論海警遂行多樣化任務法律保障機制的完善
——以中美海警相關法律制度比較為視角

周 楠，巫勇群

(1.武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000； 2.江西警察學院 偵查系，江西 南昌 330000)

論海警遂行多樣化任務法律保障機制的完善
——以中美海警相關法律制度比較為視角

周 楠1，巫勇群2

(1.武警學院 政治工作系，河北 廊坊 065000； 2.江西警察學院 偵查系，江西 南昌 330000)

結合我國海警執法執勤任務實際，通過提升海警法律地位、加強法規體系建設、健全領導體制與機構設置、強化執法權與規范武器使用程序等途徑完善海警遂行多樣化任務的法律保障機制。

中國海警;美國海岸警衛隊;多樣化任務;法律保障機制;完善

為有力應對近年來國家海洋領土主權不斷受到非法侵犯的嚴峻形勢，2013年我國順應世界潮流并結合自身實際成立了統一的海洋執法機構——中國海警局。接受國土資源部與公安部雙重領導的中國海警逐步成為維護國家海洋權益的主力軍。其中作為海警主力的邊防海警現役部隊更是迅速成長為遂行海上多樣化任務的重要武裝力量。根據相關法律規定和海警遂行任務的實踐，目前海警部隊遂行的任務主要是海上執法與執勤兩大類，具體包括海上邊界管理、海上重要目標安全警衛、海上反恐、海上突發事件處置以及海上治安與刑事執法。這些任務具有很強的專業性、涉外性、涉法性、突發性與政策性。因此，必須建章立制，建立完備的法律保障機制，用法律法規來實現科學決策、統一行動，克服海警遂行各類任務中的隨意性與盲目性，從而有效實現海警部隊維護國家海洋領土主權、保護海洋利益的職能與使命。

一、完善海警部隊遂行多樣化任務法律保障機制的意義

(一)深入貫徹十八屆四中全會精神的具體舉措

十八屆四中全會強調，必須深入推進依法治軍，不斷提高國防和軍隊建設的法治化水平。這就要求武裝力量的組織建設和各項活動必須納入法治軌道。海警作為國家部署在海上的武裝執法部隊，既是新時期我國重點建設的武裝力量，也是肩負海洋綜合管理職權的執法部門。應全面貫徹落實全會精神要求，自覺守法、公平公正執法，提升部隊組織建設和遂行海上多樣化任務中的法治化水平。

(二)全面提升海警部隊遂行多樣化任務能力的根本途徑

近年來海警遂行多樣化任務的實踐說明，遂行多樣化任務能力的提升不僅依賴于先進的武器裝備和高效的后勤供給，更需要完備的法律機制給予支持和保障。法律法規、條令條例是各類多樣化任務規律的科學體現，也是多年來遂行任務經驗的系統總結。這些科學規律和系統經驗通過法律法規滲透在海警執勤執法指揮體制、遂行具體任務程序機制、遂行任務訓練演練機制、遂行任務后勤保障機制與監督機制中，能夠促使指揮員自覺提高依法決策水平，促進參與任務人員綜合素質的提升。

二、目前海警部隊遂行多樣化任務法律保障機制中存在的不足

(一)法規依據亟待完善

現代民主法治國家中公權力機關的設立與權力行使都必須在法律授權下且在規定的范圍內行使。我國海洋執法體制改革和海警遂行各類任務也應做到法律先行。但是目前海警執法執勤法規體系卻亟待完善。

一是我國現行海洋管理法律體系中，作為上位法的海洋基本法長期缺失，不能為我國海洋執法體制的改革和完善提供法律依據和法律支持。[1]此次海警體制改革的依據主要有兩部政策性文件：一部是2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》(以下簡稱《方案》)；另一部是2013年7月9日國務院批準的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》(以下簡稱《規定》)。但是這兩部文件只是對海警局機構設置和職權范圍作了原則性規定，對海警組織指揮體制、具體運行規則并沒有明確。《國防法》和《武裝警察法》雖然對武警部隊遂行多樣化任務的原則和范圍作了明確規定，但是對海警遂行海上多樣化任務的任務范圍、職權種類、領導指揮體制與法律責任等問題卻并未涉及。因此，目前中國海警局急需解決的首要問題是法律授權。海警執法執勤到底怎么干，職能是什么，程序是什么，現在沒有嚴格界定。[2]

