急醫學救援平臺的銜接[9]。因此，災害救援軍地協同平臺建設是一個復雜、系統重要的工程，需要綜合考慮各地區、各有關部門已有系統和在建、計劃建設系統的銜接，搭建以國務院危機應對平臺為中心，以軍隊（由于軍隊的特殊性，在信息共享方面要立足于保密的原則制定標準制度規范保密工作）、省級和部門危機應對平臺為節點，彼此銜接、互聯互通、各種信息共享、各有側重、互為支撐、安全暢通的災害應急醫學救援平臺體系，做到統一術語、統一指揮、統一資源管理，實現最大化的衛生資源利用和共享，強化對單項衛生資源的控制，實現軍地災害應急醫學救援信息一體化共享系統。

3.3 完善軍地災害應急醫學救援協同機制 軍地之間災害救援的協同機制，是軍地聯合救援取得成功的關鍵，也是實現軍地快速、有效救援的橋梁。只有各協同機制協調運轉、充分發揮功能，才能從整體上實現軍地協同的目的，才能使軍地在救援過程中充分發揮協同有效性。提高軍地協同有效性的關鍵在于建立全面系統、科學合理的災害應急醫學救援預案體系。該體系應具有通用性、科學性、可行性。各類災害應急保障預案必須由軍地各級組織專門人員制訂，制訂應急保障預案首先要不斷修訂和細化預案內容，強調軍地協同救援預案的規范性；其次要開展調查論證，兼容和銜接預案標準，拓展軍地相關災害救援預案的完備性；最后還要建立軍地聯演聯訓機制，制定演習和演練預案程序和標準，實現軍地協同預案的規范化、常態化。

[1]敬建軍,閆保華,安小斌.構建非戰爭軍事行動軍民融合衛勤應急保障體系[J]. 解放軍衛勤雜志, 2010, 12(12): 67.

[2]王 謙，陳文亮.非戰爭軍事行動衛勤應急管理[M].北京: 人民軍醫出版社， 2009: 363-364.

[3]朱 筠.日本國國際災害救援行動介紹[J]. 中國個體防護裝備, 2008(3): 27-28.

[4]董謝平，沈錄峰. 國內外災害醫學救援現狀分析[J].臨床急診雜志， 2010，11(4): 207-208.

[5]鄭靜晨.論災害醫學救援的組織體系建設[J]. 中國急救復蘇與災害醫學雜志，2007，2(1): 8-9.

[6]公 斌, 孔 兵，司玉鑫. 加強軍隊地震應急醫學救援力量建設的探討[J]. 中華災害救援醫學，2014，2(10): 586-588.

[7]苑 菲.應急對重大公共危機軍地協同有效性研究[D].北京：解放軍后勤學院,2012.

[8]沈偉鋒. 試論建立區域性立體應急救援網絡體系[J].中國衛生事業管理, 2004，20(1): 53-54.

[9]劉 江,王 戌,葛 毅.軍民融合式應急醫學救援體系[J]. 解放軍醫院管理雜志, 2010, 17(5): 452.