邊境地區黨的基層組織建設問題研究

鄭周道

（中共文山州委黨校 黨史黨建教研室，云南 文山 663000）

邊境地區黨的基層組織建設問題研究

鄭周道

（中共文山州委黨校 黨史黨建教研室，云南 文山 663000）

邊境興，則國家興；邊境穩，則國家穩。基礎不牢，地動山搖。邊境地區基層黨組織不僅承擔著團結和帶領各族群眾加快發展、促進和諧的職責，還擔負著反對分裂、維護穩定的特殊使命。針對文山州邊境地區黨的基層組織建設存在的問題，采取有效措施，方能取得實效。

邊境地區；基層黨建；組織建設

云南省文山州地處祖國西南邊陲，與越南接壤，邊境線長438公里，位于“中國——東盟自由貿易區”和泛珠三角經濟區的結合部，自古就是直通昆明的“特磨古道”和直通廣西的“邕州古道”，素有“滇桂走廊”之稱。少數民族人口占總人口的57.3%，擁有4個國家一、二類口岸和24個邊民互市點，是一個典型的邊境民族地區。邊境地區基層黨組織不僅承擔著團結和帶領各族群眾加快發展、促進和諧的職責，還擔負著反對分裂、維護穩定的特殊使命。

一、文山州加強邊境地區黨的基層組織建設的重要性

近年來，文山州各級黨組織緊緊圍繞經濟發展、民族團結、邊境穩定、民生改善等推進邊疆黨建長廊建設，邊境地區黨組織的戰斗堡壘作用和共產黨員的先鋒模范作用得到有效發揮，黨在邊境地區的執政基礎不斷鞏固。但由于受到地域條件、文化素質等因素的制約，邊境地區黨組織建設與內地相比，還存在較大差距。加強邊境地區黨的基層組織建設，對于促進當地經濟發展、邊防鞏固、民族團結、社會穩定具有重要的現實意義。

（一）加快邊境地區發展，維護邊防鞏固和社會穩定的迫切要求

由于受歷史、地理、國際國內多種因素的綜合影響，文山州邊境地區經濟社會發展程度偏低，經濟發展起步晚、速度慢，群眾貧困程度較深，很多邊民的生活水平還處于貧困線以下。在“一切為了前線、一切為了勝利”的大背景下，文山州改革開放比內地整整晚了14年，加之群眾生產、生活條件較差，經濟社會發展水平相對滯后。1992年恢復建設以來，特別是實施西部大開發和興邊富民行動實施以來，群眾的生產生活條件有了不同程度的改善，但是，經濟發展基礎弱、經濟總量小、產業結構不合理、自然條件惡劣、災害頻繁，土地貧瘠、基礎設施落后的現象，還沒有得到根本的改變。第一，文化教育事業和醫療衛生狀況都還有待改善等等。第二，新一輪“興邊富民”工程的實施，為維護邊境地區的穩定發展和安全，黨和國家投入大量的人力和物力，對于富民、興邊、睦鄰、固邊，起到了非常重要的作用。但是，近年來國家對邊境地區的照顧和傾斜政策，有的方面還不如鄰里國家。如教育、惠民、基礎設施等，造成邊民的心理反差，留下引誘、收買、腐蝕干部群眾的隱患。一段時間以來，王主、門徒會、法輪功、全能神等邪教和一些境外的反華勢力，趁機在邊境地區利用各種方式、手段進行滲透，對我國的安全形成了很大的壓力。第三，文山州利用地處云南邊陲，東與兩廣相連、南與越南接壤的有利條件，以把文山建設成云南面向泛珠三角和東南亞開放的大通道為目標，著力打造麻栗坡、富寧、馬關邊境經濟合作區、富寧保稅港區三縣沿邊經濟帶。擴大沿邊開放，給邊境地區發展帶來巨大實惠和機遇的同時，各種消極因素也伴隨人流物流往返邊境地區，黨員干部和群眾的思想容易受到毗鄰國家和西方國家民族分裂分化陰謀的挑唆。

