著力構建水土流失綜合防治體系譜寫生態文明建設新篇章
——湖北保康縣創建水土保持生態文明工程調研

張新玉，高 媛，趙 陽

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.中國水利水電科學研究院，北京 100048)

著力構建水土流失綜合防治體系譜寫生態文明建設新篇章
——湖北?？悼h創建水土保持生態文明工程調研

張新玉1，高 媛1，趙 陽2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.中國水利水電科學研究院，北京 100048)

水土流失；綜合防治；生態文明；?？?；湖北

當前我國正處在推進生態文明建設、全面建成小康社會的關鍵時期，加快水土流失防治，既是保障國家生態安全、糧食安全、防洪安全的需求，也是實現水土資源可持續利用、生態環境可持續維護和全面深化水利改革、加快中國特色水土保持生態建設的需求。從生態理念、綜合治理、生態自我修復、預防監督、監測評價等方面闡述了?？悼h創建水土保持生態文明工程的經驗與做法，旨在為同類型區水土流失綜合防治提供借鑒。

保康縣地處鄂西北，是湖北省唯一沒有平原支撐的山區縣，也是漢江中游水源補充區。全縣國土面積3 225 km2，總人口28.2萬人，2013年農村居民人均純收入為6 273元，被列為秦巴山連片貧困地區扶貧開發工作重點縣。境內山高坡陡，谷狹溝深，自然條件惡劣，生態環境脆弱。歷史上曾一度以犧牲生態為代價，毀林開荒，伐木燒炭，亂開濫采磷礦資源等，導致水土流失十分嚴重，山洪、泥石流、滑坡等災害不斷。?？悼h1985年水土流失面積為1 922 km2，占全縣國土面積的60%。“山大石頭多，到處是荒坡，飛禽走獸不落腳，半年野菜度生活”，嚴重的水土流失讓老百姓吃盡了苦頭，危害到群眾生存環境和經濟社會可持續發展。

面對水土流失的嚴峻形勢，保康縣歷屆縣委縣政府非常重視水土保持工作，帶領全縣干部群眾，發揚艱苦奮斗、鍥而不舍的精神，采取一系列有效措施，扎實開展了大規模的治山治水治土運動，取得了顯著成效，改善了生態環境和生產生活條件，保障了糧食安全，給山區群眾脫貧致富打下了很好的基礎。1996年水土流失面積減少到1 727 km2，2006年減少到1 250 km2,2012年降到575 km2，比1985年減少了1 347 km2，生態環境明顯好轉。

保康縣水土流失治理的歷程就是?？等嗣衽c自然抗爭、保護生態環境、改善生產生活條件的歷程。其多年堅持不懈、齊心協力抓水保，在綜合治理、預防監督、監測評價等方面全面發展，積累了寶貴的經驗，基本建成了水土流失綜合防治體系，對同類型區具有很好的借鑒意義。

1 樹立生態至上理念，堅持生態立縣、綠色發展之路

多年來，?？悼h大力推進生態文明建設，始終堅持生態立縣、綠色發展的戰略思想，把水土保持納入國民經濟和社會發展規劃，融入生態農業、生態企業、生態鄉村和生態能源建設中統籌謀劃、整體推進。縣委縣政府堅持換班子不換路子，一任接著一任干，一張藍圖繪到底，持之以恒地推進水土流失治理工作，將水土保持工作納入街道辦和各有關部門的年度工作目標責任考核內容，各司其職，各負其責，各記其功。自1985年?？悼h成立水土保持委員會以來，歷任縣長擔任主任，分管副縣長擔任副主任，水務、國土、林業、環保、農業等15個部門為成員單位，負責水土保持工作的統一領導和統籌協調，定期召開專題會議，研究解決水土流失防治中的重大問題，構建了“政府主導、水利牽頭、部門協作、齊抓共管”的工作機制。

通過典型示范，群眾親眼看到了水土流失治理取得的成績，切身感受到了水土保持帶來的好處，親身領悟到既要金山銀山更要綠水青山的道理，堅定了防治水土流失的決心和信心。隨著水土保持“五進”活動的不斷深入開展，編發了《?？邓帘３挚破罩R》《保康縣水土保持科普教育小學讀本》等，村鎮建設合同須包含生態保護的內容，將生態保護寫進鄉規民約，出現了村支書用自家被子保護(包裹)樹木的感人事跡等。生態保護和生態文明理念逐漸深入人心，政府、企業和社會公眾的生態環保意識明顯增強，參與生態保護與建設的積極性普遍提高，形成了全縣上下人人參與生態文明建設的良好局面。

