地震安全示范社區建設標準研究1

李亦綱 吳建春 王忠國 許建華 杜曉霞 賴俊彥 張 媛 顧煥良

?

地震安全示范社區建設標準研究1

李亦綱1）吳建春2）王忠國3）許建華1）杜曉霞1）賴俊彥1）張 媛1）顧煥良3）

1）中國地震應急搜救中心，北京 100049?2）上海市地震局，上海，200063?3）大連市地震局，大連，116001

根據中國地震局的統一部署，近幾年多個省份開展了地震安全示范社區建設，從加強抗震設防到應急預案編制、志愿者隊伍建設、宣傳教育等各個方面都不同程度地開展了工作。但現有的地震安全示范社區建設還沒有統一建設和評價標準，建設水平也有較大的差距，對于推進這一工作的開展十分不利。本文通過系統的資料收集和調研，結合在大連市開展的具體實踐，對地震安全示范社區建設與研究現狀進行了分析，綜合各省市實踐經驗和行業管理辦法，參考安全社區建設方面的標準和管理規定，給出了地震安全社區的定義、建設標準應包含的要素及主要內容，討論了應用前景和可能存在的問題，為今后全國范圍內進一步開展此項工作提供了依據，也為制定行業標準奠定了基礎。

地震安全 示范社區 標準

引言

社區是社會管理的基本單元，社區安全是社會穩定、和諧的基礎，是貫徹防震減災規劃目標、全面建設小康社會、構建和諧社會和平安社會的重要組成部分，是落實以人為本，全面、協調、可持續發展、科學發展觀的重要措施之一。汶川地震和最近一些年的國內外地震災害表明，提高社區防御地震災害的能力，是減輕地震造成的人員傷亡和經濟損失、快速恢復生產生活的最基本途徑之一。基于這一思路，在中國地震局的組織與指導下，一些地區的基層地震主管部門較早就在社區這一層面，尤其在農村地區，結合農居安全工程開展了地震安全社區的建設工作。2008年以來，根據國務院防震減災工作聯席會議的精神，中國地震局在全國范圍內選取了7個示范點，開展以社區志愿者隊伍建設、地震應急避難場所建設、防震減災科普宣傳、宏觀觀測等為內容的地震安全示范社區建設工作。北京、廣東、海南、浙江、山東、甘肅、江西、遼寧、河北等省市相繼開展了地震安全示范社區的建設工作，地震安全示范社區得到了迅速推廣。

從“地震安全社區”、“地震安全城市”入手，層層推進，是服務社會、管理社會，實現我國中長期防震減災規劃的根本途徑，目前開展的地震安全示范社區建設已經為踐行這一目標奠定了良好的開端。但現有的地震安全社區建設還沒有統一建設和評價標準，建設水平也有較大的差距，對推進這一工作十分不利。本文通過系統的資料收集和調研，對現有地震安全示范社區建設情況進行了深入分析和研究，在參考國內外其他行業建立安全社區方面的一些成功經驗的基礎上，給出了地震安全示范社區建設標準的建議內容，為現有地震安全示范社區建設和評估工作提供了依據。

1 地震安全示范社區的定義

社區是指“在一定地域范圍內，按照一定規范和制度結合而成的，具有一定共同經濟利益和心理因素的社會群體和社會組織”。它至少包括以下基本要素或特征：有一定數量的人口；有一定的地域界限；有共同的文化、制度和經濟生活，居民按一定的方式和結構分布并具有一定的凝聚力和歸屬感。社區是一個包括人口、地域及各種社會關系的具體的、有限的地域社會共同體，是社會的基本構成單位，是人們生活的基本區域。我國早期基層管理中的居民委員會、村委會相當于社區這一等級的單元，目前也逐步在向社區管理轉變。

安全社區的概念是世界衛生組織于1989年第一屆世界事故與傷害預防大會上提出的，它是指“已建立相關組織機構，社區內有關部門、企業、志愿者和個人共同參與傷害預防和安全促進工作，持續改進地實現安全健康目標的社區”（世界衛生組織，2002）。我國相關部門和學者在制定安全社區建設標準時給出的安全社區概念是指“建立了跨部門合作的組織機構和程序，聯絡社區內相關單位和個人共同參與事故與傷害預防和安全促進工作，持續改進地實現安全目標的社區”（國家安監總局，2006）。世界衛生組織設于瑞典卡羅林斯卡大學的“社區安全促進合作中心”負責全球安全社區的考核和確認工作。自從1989年瑞典利德科平社區首獲認可后，至今全球已有100余個社區獲得了世界衛生組織認可的“安全社區”稱號，其分布于歐洲、美洲、亞洲等地。其中，亞洲第一個獲世界衛生組織認可的安全社區在韓國的水原市。此外，中國民政部2010年以來組織開展了“全國綜合減災示范社區”的創建活動，雖然從創建提法和基本條件上與地震安全示范社區差別較大，但基本要素方面有共通之處（國家減災委員會辦公室，2010）。