（二）黨的基層組織是邊境地區社會穩定和諧的關鍵

著名社會學家、民族學家費孝通先生說：“在兩千多年的時間里，有一個重要的歷史現象：天下未亂邊先亂，天下已定邊未定。觀邊疆治亂興衰，可知國家統一還是分裂、國力強盛還是貧弱、民族和睦還是紛爭?！保?］鄧小平指出：“中國的問題，壓倒一切的需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”［2］在維護社會穩定、促進社會和諧方面，文山州還面臨著一些特殊的困難和問題。第一，文山州是一個欠發達地州，建國以來，先后經歷了援越抗法、援越抗美和對越自衛還擊防御作戰，整個文山州尤其是邊境鄉鎮做出了重大貢獻，但經濟社會發展長期處于落后狀態。至今，文山州七縣一市均屬國家級貧困縣（市），廣大人民群眾生活水平仍然較低，困難人口比重較大，各地用于改善基礎設施和投向發展的資金不足，用于改善民生的財力更是十分有限，各種利益關系協調困難，因而在民生問題上各種欠賬較多。第二，文山州是一個少數民族人口較多的自治州，發展不平衡的問題十分突出，一些居住在邊境山區的少數民族和人口較少民族，仍然過著非常簡樸困苦的生活。第三，文山州邊境線長達438公里，時刻面臨著境外某些政治勢力的各種政治滲透、思想文化滲透和宗教滲透。這樣的社會環境條件，客觀上潛藏著極大的社會不穩定、不和諧因素。當然，維護整個社會的和諧，不斷提高社會的效能和水平，是文山州上下的事，是大家的事，應該群策群力抓緊抓好。但關鍵，還得靠黨的基層組織。因此，只有抓住邊境地區黨的基層組織建設這個關鍵，才能抓住抓好維護社會穩定和諧、提高社會服務水平這個根本。

二、文山州邊境地區黨的基層組織建設現狀

文山州邊境地區包括麻栗坡、馬關、富寧3個邊境縣，與越南社會主義共和國接壤，共14個鄉（鎮）、160個村委會、3021個村民小組。3縣共有基層黨組織4163個，黨員41950名，處于邊境一線的基層組織有414個。其中，馬關縣邊境一線有3個鄉鎮、15個村、264個村（居） 民小組、193個基層黨組織、1832名黨員。富寧縣邊境一線有2個鄉鎮、7個村委會、142個村民小組、93個基層黨組織、666名黨員。麻栗坡縣邊境一線有9個鄉鎮（其中1個農場）、22個村委會、149個村民小組、117個基層黨組織、719名黨員。近年來，文山州在邊境地區采取“警地共建”，加強邊境基層黨組織建設，對于促進邊防鞏固、基層和諧、警民和睦取得了很好的成效。

（一）基層組織聯建，各項活動聯抓

第一，按照“兩個班子一起建，兩條戰線一起走”的思路，邊防派出所所長兼任鄉（鎮）黨委委員，鄉（鎮）黨委書記兼任邊防派出所編外指導員，邊防派出所下派黨員民警到村兼任村黨組織副書記或村委會副主任（村主任助理）。第二，警地雙方黨組織通過聯席會議、上黨課等形式，開展雙向學習交流，有效搭建互動平臺。比如，馬關縣金廠鎮警地雙方共同開設以愛國主義教育、少數民族語言、法律法規知識為主要內容的“警地共建”夜校；三連黨支部與富寧縣田蓬鎮大弄聯合支部開展了“共上一堂黨課、共過一個黨日、共守一段邊境線、共建一個家園”活動，強化警民感情紐帶；麻栗坡縣組織“警地共建”民族舞蹈隊、山歌隊等民間文藝組織，舉辦“警營開放日”、“警民活動周”等活動，營造警民一家親的氛圍。