2 堅持持續發力，開展水土流失綜合治理

開展水土流失防治是實現水土資源可持續利用、生態環境可持續維護的有效途徑，事關國家生態安全、糧食安全、防洪安全，?？悼h堅持規劃先行、加大投入、創新機制、連續治理等，持續開展了水土流失綜合治理。一是規劃先行。先后編制了《?？悼h水土保持規劃報告(1989—2000年)》 《?？悼h水土保持生態環境建設規劃(2001—2050年)》《保康縣生態縣建設規劃》 《礦山水土流失恢復治理規劃》，以及小流域治理、生態修復、坡耕地治理、崩崗治理等專項規劃，將水土流失防治納入國民經濟和社會發展規劃。根據水土保持法，明確劃分了重點防治區，并進行公告。全縣共劃分了142條小流域，建立了水土保持生態建設項目庫。

二是財政投入?！笆濉币詠恚？悼h財政每年安排400萬元資金直接用于水土保持工程建設，其中2013年安排800萬元資金用于城區周邊13條侵蝕溝的綜合治理；每年整合發改、農業、環保、扶貧、國土等有關部門資金120萬～700萬元，集中開展生態清潔小流域、村莊環境整治建設；從水土保持補償費中安排近1 000萬元用于礦山生態恢復建設。

三是創新機制。采取戶包、聯包、股份合作、租賃等形式，與特色產業相結合，引入社會資本推動水土流失治理。如黃家堡小流域引入大戶治理，發展核桃種植產業，采用“農戶+基地+公司”的股份制產業發展模式，治理大戶擁有股權占比為51%，村集體為25%，農戶為24%，現已有267 hm2核桃掛果，全部建成后年均可實現經濟收入1.2億元，農民人均增收可達2.8萬元，探索出了水土保持與當地經濟社會協調發展之路。堯治河村累計投入1億多元，退耕還林60 hm2，造林93 hm2，坡改梯53 hm2，修建攔沙壩、谷坊50多座，山水田林路村綜合治理，建成了生態清潔小流域，改善了農村人居環境，榮獲“全國文明村”稱號。

四是連續治理。30多年來，?？悼h的坡改梯工作一直沒有停止過。馬良鎮的趙家山村，利用冬春農閑季節，組織村民堅持搞坡改梯，每年建設1.7 hm2左右。為使這一做法在全縣范圍內得到推廣，縣政府出臺鼓勵政策，縣財政每公頃補助1 500元，形成了“一冬一春，戶均一分，以村為戰，推磨轉圈”的坡改梯模式，全縣每年完成133～333 hm2，近10年已累計完成2 667 hm2坡耕地改造任務，有效地防止了坡耕地水土流失。

五是社會參與。自20世紀80年代以來，?？悼h以承包荒山、四荒拍賣、股份合作等形式，調動全社會參與水土流失治理，涌現了一大批治理荒山、發展生態產業的優秀企業和典型人物。據不完全統計，全縣參與水土流失治理的單位有115家，治理大戶39個，農村專業合作組織276家。

3 充分發揮生態修復能力，加快水土流失防治步伐

在堅持小流域綜合治理的同時，在水土流失程度較輕地區，通過封育保護、退耕還林，推廣沼氣、省柴灶、以電代柴等措施，充分發揮大自然的力量，依靠生態自我修復能力，加快生態建設步伐。20世紀80年代以來，?？悼h政府陸續出臺一系列封禁保護政策，制定鄉規民約、村規民約，建立水土保持護林制度，采取兌現燃料補助、關閉高耗能污染企業等七大措施，大力恢復生態。一是關閉高消耗森林植被資源的企業或生產項目，即使是利稅大戶，縣委縣政府也下決心關停。二是在縣城和集鎮禁燒木柴，改用燃煤和液化氣。為保證禁柴成功，縣政府規定每月發放給城鎮居民燃料補貼20元。三是消滅“老虎灶”，普及省柴灶。農村是燃料消費大戶，只有解決農村的燃料問題，才能真正確保封育保護的落實。為此，?？悼h專門成立能源辦公室負責改灶改爐的技術培訓和指導，現省柴灶普及率已達98%。四是大力推廣沼氣?？h政府出臺獎勵措施，每建1個沼氣池，補助1 t水泥和200元現金。五是發展小水電，以電代柴，促進封育。六是移民促封。對自然條件惡劣的村組實行整體移民搬遷，縣財政每戶補助5 000元。七是加強基本口糧田建設。如前所述持續開展的坡改梯建設，確保了“退得下，封得住，不反彈”，鞏固了封育成果，杜絕了出現毀林開荒現象。

