個人賬戶制：向左還是向右

■編譯／張占力

個人賬戶制：向左還是向右

■編譯／張占力

20世紀末，匈牙利（1998年）和波蘭（1999年）分別對本國養老金制度進行了結構性改革，轉移部分公共養老金繳費建立起個人賬戶，并要求所有新進入勞動力市場者對個人賬戶進行繳費。兩國預期通過此次改革，當勞動者退休后，個人賬戶資產轉化為年金以補充現收現付制養老金待遇。彼時，世界銀行正積極推動中歐國家效仿拉美諸國（尤其是墨西哥）建立個人賬戶制度。于是繼匈牙利和波蘭之后，10個加入歐盟的中歐國家也紛紛加入改革行列。

時過境遷。2008年全球金融危機后，部分改革的國家開始減少、暫停或者取消對個人賬戶制度的繳費，或者對個人賬戶制度繳費從強制參加改為自愿參與。在第二輪改革中，匈牙利和波蘭又引領潮流：2010年12月，匈牙利廢止個人賬戶制度，將大多數勞動者個人賬戶余額轉入現收現付制養老金制度；2011年初，波蘭減少對第二支柱個人賬戶制度2/3的繳費。

變革之路：政策演變與立法之殤

匈牙利和波蘭為何成為中歐地區引入個人賬戶制度的領頭羊，主要原因有三：其一，蘇聯解體后，兩國政府都致力于計劃經濟向市場經濟轉變，而養老金私有化改革與此相吻合。其二，認為脫胎于社會主義時期的養老金制度有過度再分配之嫌，不信任包括養老金管理機構在內的政府部門也成為眾多國民的共識。其三，兩國均負債于國際金融組織，國內經濟和社會政策易受影響。尤其是世界銀行認為養老金私有化能夠有效增加國民儲蓄、發展資本市場以及避免老齡化而導致的養老金財務危機，更成為中歐國家養老金私有化的催化劑。

兩國均是由財政部門提出建立個人賬戶制度的建議，也都與國內養老金管理部門（匈牙利是勞動部，波蘭為社會福利部）所做的制度改革有過長時間的沖突和僵局。最終，政府都選擇支持財政部改革方案，并督促議會盡快立法實施。立法倉促，必然導致一些重大問題沒有涉及，或者考慮淺顯不周。

首先，公共養老金制度財務缺口無從補償。兩國立法規定，個人賬戶資金來源于公共養老金制度繳費的部分轉移。這意味著公共養老金制度需要增加繳費或者削減待遇來滿足當前或者未來退休者養老金待遇的支付。據測算，公共養老金缺口不僅數額巨大，相當于每年養老金繳費總額的1/5至1/4，且會持續影響四五十年之久。盡管當時政府和世界銀行的報告對財務缺口均有說明，但在政策審議時卻很少提及，轉制成本被“嚴重低估甚至忽視”。兩國勞動者對新制度的潛在優勢和成本也沒有清晰認知。對于缺口，匈牙利打算通過降低未來的生活成本以應對公共養老金待遇的下降，事實卻與之相悖；波蘭立法要求通過變賣國有資產來填補公共養老金缺口，但由于只能支付5年期的財務虧空，對于長達半個世紀的財務缺口不過是杯水車薪。對此，波蘭宣稱剩余缺口部分將通過削減公共養老金待遇來解決，但改革時立法對此并無明文規定。可見，從改革之初，兩國混合型養老金制度都仰仗于本國政府未來的行動，即削減待遇、增加繳費或稅收、增加政府赤字等，盡管這些措施難以被大眾接受。