（二）邊境管理聯控，社會治安聯防

通過整合警地雙方黨組織力量，強化資源共享、信息交流及協作配合，形成“點、線、面”相結合的網格化管理工作格局。比如，馬關縣仁和鎮將轄區13個村委會合理劃分為5個警務區、13個網格、184個網點。第一，每個網格由民警村官任網格格長，村“兩委”干部任網格格員，實行“干有方向、看有印象、查有資料、抓有實效、學有榜樣”的“五有”工作法，固化“民警任村官”，探索“村官任輔警”的工作模式，有效維護轄區社會治安和諧穩定。第二，建立治安聯防組織。通過發揮群眾聯防信息優勢和加強村、組兩級巡邏管理，實現邊境治安防控工作向社會化橫向發展，聯動聯防。例如，麻栗坡縣麻栗鎮黨委結合邊境線較長的實際，聯合各駐軍、警部隊與鎮黨委及村（社區）黨組織成立軍警民聯防小組18個，邊境群眾巡邏隊6個，形成了“軍管線、警管面、民管片”的良好治安防控格局。全鎮群眾，特別是邊境一線群眾的安全感和滿意度進一步提升。

（三）困難群眾聯幫，群眾致富聯帶

把“警地共建”工作與服務駐地新農村建設、地方經濟發展和社會事業進步相結合，在推動地方經濟發展和維護邊境和諧穩定上發揮作用。警地雙方黨組織共同幫扶困難群眾、弱勢群體，為群眾力所能及的排憂解難。例如，馬關縣仁和邊防派出所聯合鎮黨委，建立服刑在教人員未成年子女服務站，實行“一對一”的結對幫扶模式，民警村官負責聯系掛鉤所轄村的服刑在教人員未成年子女，給予教育管理和關愛幫扶。

三、文山州邊境地區黨的基層組織建設存在的問題

文山州各級黨委非常重視邊境地區基層黨組織的建設，邊境地區各級黨組織、黨員干部共同努力，廣大基層黨組織得到了長足發展，邊境地區呈現出新氣象、新面貌。但從總體上看，文山州邊境地區基層黨組織建設仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）一些村黨組織松散，戰斗堡壘作用的發揮有待加強

調研中發現，第一，一些村黨組織松散的問題比較突出，特別是生態環境惡劣，生存環境較差，經濟發展較為滯后的邊境地區，尤其是少數民族聚居的村寨，“無人管事”、“無章理事”、“無錢辦事”的情況嚴重存在，個別村黨組織形同虛設，處于癱瘓、半癱瘓狀態。第二，生存條件稍好的地方黨組織，帶領群眾發展經濟的路子不多、辦法單一，特別是對群眾迫切需要解決的一些熱點、難點問題，解決不到位。例如，由于對黨的惠農政策理解不透，因而宣傳、落實不到位，甚至偏差較大，導致群眾意見大，有的甚至產生嚴重的抵觸情緒，致使黨組織難以真正發揮戰斗堡壘作用。

（二）黨員的理想信念和組織紀律亟需加強

由于受外部環境變化和自身生活壓力的影響，一些邊境村的黨員組織紀律觀念比較淡薄，對黨的基本知識知之甚少。部分黨員反映從來沒上過黨課，不同程度地存在信念宗旨“蛻化”、組織觀念“談化”、致富能力“弱化”的問題。在各項工作中，不僅起不到帶頭作用，反而在群眾中造成對我黨聲譽不利的影響。非常值得注意的是，宗教對邊境地區少數民族黨員思想的侵襲問題。例如，馬關縣一名紀檢監察干部就參與“全能神”邪教活動。

（三）村級黨組織建設與服務型黨組織要求差距大

第一，服務基礎不夠完善。集中體現在村干部的綜合服務能力有待提升，村級組織服務設施設備不夠完備，村級組織服務網絡不夠健全，開展服務工作經費不充足。第二，服務質量不高。村級黨組織服務工作“見子打子”，在深層次解決群眾期盼上做得不夠到位。同時，陣地管理不規范，主動服務不到位；村級黨組織集體經濟薄弱，村級黨組織服務質量和精細化程度不高。第三，資源整合力度有待加大。從目前的情況看，多數工作仍由鄉（鎮）村兩級黨組織承擔，在整合部門資源、企業資源、社會資源參與服務型村級黨組織建設的潛力還有待發掘。第四，考核評價體系不完善。目前，在基層服務型黨組織的考核方面，還沒有形成一套完整的考核指標體系，考核的標準還不夠明確、系統、規范。