4 強化預防監督，堅決遏制新的人為水土流失

水土資源破壞容易，水土流失治理難。?？悼h堅持預防為主、保護優先，取得了顯著成效。一是根據新水土保持法，2014年在全縣重新劃定了重點預防區和重點治理區，并向社會公告；制定出臺了《保康縣水土保持監督管理實施辦法》等政策文件。二是堅持把水土保持方案作為項目審批的前置條件，水務、發改、環保、國土、國資等部門聯合把好水土保持方案審批關和設施驗收關；礦山開采企業嚴格實行“兩個鎖定”制度，鎖定開采面積，鎖定棄渣場，要求所有開采礦點必須向水行政主管部門申報水土保持方案。三是嚴格執法?？h長在大會上點名批評修建公路過程中往河道傾倒棄渣的企業；對超范圍隨意開采、隨意傾倒棄渣和棄渣設施不合格的依法嚴懲，直至停產整頓。已先后對7家開發建設單位實行了罰款或責令停業處理，向26家單位下達了限期治理通知書。四是建立生態補償機制。?？悼h磷礦開采點有85個，開采活動造成的大面積水土流失影響了周邊群眾的生產生活。為此，在進行充分調研并與企業座談的基礎上，于2006年制定出臺管理辦法，開始征收水土保持補償費，至今全縣已征收3億多元，最多一年征收近4 000萬元，建立了礦山綜合治理長效機制，保證了《礦山水土流失恢復治理規劃》的順利實施。五是加強隊伍建設?？h鄉(鎮)配備了35名水土保持監督管理人員，村級任命了278名監督管護員，形成了三級水土保持監督管理網絡。同時，強化培訓，規范執法，使生產建設活動有序開展，有力地遏制了新的人為水土流失。

5 始終堅持監測評價，不斷提升監測能力

調研中發現，?？悼h一直堅持開展水土保持監測和科研工作，并且每年發布水土流失監測公報。1982年，在云溪溝小流域出口布設了卡口站，1994年又在黃土嶺小流域建設了控制站并被確定為國家水土保持基礎監測站點。同時，還布設了1個氣象觀測場、4個水土保持水文站、4組8個徑流小區、28處固定監測樣地、11個植被生長與適應性監測小區，開展了自我監測和委托監測、周期性普查和臨時性監測相結合的水土流失動態監測，水保監測設施設備較為完善，觀測場地規范。目前，黃土嶺小流域正在抓緊進行水土保持科技示范園建設，目的是建成集水土保持科研監測、試驗示范、宣傳教育、成果展示為一體的平臺和基地。

6 結 語

保康縣能夠主動順應綠色、和諧發展趨勢，始終把水土保持作為生態建設的基礎性、支撐性工程，貫穿于生態農業、生態旅游、生態城鎮、美麗鄉村建設的全過程，統籌推進，持續發力， 走出了具有貧困山區特色的水土保持之路，實現了縣域經濟發展與生態保護的“雙贏”。?？档陌l展方式和治理經驗可供我國中西部貧困山區許多縣市借鑒和學習。

建議保康縣今后進一步推進坡耕地水土流失綜合整治和生態清潔小流域建設；強化預防監督，著力保護生態建設成果；利用水保監測結果，完善細化水土保持目標責任制；加強宣傳教育，編寫《?？悼h水土保持科普教育中學讀本》，開展水保教育實踐活動，不斷提高全民水土保持法制觀念，增強全社會水土保持國策意識，全面推進水土保持生態文明建設。

(責任編輯 張培虎)

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張新玉(1964—)，男，河北藁城市人，教授級高級工程師，博士，巡視員，長期從事水土保持管理工作。

2015-03-06