地震安全示范社區的建設是在地震安全示范教育工作的基礎上發展起來的，早期的內容是以宣傳教育為主，后期在城市區開展的過程中，逐步加入了應急避難疏散、應急物資儲備、應急預案編制、志愿者隊伍建設等內容。2012年下發的《地震安全示范社區管理暫行辦法》將地震安全示范社區特指為“在開展防震減災宣傳教育、抗震設防、地震應急準備以及地震群測群防等方面工作較突出的社區或一定規模的小區”（中國地震局震害防御司，2012），并要求在上述方面具備12項基本條件，在評價和審定時重點關注抗震設防、避震疏散、宣傳教育、預案隊伍等內容。

基于上述規范性標準和地震安全社區建設實踐，本文將地震安全示范社區定義為“社區建筑達到或超出國家規劃對抗御地震災害能力的基本要求，具備應對地震災害的組織機構、預案、志愿者隊伍和基本設施，社區民眾普遍具有防震減災常識，發生地震災害時能有序開展避震疏散、自救互救和生活保障的社區”。嚴格來說，這里的地震安全示范社區應稱為“地震安全社區”，但考慮到目前的工作都采用地震安全示范社區的提法，本文在概念和定義的表述上也采用地震安全示范社區。

2 地震安全示范社區建設與研究進展

2.1 地震安全示范社區建設進展

早期的地震安全示范社區建設，尤其在農村地區，主要是建設農村民居地震安全示范亭，指導農村居民合理的房屋建設，并在可能的情況下，按照統一的建設標準，由政府出資建設具有良好抗震性能的房屋。而在城市區，則主要以小區建設為主，即選取標志性的小區，按照地震應急的各項要求展開建設，如宣傳科普知識、規劃應急疏散通道、建立應急資源儲備點、組織疏散演練等。可以看到，目前的工作主要是在已建成社區的基礎上，開展簡單的以指導為主的補充建設工作，而且主要由政府投資。

2009年，大連市提出了建設“地震安全城市”這一理念，并計劃圍繞這一理念，通過一些具體的管理和工程措施，在全國率先達到2020規劃目標，使大連市的防震減災能力達到同類發達國家的水平。為推進這一工作，2010年大連市地震局又聯合企業、院校、協會等社會力量，在西安路改造二期工程中開展地震安全示范社區建設。這一地震安全示范社區與以往開展的工作有很大差別，即從規劃設計階段入手，將地震安全社區的理念貫徹于工程施工和后期社區管理的全過程，從抗震設防標準、避震疏散場所建設、應急指揮系統、應急救援隊伍和宣傳教育等若干方面，全方位提高社區的地震災害防御能力，為今后城市的規劃建設，尤其是在地震安全方面提供示范和樣板，為社會投資開展地震安全社區建設，乃至防震減災工作提供了新的技術思路。

2012年5月中國地震局震害防御司下發了《地震安全示范社區管理暫行辦法》（中震防發[2012]33號），該辦法對地震安全示范社區進行了初步定義，給出了應具備的基本條件，使我國地震安全社區建設的推進和地震安全示范社區的規范管理，有了行政法規意義上的基本參考。按照此管理辦法，多個省市區開展了地震安全示范社區建設工作，一些多震省份如四川、云南、甘肅等結合近幾年的防震減災工作實踐，在一些示范城市、示范社區開展了深入的工作，取得了良好的效果。

2.2 相關規范、標準的制定和研究進展

在2012年管理辦法出臺之前，一些省市已開展了地震安全示范社區的建設工作，并出臺了相應的地方管理辦法或實施意見。如：江蘇省出臺的工作實施意見中對建設標準規定了9項內容，其中8項與《地震安全社區建設管理辦法》內容相符，有1項為對保護弱勢群體的特別說明，在《地震安全社區建設管理辦法》中未單列。此外，在工作制度中對預案、志愿者隊伍、宣傳等做了相應規定，兩部分加起來基本覆蓋了《地震安全社區建設管理辦法》中關于評價條件的主要內容。河北省出臺的地震安全示范社區管理辦法中將應具備的條件分為八個方面，雖然分類方式與《地震安全社區建設管理辦法》和江蘇省的實施意見有很大區別，但在實際內容方面，也可以重新歸類為類似的項目，但要求更為具體和詳細，在某些方面不具有普遍實施的可能（江蘇省地震局，2010；河北省地震局，2010）。