（四）農村黨員隊伍發展狀況堪憂

據統計，邊三縣41950名黨員中，大專以上學歷的黨員僅10509名，占黨員總數的25%；初中以下學歷23762名，占黨員總數56.4%。55歲以上年齡的10919名，占黨員總數的26%；35歲以下年齡11811名，占黨員總數的28.8%。而且，農村大多數青壯年，有知識有文化、有一定技術的黨員都外出打工，留在農村的幾乎都是年齡大、文化低、身體弱、沒技術和發展思路的黨員。因此，文山州邊境地區黨員的總體情況是：黨員人數偏少、素質偏低、女性黨員數量嚴重偏少，年齡老化、知識弱化和作用弱化較突出。

四、加強文山州邊境地區黨的基層組織建設的對策

（一）抓隊伍、強素質，提高服務效能

1.抓好“兩支隊伍”建設。第一，選好基層黨組織班子，重點是選好村黨總支書記。以“選能人當干部”為目標，把品德好、能力強、善奉獻的黨員，通過合法程序選進村黨總支和黨支部班子，發揮服務型黨組織建設的“領頭雁”作用。第二，配齊村、組服務人員，培育服務黨員群眾的骨干力量。根據邊境村、組的不同實際，采取專兼職結合、上級選派、部門選聘等措施，在邊境村黨總支配齊“一警七員”（掛村民警，民政助理員、計生助理員、法制宣傳員、文化輔導員、民事糾紛調解員、科技輔導員、社保員），在村支部配齊“五大員”（政策宣傳員、科技輔導員、村務監督員、矛盾調解員、民情代辦員），確保邊境村級黨組織建設事有人管、事有人抓、事有人辦。

2.強化黨員干部的黨性教育。從目前的情況看，文山州邊境地區黨員干部的教育應緊緊抓住“黨性教育”這個核心。

特殊使命要求。邊境各族群眾謀求社會生產發展的同時，還肩負著守護邊境地區安全的任務。一個村莊就是一座“兵營”，一戶人家就是一個“哨所”，一個邊民就是一個“哨兵”。黨員干部是黨和政府、邊防軍警聯系群眾的橋梁和紐帶。文山州境內居住著漢、壯、苗、彝、瑤、回、布依、傣、白、蒙古、仡佬11個民族，有7個民族跨境而居，有自己的語言、習俗、文化、生活方式、宗教信仰等，社會生活相對封閉，政治生活的地域性和民族性特征突出。邊境地區山高路遠、坡陡谷深、地理環境惡劣，人口分散居住，交通通訊等條件落后。雖然經過多年的建設，交通條件有了改善，但這種改變僅限于縣城、鄉鎮所在地和口岸村委會，通往山區的公路等級仍然低，有許多村寨還處于靠兩條腿走路的狀況。交通不方便的這些村寨，又成為黨員干部很少走動、開展教育培訓的死角或空白點。這些因素，致使一些邊境村寨成了一個個相對封閉的“孤島”，與集鎮、縣城聯系、溝通、往來不暢。因此，黨員干部的上下互動，成為當地黨政機關、駐地守邊軍警與邊民的聯絡、聯系，開展固邊守土的重要途徑和橋梁?？梢哉f，邊境地區黨員干部的黨性強不強，不僅關乎黨在邊境地區的執政基礎是否牢固、關乎邊境地區經濟發展、民族振興、邊境穩定、社會和諧，還關乎領土主權的完整。