二是目前海警執法執勤實踐中適用的法規依據分散在各種條例、辦法、規章之中。部分法律文本之間存在著沖突，特別是中國海警局成立之前的漁政、海監等部門執法依據有的已經過時而無法適用，導致整合后的海警部門執法執勤實踐中有時面臨無所適從的局面。

三是未來海警遂行海上反恐、海洋環境管理、海上犯罪刑事司法協助等涉外任務不斷增多，涉及到行動合法性、出入境管理、人員司法管轄等問題需要通過簽署國際條約或與相關國家及國際組織簽訂條約予以明確。

(二)與其他部門的職責范圍區分仍然模糊

中國海警局成立后，雖然結束了海洋管理實踐中“五龍鬧海”的局面，但在職責權限規定方面仍然比較模糊。一方面，盡管國務院批準的《規定》已經明確了海警局職責范圍包括管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護國家海上安全和治安秩序，負責海上重要目標的安全警衛，處置海上突發事件的執法活動，并且對海警局與農業部、海事部門、海關等部門的權限作出區分。但是卻并沒有對海警與環保、交通等其他相關部門就海洋環境保護與海上交通管理等事項方面的權限做出明確劃定。另一方面，根據《方案》和《規定》的設計可以看出，我國海警實行中央垂直領導體制。這兩部基本文件中也未涉及到海警執法部門與地方政府部門在海洋執法權限方面的劃分與協調。

(三)權力性質與種類尚未明確

以往我國海洋管理部門海上維權不力的首要原因就是執法權單一和強制性權力缺乏。例如在中國海警局成立之前，海監部門如果第一時間發現非法侵漁的外國漁船，由于沒有相關的行政處罰權，就必須通知漁政出動。而漁政雖然有行政處罰權但又沒有行使抓扣等強制措施的權力，又必須帶上公安邊防海警。[3]因此，為保障海警遂行執法與執勤任務的權威與實效，必須明確其法律地位，依法賦予其相應的執法權與武器使用權。

根據《方案》的規定，隨著原邊防海警和海上緝私警察劃歸到中國海警局，并接受公安部業務指導，我國的海上執法力量正式擁有了警察權。但是目前各執法部門的行政與刑事執法權是否能由海警繼續行使，特別是針對何種海洋管理中的違法情形應該適用何種行政權力和刑事偵查權并未規定，導致執法執勤實踐中海警部門無所適從。除此之外，海警在遂行任務中使用武器警械的種類和程序等問題也沒有明確。不管是聯合國憲章還是海洋法公約，雖然都沒有明文禁止海上執法力量使用武器，但是對于使用條件有嚴格的界定。[2]因此，在海警船上配什么武器，在什么時候使用這些武器，都應該做出非常明確的規定。

(四)特殊執法執勤程序規則亟待制定

程序控權是現代法治的基本理念之一。具體明確的法定程序是規范海警依法執法執勤、提高行動效率以及避免法律糾紛的重要保證。但是海警遂行各類多樣化任務所應遵循的程序目前是法規體系中的空白點。例如海警遂行海上安保任務的啟動程序與結束程序、海警局內部相關部門聯合執法執勤程序以及與解放軍、武警等其他武裝力量共同遂行救災任務、聯合演習等任務的協調程序等并沒有明確具體規定。海警執勤執法對象往往是外國公民、組織與外國船只，執法執勤事項涉及他國公民和國家利益，因此也要注意符合國際條約和國際慣例的要求。比如海警處理涉外走私刑事案件中，根據相關國際法和國內法的規定，擁有登臨檢查權、逮捕權與扣押權等。這就要求必須將國際條約和國際慣例對于登臨檢查、逮捕以及扣押等強制措施的實施程序轉化為國內執法執勤技術規范予以明確。