2012年下發的《地震安全示范社區管理暫行辦法》將地震安全示范社區應具備條件歸納為十二個方面：

（1）有健全的創建工作計劃、制度、機構，創建工作檔案管理規范；

（2）有工作經費支持和相應的條件保障；

（3）社區建筑物達到抗震設防要求；

（4）對可能因地震引發次生災害的危險源定期排查并進行風險評估；

（5）建立防震減災宣傳教育隊伍，經常開展防震減災宣傳教育活動；

（6）具備開展防震減災宣傳教育活動的場所和設施；

（7）社區地震應急預案完備，并及時修訂；

（8）定期開展防震避震應急演練；

（9）具有地震應急避難場所或疏散場地，儲備一定數量的地震應急裝備和應急物資；

（10）建立社區與公安、醫療機構的應急救助聯動機制；

（11）建立地震應急救援志愿者隊伍并開展培訓；

（12）積極開展震情、災情的搜集、上報等工作。

上述分類顯然是在充分吸收各省經驗的基礎上給出的，并充分考慮了現階段防震減災工作的具體要求以及各地在實際操作中的可行性。

安全社區建設方面的要求、標準和管理辦法對地震安全示范社區建設標準的給出也有一定的借鑒意義。2006年2月27日，國家安全監管總局頒布《安全社區建設基本要求（AQ/T2001-2006）》，2006年5月1日正式在全國范圍內實施，對中國安全社區建設的要求包括十二個方面：安全社區創建機構與職責、信息交流和全員參與、事故與傷害風險辨識及其評價、事故與傷害預防目標及計劃、安全促進項目、宣傳教育與培訓、應急預案和響應、監測與監督、事故與傷害記錄、安全社區創建檔案、預防與糾正措施、評審與持續改進。這些內容可在地震安全社區建設標準制定時作為參考。

另外，民政部創建“全國綜合減災示范社區”中的一些基本要素，對地震安全示范社區建設標準的制定也有借鑒意義。如：工作領導小組與工作機制、開展災害風險評估、制定綜合災害應急救助預案、開展減災宣傳教育與培訓活動、社區防災減災基礎設施齊全、居民減災意識與避災自救技能、檔案管理規范等。

3 地震安全示范社區建設標準的主要內容

3.1 標準的要素組成

根據《地震安全示范社區建設管理辦法》和目前已開展相關工作的省、市經驗，確定了如下地震安全社區建設標準的要素組成：

（1）建立組織機構和工作制度；

（2）保證建筑物抗震設防要求；

（3）開展地震次生災害危險源排查；

（4）編制社區地震應急預案；

（5）配置地震應急基本保障設施；

（6）規劃和建設應急避難場所；

（7）開展防震減災科普宣傳活動；

（8）建立地震應急救援志愿者隊伍；

（9）定期開展社區地震應急演練；

（10）積極開展震情、災情的搜集上報。

以上與《地震安全示范社區建設管理辦法》有所差別，主要是工作經費支持和相應的條件保障作為基本條件不予列出，將具備開展防震減災宣傳教育活動的場所和設施歸并到開展防震減災科普宣傳活動要素中，總體歸納為10條。

3.2 標準應包括的主要內容

基于相關省市的工作經驗和本文研究人員在大連市的實踐成果，筆者對地震安全社區建設標準的各要素給出如下具體內容：

3.2.1 建立組織機構和工作制度

建立由社區負責人、駐社區有關單位、物業管理等各方人員參加的地震安全社區建設與管理領導小組，并明確領導小組的工作職責；制定地震安全社區建設的實施計劃和管理維護方案；社區要確定防震減災助理員，負責地震安全社區的建設和日常維護工作。

（1）建立工作制度

主要包括防震減災工作組織機構、工作規劃和年度計劃，日常宣傳方案、地震應急預案、疏散演練方案、自救互救方案、志愿者管理方案等文檔在內的編制、更新和管理制度。

（2）建立工作臺帳

建立一整套創建工作臺帳，內容包括創建計劃、文件、項目開展情況、培訓、演練情況、檢查評估情況、活動備案等。

3.2.2 保證建筑物抗震設防要求

社區房屋建筑總體上應達到抗震設防要求，一般住宅應達到本地區基本設防能力水平，學校、醫院、室內避難場所等重要設施應適當提高抗震設防要求，有條件的可提高一度設防。

（1）社區內新建、擴建、改建的建設工程應嚴格按照相關規范的抗震設防和設計要求進行建設，鼓勵采用隔震消能減震技術，以提高建筑物的抗震性能。

（2）社區應開展建筑物抗震性能普查，對社區內各類建筑物的抗震能力進行調查摸底，掌握建筑物地質勘查、抗震設防、結構形式、人員分布等情況，建立社區建筑物詳細檔案。對社區內不符合抗震性能要求的建（構）筑物應列入抗震改造計劃，并按照相關規范的要求進行必要的抗震鑒定和加固，提高其抗震性能。