特殊職責所需。對外開放要在打開窗戶的同時關好紗窗，這對文山州邊境地區黨的基層組織建設提出了更高要求。實現文山州經濟社會跨越發展的前提，是要有一個和諧穩定、便于交流的邊境地區。這就需要文山州黨的基層組織建設和隊伍建設能夠抓住邊境地區黨建方面的特殊性、艱巨性和復雜性，夯實黨在邊境地區的執政基礎，促進邊境地區和諧穩定，為經濟社會跨越發展提供一個很好的內部環境。因此，邊境地區黨的基層組織建設必須把黨員干部尤其是農村黨員的黨性教育作為“核心”任務來抓，才能為經濟社會跨越發展提供理想信念堅定、愛國情懷持久、守土意識牢固、道德情操高尚的人才保證。

（二）依托警地共建，充分發揮邊境地區黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用

守邊、護邊、穩邊、興邊是邊境地區黨組織和黨員干部義不容辭的責任所在。文山州邊境地區基層黨組織建設要依托警地共建契機，發揮好軍、警、民相互協作聯動的作用，搭建社會管理、治安管理和維護穩定的工作一體化平臺，實現警民互動、共防共管、信息情報共享、優勢互補，促進邊境的和諧穩定。

1.根據黨員居住區域和護邊區域實際，探索在邊境村寨建立護邊黨支部，充分發揮黨員“一崗雙責”的作用，有效促進邊境和諧穩定。第一，“支部引領、黨員帶頭、群眾參與”，形成“聯通”護邊網絡。第二，“支部堡壘、黨員衛士、群眾哨兵”，形成“聯動”護邊監控。第三，“黨政主導、支部搭橋、軍民聯合”，形成“聯合”護邊合力。

2.發揮好護邊員的維穩作用。作為文山州來講，由于邊境線呈點多、線長、面廣等特點，僅靠邊防部隊和邊防派出所有限的警力，無法形成全面監控，且周邊形勢也對維護邊境地區的安全形成一定的威脅。尤其國境線長138公里的馬關縣，有四個鎮、11個村民委員會與越南的猛康、北河、箐門、黃樹皮4縣65個村寨山水相連。有省級口岸1個，與越南對接公路4條、便道18條，邊境貿易點5個。這種特殊的地理環境，在經濟、文化等方面與越南都有較深入的交往。而且中越邊境無天然屏障，邊民出入境頻繁，由此帶來了一些社會治安問題。例如，“三非”問題、邊境少數民族跨國通婚問題、邊境地區跨國拐賣婦女和毒品交易等問題。針對這種情況，在嚴守國界、維護主權、捍衛領土完整上，黨員干部應帶動并發揮好村民“一個村民就是一個流動哨兵、一座民房就是一座固定哨所”的作用，平時由護邊員、護邊家庭進行長期性的守防、護邊，定期由邊防連、公安邊防派出所、護邊員組成的邊境巡邏分隊進行經常性邊境巡邏，不斷增強護邊員村民守好邊、護好防的責任意識。

（三）整合資金，加大投入，確?；鶎狱h組織的正常運轉

缺錢辦事是文山州邊境地區抓好黨組織建設的短板和無法回避的問題，要千方百計解決好。

1.整合資金，強化基礎設施建設。通過采取扶貧開發資金、新農村建設資金和文化體育經費等捆綁使用的方法，推進邊境口岸和村寨的基礎設施建設，展示口岸形象。同時，把村級組織活動場所建設成邊境黨組織宣傳政策的窗口、傳授知識的課堂、凝聚黨員的陣地和聯系群眾的橋梁。

2.探索“紅色股份”，發展壯大集體經濟。通過“集體出資、大戶經營、群眾監督、共同受益”的方式，選擇發展前景好、內部管理規范、經濟效益好、輻射帶動能力強的合作社、企業等經濟主體進行入股，按照“雙方自愿、互惠互利、民主管理”的原則，采取資金入股、土地入股或其他資產入股的形式，帶動集體經濟發展，有效降低發展風險，切實解決村級黨組織無錢辦事的難題。

注釋：

［1］費孝通.致“興邊富民行動”領導小組的一封信［J］.民族團結，2000（03）.

［2］鄧小平文選.第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：284..

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2015）05-0089-04

2015-08-03

鄭周道（1971-），女，云南文山人，中共文山州委黨校黨史黨建教研室副教授。研究方向：科學社會主義，黨的建設。