三、美國海岸警衛隊遂行多樣化任務法律保障機制

美國海岸警衛隊(US Coast Guard)是世界各國海岸警衛隊的鼻祖與楷模，是當今世界最強大的海上執法隊伍之一，其執法體制和執法模式成為世界各國海上執法的典范，為許多國家所效仿。

(一)不斷完善海岸警衛隊遂行多樣化任務法規體系

美國一直十分重視通過立法來規制公權力機構的建立和運行，這一特點也十分明顯地體現在美國海岸警衛隊的相關制度中。美國海岸警衛隊作為基本武裝力量和綜合執法機構，其法律制度主要分為行政組織法和執法行為法兩類。

行政組織法主要規定在《美國法典》第14編，主題即海岸警衛隊。該編根據部隊性質區分為現役常規部隊和后備隊輔助隊兩部分。其中明確規定了海岸警衛隊的建立、基本職責、機構組成、人員管理以及與其他機構的合作與協調。在執法行為法方面，第14編第89條授權海岸警衛隊在海上執法時享有登臨檢查權、訊問權、監督權、搜查權、逮捕權及偵查權等行政執法權與刑事司法權，有力地保障了海岸警衛隊的執法效力。

美國海岸警衛隊作為綜合執法機構，不但可以依據國土安全方面的法律，還可以依法執行其他相關法律。例如《美國漁業養護與管理法》《瀕危物種保護法》《美國港口與航道安全法》等。同時美國海岸警衛隊執法時還會大量引用和適用國際條約與協定，如《聯合國海洋法公約》《國際船舶和港口設施保安規則》等。

(二)通過法律明確美國海岸警衛隊的法律地位

1.美國海岸警衛隊是美國的基本武裝力量之一

1915年美國國會通過《組建海岸警衛隊》法令，明確規定：海岸警衛隊在任何時候都是一個武裝部門，在需要時，轉隸于美國海軍，為其提供援助。[4]該規定明確了美國海岸警衛隊作為準軍事部隊的法律性質，也為美國海岸警衛隊正式組建后近百年的時間迅速壯大發展為美國五大基本武裝力量之一提供了根本法律依據與原則。

根據《美國法典》第14編的相關規定，美國海岸警衛隊與美國陸軍、海軍、空軍及海軍陸戰隊同樣承擔國土保衛任務。海岸警衛隊國土防衛職責可以具體化為平時職責和戰時職責。和平時期海岸警衛隊負責保護美國海洋領土以及361個港口和95 000英里海岸線的安全，維護美國在這些領土上的權益，對其可能遭受的威脅保持高度警惕。戰時美國海岸警衛隊將按照總統命令，迅速編入海軍參戰序列。據統計，美國海岸警衛隊及其前身機構幾乎參加了美國歷史上所有的戰爭。

2.美國海岸警衛隊是美國海上唯一的綜合執法機構

美國海岸警衛隊是由燈塔局、輪船檢查局、航海局、緝私船隊、海上救生隊等五個聯邦機構組合而成。組建前他們就各自承擔著美國海洋管理與海洋執法的職責。美國海岸警衛隊綜合以上五個部門的執法范圍與權限，并嚴格按照相關法律的規定全面開展海上執法與執勤活動。根據美國法典第14編第五章的相關規定，美國海岸警衛隊作為綜合執法機構，其職責范圍包括禁毒、禁止非法移民、海洋資源保護、海洋環境保護、執行漁業法。除以上執法權限范圍外，還包括海上人員與財產救助、海上導航等管理活動。

(三)依法理順美國海岸警衛隊的指揮體制

美國海岸警衛隊雖然是美國的五大武裝力量之一，但是卻不受美國防部的領導。2002年美國國會為有效應對恐怖襲擊威脅批準了《國土安全法》，成立了主要負責保衛國土安全及相關事務的國土安全部。2003年3月1日海岸警衛隊從運輸部正式轉到新組建的國土安全部，成為國土安全部的主要執法力量。戰時按照總統的命令轉為接受國防部海軍指揮領導參加作戰。