（3）社區應適時組織對轄區內以及與周邊建立應急聯動機制的學校、醫院、商場等公共場所的防震抗震措施落實情況進行檢查，基本消除建筑物地震安全隱患。

（4）社區應加強建（構）筑物抗震知識宣傳，要求居民在裝修房屋時不能損壞房屋的承重結構以及構造柱、圈梁等抗震構件。

3.2.3 開展地震次生災害危險源排查

對社區范圍內生產（或儲存）的易燃、易爆、有毒物質以及壓力管道節點等設施進行全面排查定位和風險評估，掌握各類危險源的地點、數量、規模，編制社區危險源分布示意圖，對危險源所屬單位應督促防控措施的落實。

3.2.4 編制社區地震應急預案

編制應急預案，建立協同機制，保障和指導震后應急救援，修訂間隔不超過5年。

（1）建立完善的預案體系

制定社區地震應急預案、家庭地震應急預案、志愿者個人地震應急救援預案，形成縱向到底、橫向到邊的社區地震應急預案體系，指導災害發生后的避震疏散、自救互救、生活恢復等內容；預案編制時，應對如何保護兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體的救助予以考慮。

（2）與公安、醫療等建立協同機制

同公安、醫療部門建立協同機制和協同方案，保障震后及時的秩序維護和醫療救護等工作。

3.2.5 配置地震應急基本保障設施

配置基本的搶險救災設備，通過建立協同機制和調用機制，保障震后救災和生活物資的供給。

（1）搶險救災基本設備

購置必要的醫療救護、發電照明、簡易工具、信息傳輸等救災設備和設施，在出現緊急情況時供社區自救互救使用。

（2）物資儲備和調用機制

通過和社區內和鄰近的超市、企業等單位建立儲備和調用機制，保障震后生活物資儲備和救災大型機械等設備可調用。

（3）家庭防災準備

配備家庭地震應急包（如干糧、礦泉水、雨衣、手電、哨子、火柴、收音機、藥品等），儲備必要的逃生工具。

3.2.6 規劃和建設應急避難場所

結合社區自身特點，規劃和建設避難場所、疏散道路，保障震后的快速疏散和人員安置。

（1）建設避難場所

利用公園、綠地、廣場和其它空地以及學校、體育場館等室內場（館）劃定應急避難場地，社區應急避難場地的人均面積應不低于2m2，遠離高大建（構）筑物、危險品儲存場所、地質災害危險區，并利于通達。

（2）規劃疏散通道

在人員集中的場所和地段，劃定緊急疏散通道，按照規范設置明顯標志牌和疏散避險路線指示牌。同時，設置應急搶險車輛專用道、應急醫療專用道，保持避難場地和緊急疏散通道完好，不得侵占作為它用。

3.2.7 開展防震減災科普宣傳活動

設置固定的宣傳場所和地點，采取多種方式開展防震減災宣傳活動，普及防震減災基本知識和震后避險、自救常識。

（1）建立固定宣傳場所

社區要有防震減災知識科普墻報欄、閱覽室或活動中心等固定場所，配有必要的設備和科普資料，通過定期舉辦知識講座、播放影視資料等，使居民了解地震基本知識，掌握防震、避震和自救、互救常識，能辨別地震謠言。

（2）開展多種多樣的宣傳活動

依托社區人員，組建社區防震減災知識宣傳隊，開展面向社區廣大居民的宣傳活動；有條件的可舉辦防震減災知識進校園活動，對社區內學校的中小學生進行地震科普知識教育，小手拉大手，達到宣傳一個學生、影響一個家庭、帶動整個社區的目的。

