進一步發揮人大代表作用的幾點探索

白平勝

進一步發揮人大代表作用的幾點探索

白平勝

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。充分發揮全國260多萬各級人大代表的作用，對于推進法治中國建設至關重要。提高立法質量、完善法律體系、維護法治權威離不開人大代表；強化權力運行制約和監督，確保行政權、審判權、檢察權的行使離不開人大代表；推進人民代表大會制度理論和實踐創新、提高各級人大工作水平離不開人大代表。從目前情況看，各級人大代表作用發揮得還不到位，制約和影響其作用發揮的因素還不少，與法治國家、法治政府、法治社會建設的總體要求還有較大差距。本文圍繞影響人大代表作用發揮的幾個突出問題，提出一些建議，目的在于深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加快法治中國建設步伐。

一、優化代表結構，為發揮代表作用奠定良好基礎

人大代表是國家權力機關的組成人員，代表人民行使國家權力。選舉什么樣的人當代表，不僅直接關系著國家權力機關的作為，更關系著黨的主張和人民意志的實現。目前，社會上對代表結構問題議論較多，特別對普遍存在的“兩多一少”現象(即領導干部代表多、企業家代表多、一線工人農民代表少)意見較大，有人戲言，每年的人代會變成干部大會、企業家大會了。

代表結構體現代表身份，反映著不同社會階層的政治地位，不同的身份代表著不同的利益追求。合理的代表結構，能比較全面地反映人民群眾的根本利益；不合理的代表結構，只能反映部分人的利益。代表結構是影響代表作用發揮的一個重要因素。當前，應主要從推進法治中國建設的要求出發，合理設計和安排代表結構。為此建議：

一是應按照我國目前的社會階層劃分，科學確定各階層的代表比例，使各階層都有適度的代表。二是應大幅降低各級黨政領導干部的代表人數，凡需依法經由人大任命的政府組成人員、法官、檢察官等，原則上不擬提名為同級或上一級人大代表人選。三是要大幅度增加基層代表，尤其是提高一線工人農民和知識分子代表的比例，增強人民代表大會的人民性。四是要準確界定企業家身份，特別是民營企業家代表的身份，防止企業家以別的身份當代表，真正把企業家代表人數降下來。

二、改進會議審議工作，保證代表認真行使審議權

人大代表依法履行代表職務的最重要形式就是出席每年一次的人代會，參加會議審議，表達自己對各項議案、報告、議題的主張和意見，求同存異、形成共識，最終保證會議作出正確的決議、決定。但從實際情況看，代表審議權的行使還存在諸多問題。一是會議審議時，領導干部講的多，基層代表講的少；借機匯報工作的多，提出真知灼見的少。二是不少代表自感“人微言輕”，抱著“說了也白說”的心態，不愿發言或者很少發言，有的甚至當“啞巴”代表。三是會議日程安排不科學，重程序輕實效，審議時間不充分。

落實審議權問題，既要提高代表的思想認識，更要從制度上作出一些詳細規定。人大是一個集體行使權力的機關，通過召開會議，集體研究問題，集體作出決定。審議和表決是會議的兩項主要任務，其中審議最為重要。審議是民主決策、科學決策的必經程序，是表決的前提和基礎。能否保障代表對每一個議題進行充分審議，不僅關系到代表能否全面反映人民的意志，也關系到代表是否能作出正確的選擇。為此建議：

一是要把審議工作明確為會議期間代表的主要工作，要求代表集中精力參加大會的各項審議。二是要在做好分組審議、口頭發言的基礎上，把書面發言作為一種審議形式，多途徑保障代表行使審議權。三是應合理安排大會日程，提供充足審議時間，盡量保證每位代表都有發表意見的機會。四是應規定每一位代表對每一個議題都要進行認真審議、發表意見，并將其發言記錄在案，促使代表更加重視審議工作，不斷提高審議質量。

三、重視閉會期間的代表建議，充分發揮代表對各方面工作的監督作用

人大代表在開會或閉會期間，都有權對各方面的工作提出建議、批評和意見(簡稱為建議)，這是代表依法履行代表職務的重要形式，也是代表參與管理國家和社會事務的重要方式，對于保證憲法和法律的實施、保證國家機關工作符合廣大人民群眾的根本利益具有重要作用。2010年修改《代表法》時，專門增加了對代表建議辦理工作的規定。但從目前情況看，對閉會期間代表建議的重視程度還遠遠不夠，“重開會、輕閉會”的現象較為普遍。有的代表主體意識不強，履職意識淡薄，閉會期間不能很好發揮作用；有的人大常委會因工作機構不健全、人手少，難以做到及時受理、交辦；有的機關和組織以工作任務重為由，相互推諉，對代表建議辦理工作不主動不積極。

閉會期間的代表建議是人大對“一府兩院”工作進行監督的重要形式，是反映人民群眾呼聲和要求的有效途徑，與開會期間的代表建議相比，更具有時效性、針對性。這些建議基本上都是代表通過調研、視察和小組活動形成的，多與人民群眾最現實、最直接、最具體的利益問題有關，與其他國家機關正在進行的工作有關。處理好這些建議，對促進有關方面及時改進工作、滿足人民群眾合理合法要求具有重要作用。各地各部門都應進一步提高思想認識，充分尊重代表權力，重視閉會期間代表建議的辦理工作。為此建議：

一是要建立健全各項規章制度，調動代表在閉會期間依法履職的積極性。二是各級人大常委會要健全代表聯絡工作機構，及時受理，及時交辦，及時督促檢查。三是各有關機關和組織，要像辦理大會期間代表建議一樣，積極接收，主動辦理，按時答復，及時回應人民關切。四是進一步完善代表建議辦理工作辦法，明確閉會期間代表建議辦理工作的流程、責任和要求，不斷提高辦理工作的水平。