其次，個人賬戶養老金待遇未能合理確定。個人賬戶制度的出現，使待遇給付辦法受到挑戰。匈牙利和波蘭議會的多數議員認為，個人賬戶養老金待遇應該包含兩個方面：一是定期調整，二是男女平等，即同一時間退休且個人賬戶積累相同的兩性待遇相同（沒有考慮女性預期壽命長于男性）。盡管政府可以創造條件使個人賬戶滿足上述要求，如發行與通脹指數掛鉤的債券實現個人賬戶待遇的調整；為使年金保持性別中立，政府可以設定機制實現個人賬戶資金在性別間的轉移。但現實并非如此簡單。1997年，波蘭通過個人賬戶制度立法時，認識到待遇設計的復雜性，轉而避重就輕，宣稱待遇給付方式后續公布；匈牙利立法雖設定了待遇參數，但也只反映政策制定者的偏好，與養老金業內慣例不符。即政府要求個人賬戶待遇保持性別中立，計算待遇時的預期生命表沒有反映男女差別，同時要求待遇調整方式與公共養老金一致。如此規定看似非常誘人，但忽視許多重要細節，例如，受利益驅使，私人年金提供者會千方百計地將女性人員排除在外；而對于私人年金待遇調整的規定，由于無財政支持，也使之成為一紙空文。

最后，私人管理機構收取的管理費用過高削弱了賬戶資金充足性。兩國立法之初都認為，允許參與者在不同基金和管理機構之間自由選擇，有助于促進市場競爭，從而使管理費用得到有效約束。因而，匈牙利立法對管理費并無限制，波蘭法律則允許私人管理機構從參與者每月繳費和個人賬戶積累額中收取管理傭金，直至后來才規定管理費用上限為個人賬戶積累額資產的0.6%，但每月繳費部分仍無法律明文規定。乍看之下，0.6%的上限不高，但隨著個人賬戶資產逐年累積，看似較低的管理費率也會明顯減少最終的賬戶資產。尼古拉·巴爾對此做過測算，1%的管理費率即能減少勞動者職業生涯積累個人賬戶資產的20%，可見影響之巨大。

端倪初現：個人賬戶制度的實施

立法上存在的三個重大缺陷對個人賬戶制度的實施產生了深遠影響。

個人賬戶制度導致公共養老金的財務缺口，兩國政府都采取通過增加財政赤字的方式來填補。匈牙利制度實施之初，由于右翼青民盟取代了社會黨，并通過允許提取個人賬戶資金、新進入勞動力市場者自愿參加等方式進行了抵制，一定程度上緩解了財政壓力。2003年，匈牙利社會黨重新執政，不僅取消了青民盟時期大多數決策，還建立了發放“13個月”公共養老金待遇的制度，進一步加重了公共養老金赤字，財政赤字節節攀升。同樣，波蘭為補充公共養老金虧空，轉而求助于財政，財政對公共養老金投入也穩步提升，由1999年國內生產總值（GDP）的0.3%提升到2008年的1.5%。

個人賬戶制度待遇給付方式仍懸而未決。制度實施后10年，匈牙利既沒有修訂當年立法對待遇給付的規定，也沒有采取任何措施便于私人年金提供者發放待遇，以至于世界銀行2005年12月公開發文認為匈牙利個人賬戶待遇給付辦法需要“全面修訂”。2004—2005年，波蘭政府將待遇給付提上立法議程，并要求設計出具體辦法，但在個人賬戶提供者是多個競爭性的私人機構還是一個國家機構管理上陷入僵局，最終不了了之。

政府對私人機構收取過多管理費約束甚少。以1999年為例，匈牙利個人賬戶管理費用為賬戶累計總額的7.1%，波蘭則高達8.6%，而當年私人機構承諾的投資收益率也只有7%—8%，管理傭金高出預期收益率（且這一收益率難以實現）。后來，波蘭和匈牙利政府開始介入費率管理。2003年，波蘭規定個人賬戶資產總額的管理費不得超過0.6%，2012年進一步降低至0.45%，投資收益較好的可以額外征收0.05%；2008年，匈牙利也規定管理費率上限是每月繳費的4.5%，不能超過個人賬戶積累總額的0.8%。