3.2.8 建立地震應急救援志愿者隊伍

社區要組建防震減災志愿者隊伍，并定期開展演練，能保障震后及時開展自救。

（1）建立志愿者隊伍

組織社區居民、保安、醫療站工作人員、社區基層組織等人員成立地震應急救援志愿者隊伍，并在年齡結構上具有合理性。

（2）建立管理制度

制定社區志愿者隊伍章程、管理制度、聯席會議制度和工作紀律。

（3）定期開展培訓和演練

定期開展社區志愿者隊伍知識培訓和應急救援演練，以提高基本的社區自救能力。

3.2.9 定期開展社區地震應急演練

基于地震應急預案、疏散方案，結合志愿者隊伍培訓，定期開展地震應急演練（每年度至少1次），包含震后疏散、自救互救等內容，以檢驗預案和隊伍能力，發現薄弱環節并改進完善。

3.2.10 積極開展震情、災情的搜集上報

結合志愿者隊伍建設和宣傳教育，建立防震減災信息員隊伍，通過培訓保證震后及時的震情和災情信息的上報。

4 討論與建議

隨著社會經濟的發展和政府對防震減災工作的進一步重視，近幾年地震安全社區建設工作在一些省市呈快速發展的態勢。2014年以來，以大連、唐山、濟南為代表的城市陸續開展了全國防震減災示范城市建設工作，地震安全社區作為這一工作的重要抓手，有利于將工作落到實處，推動全社會防震減災意識的提升和應對地震災害能力的提高。出臺地震安全社區建設標準能夠進一步規范和指導地方政府和社區開展這項工作，在全國范圍內廣泛宣傳地震安全示范社區理念，營造全民關注、全員參與的地震安全社區創建氛圍。

另一方面，社區作為社會管理的基本單元，有很大差異性，不同地區、不同省市在開展地震安全社區建設的具體實踐中，應以地震安全社區建設標準為基礎，充分考慮本地區在經濟發展、地震災害風險方面的特殊性，結合社區基本情況開展工作，在標準要求的基礎上制定具體的實施方案，避免千篇一律。如：作為地震安全社區建設的重要基礎性條件，除加強新建建筑物的設防管理外，對已建建筑應詳細排查，建立檔案，及時發現隱患問題并處理，不能浮于表面、形式化；避難場地的選取應充分考慮地域特點，在北方冬季相對寒冷的地區，可以選定抗震性能較好的學校、場館等作為室內應急避難場地；不要把地震安全社區建設當做某個部門或少部分人的事情，要充分利用社會力量，建立志愿者隊伍，建立協同機制，做好應急的人員、裝備和物資保障準備；在社區地震應急預案方面，應結合本區域實際情況，適當開展災害風險或薄弱環節評估，編制針對性強、符合本社區地震應急工作要求的預案。

國家安監總局，2006. 國家安全社區建設基本要求.

國家減災委員會辦公室，2010. 全國綜合減災示范社區標準.

河北省地震局，2010. 河北省地震安全示范社區管理辦法.

江蘇省地震局，2010. 江蘇省地震安全示范社區創建工作實施意見.

世界衛生組織，2002. 安全社區準則.

中國地震局震害防御司，2012. 地震安全示范社區管理暫行辦法.

Standard of Building Demonstration Earthquake Safety Community

Li Yigang1), Wu Jianchun2), Wang Zhongguo3), Xu Jianhua1), Du Xiaoxia1), Lai Junyan1), Zhang Yuan1)and Gu Huanliang3)

1）National Earthquake Response Support Service, Beijing 100049, China?2）Shanghai Earthquake Administration, Shanghai 200063, China?3）Dalian Earthquake Administration, Dalian 116001, China

In recent years, according to the unified planning of China Earthquake Administration, several provinces carried out building up demonstration earthquake safety community, strengthening anti-seismic design, making emergency response plan, developing volunteer team, and educating earthuqake disaster knowledge. However, there is not a uniform construction and evaluation criteria for the building of demonstration earthquake safety community, which is a obstacle that stops the future developing. Through data collection and systematic research, combined with our own practice in Dalian about buliding earthquake safety community and earthquake safety city, we integrate local practices and standards, refer to the security community building regulations, to give the definition of demonstration earthquake safety community and main content of the elements that should be included in the construction standard. This paper provide a basis for the further development of earthquake safety community across the country, and also a research base for the development of related work standards.

Earthquake safety; Demonstration community; Standards

本文由地震行業科研專項“地震安全社區建設標準研究（201008013）”資助

2014-06-15

李亦綱，男，生于1974年。博士，研究員，聯合國UNDAC災害評估與協調組成員。主要從事地震應急救援領域的科研與實踐，多次參加地震災害現場評估和救援工作。在地震危害性評價、震害預測與損失評估、現場調查與應急指揮技術系統等方面的基礎理論和實際應用領域有比較深入的研究，發表相關論文多篇，曾獲中國地震局防震減災科技進步二等獎、三等獎各一項。E-mail：liyig@263.net