四、建立代表職務津貼制度，提高代表依法履職的自覺性與主動性

代表的權力是一種公共權力、人民的權力。行使公權力，國家應予以相應的物質保障。擔任公共職務，國家也應適當支付一定的報酬。這是現代國家保證權力正常運行的基本規則。

我國自人民代表大會制度建立以來，一直實行的是國家、代表所在單位和代表個人三結合的辦法保障代表履行職務，即國家保障代表出席會議、開展活動的交通、食宿等支出，單位保障代表的工資和其它待遇，代表個人盡義務。這個辦法在過去“一大二公”條件下，發揮了很好的作用。但隨著社會主義市場經濟體制的建立，特別是所有制結構和分配制度的深刻變化，已出現了不適應：單位私務與國家公務發生沖突，國家利益與個人利益產生矛盾。有的單位往往找各種借口不愿或不積極保障代表履職，有的代表也因自身利益往往“公私兼顧”、遲到早退、缺席請假。如何解決代表履行代表職務的物質保障問題，已成為事關代表作用發揮的大問題。

參考國外代議制國家對議員實行薪金制及發放其它補貼的做法，結合目前各地給代表發放交通、通訊費用的探索和法律對無固定收入代表給予適當補貼的規定，建立代表職務津貼制度有利于理順關系，發揮代表作用。津貼是工資外的一種補助，是對一個人價值的肯定。由國家發放代表職務津貼，符合我國代表制度的性質，有利于明確代表職務屬性、提高代表職務地位、增強代表權威，有利于代表增強榮譽感、責任感，積極主動依法履行代表職務，也有利于人民群眾對代表進行監督。為此建議：

一是將交通、通訊費和誤工補貼等統一改為職務津貼，按年度發放。二是應從我國的實際出發，原則上除國家公職人員外，主要應向一線工人農民和基層代表發放職務津貼，為他們依法履職提供切實保障。

五、建立鄉鎮(街道)代表工作站，密切代表與人民群眾聯系

人大代表是代民行權，代表的是人民的利益和意愿。人大代表一旦脫離人民群眾，將會成為無源之水、無本之木。與人民群眾保持密切聯系，及時聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務，這不僅是黨的要求、也是憲法和法律的要求，更是人民的要求。然而，龐大的各級人大代表隊伍中存在的問題仍然不少。一是缺乏代表經常性聯系人民群眾的有效平臺；二是缺乏對各級代表聯系人民群眾活動的統籌協調；三是缺乏代表日常聯系人民群眾的服務保障機制。不認真研究和解決這些問題，很難將密切聯系人民群眾的要求真正落到實處。

根據黨的十八屆三中全會《決定》中關于“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”的最新精神，通過建立鄉鎮、街道代表工作站，能較好地實現代表與人民群眾的密切聯系(主要是針對縣級以上人大代表而言)。這是因為，人大代表多為兼職，不脫離各自的生產和工作，不設個人工作室，他們除參加人大會議、開展代表活動外，不論哪個層級的代表都生活、工作在自己的鄉鎮、街道轄區，與人民群眾有著便利的聯系。而鄉鎮（街道）又是我國最基層的政權組織和社會管理機構，直接面對人民群眾，具有組織聯絡的優勢和能力。在鄉鎮（街道）建立代表工作站，既可以方便各級人大代表與人民群眾的密切聯系，又能夠為五級人大代表搭建一個共同的平臺；既可以徹底解決代表與人民群眾經常性聯系的主渠道問題，又能夠全面提升國家保障代表依法履職的能力；既可以建立健全人大代表系統的聯絡機構，又能夠更好地發揮集體參謀助手和服務班子的作用。為此建議：一是應盡快建立健全縣級人大常委會代表聯絡機構，擔負起組織、協調、指導工作。二是要統一各地的先進做法，使建立鄉鎮（街道）代表工作站制度化、規范化。

六、建立代表述職制度，增強代表的責任感與使命感

人大代表由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督。2010年新修改的《代表法》第四十五條規定，“代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督”；“由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況”。但從實際情況看，這條規定落實的還很不到位，更不規范。有的地方用會后傳達人代會精神的形式代替，有的在開展代表專題調研或集中視察時裝裝樣子，有的以公布代表姓名、通信地址、電話等方式簡單了之，有的用同級常委會通報代表履職記錄的形式越權代之，特別是對間接選舉的代表來說，接受監督幾乎是空白。究其原因，主要是缺乏具體的制度化安排。

我國實行兩種方式選舉人大代表，縣、鄉兩級人大代表由選民按選區直接選舉產生，市、省、全國三級人大代表分別由人民選舉的代表按選舉單位間接選舉產生，即縣級人代會選舉市級人大代表、市級人代會選舉省級人大代表、省級人代會選舉全國人大代表。代表產生的方式不同，對人大代表進行監督的主體和方式也不同。根據法律要求，總結實踐經驗，人大代表述職是一個好辦法，它既可以滿足人民群眾對代表進行監督的需要，也可以滿足通過不同方式選舉的代表接受監督的需要。這是因為，述職是一種報告形式，可以口頭報告，也可以書面報告；述職具有定時性，一般以年度為單位，方便操作；述職還具有通行性，可以對個人、也可以對集體。為此建議：

一是直接選舉的縣、鄉兩級人大代表，應在每年年底前，各自向選舉自己的選區選民述職一次，報告個人的履職情況，接受選民詢問。二是間接選舉的市、省、全國三級人大代表，應每年在選舉單位的人代會上集體述職一次，書面報告履職情況，接受選舉單位的監督。

（本文作者：全國人大常委會辦公廳信訪局巡視員、副局長）

責任編輯：李冬葉