第二輪改革：個人賬戶制度的遠離

2008年金融危機對個人賬戶養老金制度帶來兩方面影響，一是個人賬戶資產貶值。2008年底，匈牙利個人賬戶資產總額縮水21%，波蘭為17.7%；二是財務狀況惡化，難以繼續支撐公共養老金財務缺口。2008—2010年，匈牙利政府赤字由GDP的72.3%上升至80.2%，波蘭同期由47.1%增加至53.2%。

由于公共債務高筑和經濟嚴重依賴出口，匈牙利不得不求助于國際貨幣基金組織、歐盟和世界銀行，并獲得290億美元的貸款。作為條件，匈牙利政府也作出取消“13個月”養老金規定、削減養老金待遇、提高退休年齡的改革承諾。人口4倍于匈牙利的波蘭，國內市場較大，加上及時降低稅負促消費，成功避免了2009年經濟衰退。但因稅收減少2010年波蘭的預算赤字幾近匈牙利的兩倍，財務狀況依然堪憂。同時波蘭為加入歐元區，需將本國赤字控制在《馬斯特里赫特條約》所規定3%GDP的上限之下，也計劃通過提高退休年齡、削減對農民養老金補貼以及減少對個人賬戶制度的繳費來實現這一目標。

2010年，匈牙利青民盟重新執政，率先拉開第二輪改革的序幕。當年底開始，密集頒布三個法令，前兩個法令涉及將參與個人賬戶制度由強制變為自愿，允許個人提取個人賬戶資產，逐步終止對個人賬戶的繳費。第三個法令取代了前兩個法令，并規定停止新進入勞動力市場的勞動者對個人賬戶制度的繳費，收回絕大多數勞動者的個人賬戶資產。18家個人賬戶管理公司被要求在2011年6月12日前將賬戶資產轉移至養老金改革和債務削減基金中，最終轉移賬戶資產約156億美元。政府承諾對先前賬戶資產投資收益部分進行補償。

波蘭改革的準備工作較為充分，先通過各種媒體報道歐盟和國際勞工組織對個人賬戶制度的精算預期，展示國內公共養老金以及個人賬戶養老金替代率都將大幅下降。2009年，波蘭社會事務部建議個人賬戶制度自愿參加，并于同年聯合財政部建議將對個人賬戶的繳費由工資的7.3%降低到3%，其余部分進入公共養老金制度中。但該建議由于飽受批評無果而終。波蘭有兩個改革陣營，支持方以社會事務部、財務部為代表，反對方以雇主聯盟、工會、中央銀行為代表，并通過電視辯論深入探討。2011年4月，波蘭將雇員個人賬戶的繳費由工資的7.3%調低至2.3%，其余部分進入公共養老金之中，并規定2013年繳費重新上調，直至在2017年穩定在3.5%的水平。

第二輪改革由個人賬戶制度重回公共養老金制度軌道，這也意味未來兩國養老金制度在抵御日益嚴峻的人口老齡化問題、實現財務可持續性上，或許會面臨更多的困難。

改革仍在繼續，依舊有較多的未知謎團。第一，在兩國個人賬戶制度仍擁有較多支持者以及政黨更迭的情況下，個人賬戶制度的改革能否持久？第二，兩國改革是否能繼續引領其他中歐國家改革潮流？繼匈牙利和波蘭改革之后，中歐其他國家也陸續進行了改革，不過多是暫時的。雖然各國承諾在經濟條件合適時重歸個人賬戶之路，但是由于歐盟約束、財務赤字以及其他公共支出擠壓等內外因素，能否回歸仍是未知數。最后，私人管理公司及第二次改革前的私人年金如何提供？改革的歷史遺留問題仍需政府來解決。（文獻來自《國際社會保障評論》Elaine Fultz，“The retrenchment of second-tier pensions in Hungary and Poland: A precautionary tale”）■

譯者單位：中國社科院世界社保中心