美國海岸警衛隊在接受國土安全部全面領導的同時，也依法構建了有效的指揮系統與執法體制。根據美國法典第14編的相關規定，海岸警衛隊最高指揮管理機構為海岸警衛隊總部，最高首長為海岸警衛隊總司令。根據美國國土安全防衛的目標和美國國土區域在海岸警衛隊總部下設置太平洋區司令部和大西洋區司令部。在這兩個地區司令部下根據地域標準進一步劃分為九個分區司令部。在各級司令部內設有主管執法業務、人力資源、后勤裝備等工作的業務部門，從而構成了垂直統一的指揮與執法體制。

四、完善我國海警遂行多樣化任務法律保障機制的建議

(一)系統構建我國海警執法執勤法規體系

如前所述，美國海岸警衛隊十分重視法規體系建設，針對部隊機構組織和遂行各類具體多樣化任務都制定了詳細全面的法律法規。其特點是法律位階高，且已經呈現法典化、體系化趨勢。相比較而言，目前我國海警遂行多樣化任務的法規依據不僅未形成體系，也存在一些空白。因此我們亟需建立完備的執法執勤法規體系。具體來說，需要從以下兩個方面加強立法工作：一是盡快制訂出臺我國的海洋基本法，特別是綜合海上執法執勤各類法律文件，制定海警海上執法執勤技術規范。二是未來海警部隊必將在遂行海上恐怖主義、海上貿易安全保護等任務中與其他國家開展更多的國際合作，因此應按照國際法慣例積極與相關國家和國際組織就合作具體事項簽訂雙邊或多邊條約。

(二)全面提升海警部隊的法律地位

美國之所以采用海岸警衛隊這種準軍事部隊性質武裝執法執勤模式開展海洋管理活動，目的就在于強化國家海上維權執法實力的同時減少國家間因海上沖突摩擦升級為軍事沖突或戰爭的可能。

目前我國的海警部隊中雖然包括原公安邊防海警部隊，但無論在基本法律地位還是具體的干部級別、部隊建制、武器配置等方面都與解放軍無法相比，同時對于戰時或緊急狀態下海警的作戰任務和隸屬關系等均沒有法律規定。

結合我國的制度實際，筆者認為應全面提升海警的法律地位。應對現行《中國人民武裝警察法》和相關組織法進行修改，明確海警為中國人民武裝警察部隊的警種之一。同時參照美國等實行海岸警衛隊執法模式國家的有益做法，并結合海警部隊執法執勤特點在全國人大制定的基本法中對海警的具體職責與權限予以明確。

(三)健全海警指揮領導體制與機構設置

美國海岸警衛隊的成功經驗，是確立垂直領導體制的同時設置了健全的工作機構。例如針對各類執法執勤活動，海岸警衛隊總部設有海上安全和環境保護委員會、系統委員會、作戰委員會、深水委員會等部門。

目前我國海警執法領導體制與機構設置還需要全面建設。在領導體制方面，《方案》和《規定》確立了海警局在接受國土資源部領導的同時接受公安部的業務指導。應通過立法進一步細化區分國土資源部和公安部各自的領導職權范圍。同時應明確海警與地方政府部門在海洋管理職權方面的界限與協調機制。

同時目前中國海警局的機構設置是由中國海洋局的相關機構兼任[5]，且機構設置還比較簡單。筆者認為應學習美國海岸警衛隊的做法，建立有效的領導指揮機構，特別是專門的業務部門及職權需要通過相應的組織法進一步細化。

(四)擴展我國海警遂行多樣化任務的范圍

美國歷來重視發揮海岸警衛隊的作用，并通過相關立法授予其重要防衛和執法職責。按照美國法典第14編的規定，海岸警衛隊的職責包括國土安全任務和海洋管理任務兩大類。這兩大任務進一步細化為11個法定任務，其中海洋管理的傳統任務包括海事安全、搜索及拯救、協助導航、海洋生態資源(漁政執法)、海洋環境保護及海冰事務等。國土安全任務包括減少恐怖分子對美國的水上攻擊，查禁非法偷渡和走私活動，毒品查禁，港口、水路及海岸保安防衛、維護專屬經濟區的安全以及戰時參戰等。

盡管目前相關組織法對我國海警的職責范圍作出了明確的規定，但是與美國海岸警衛隊的職權內容相比，我國海警的法定職權內容單一、職責范圍過窄，與其綜合執法機構和武裝力量的性質地位不一致。而且實踐中海警遂行著海上災害救助、海上安保等大量急難險重任務，因沒有法定依據很可能會帶來經費保障上的困難和組織協調上的麻煩。因此筆者認為應通過立法進一步擴展海警的法定職責范圍。其中有兩點特別需要指出，一是應繼續深化我國的海洋執法體制改革，將我國海事部門的部分海洋管理職權合并到海警職責范圍中。海事所負責的海上交通與海上搜救是美國等國綜合海洋管理機構的主要職權，將其合并到海警職責范圍中，不僅尊重國際慣例也符合我國實際。另一方面應通過相關立法明確海警的國土安全保衛任務，特別是學習美國海岸警衛隊與美國海軍組成“國家艦隊”的做法[6]，明確海警在戰時轉由總參謀部統一指揮參加作戰任務，這也符合其準軍事部隊的性質。

(五)規范海警的執法權與武器警械使用權

美國海岸警衛隊能夠實現高效遂行各類任務的原因之一是其擁有法律賦予的強大執法權。美國法典第14編第89條授予海岸警衛隊在海上執法時享有登臨檢查權、訊問權、監督權、搜查權、逮捕權及偵查權等行政執法權與刑事司法權。同時法律針對海岸警衛隊的準軍事部隊性質和海上執法特殊性，對其執法活動的程序性要求也有所放寬。

強有力的執法權是執法機制運轉的保障。因此在我國海警遂行執法任務過程中應重視各類執法權制度的建設。應結合我國行政執法與刑事司法制度與實踐，在相關法律中明確賦予海警行政許可、行政處罰及行政強制等各類行政執法權。同時針對海上刑事犯罪活動猖獗的現狀，應賦予海警刑事偵查權力，并明確偵辦案件的種類和程序。當然需要說明的是，應遵循比例原則，通過制定行動技術規范對海警使用武器警械的范圍和程度嚴加控制。

[1] 閻鐵毅.中國海洋執法體制改革建議[J].行政管理改革,2012，(7)：26.

[2] 劉斌.中國海警局執法一年觀察,不再單打獨斗了[N].南方周末,2014-10-09(1).

[3] 師小涵.中國海警局誕生不只是統一服裝的問題[N].南方周末，2013-04-04(3).

[4] 李培志.美國海岸警衛隊[M].北京:社會科學文獻出版社,2005：9.

[5] 國辦印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定[N/OL].(2013-07-09).http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2013-07/09/content_4633203_3.htm.

[6] 陳鵬.美國海岸警衛隊對中國海警發展的借鑒意義[J].公安海警學院學報,2013，(2)：61.

(責任編輯 杜 彬)

On Improvement of Law Mechanism of China Coast Guard’s Implementing Diverse Tasks

ZHOU Nan1, WU Yongqun2

(1.DepartmentofPoliticalWork,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China; 2.DepartmentofCriminalInvestigation,PoliceAcademyofJiangxiProvince,Nanchang,JiangxiProvince330000,China)

Based on the comparison and analysis of the characteristics of legal safeguard mechanism of the United States Coast Guard, this paper points out that China Coast Guard law must be perfected and improved in terms of strengthening regulations system construction, the enforcement rights and the regulation for the weapon uses, improving the leadership system and legal mechanism.

China Coast Guard; U.S. Coast Guard; diverse task; law safeguard mechanism; improvement

2015-08-14

河北省社會科學發展研究課題“公安邊防部隊遂行多樣化任務涉法問題研究”(2014040106)階段性成果

周楠(1980— )，女，河北石家莊人，講師； 巫勇群(1977— )，男，江西南昌人，講師。

●執法研究

D631.46

A

1008-2077(2015)11-0035-05