實行“并聯評價”和“并聯評審”破解項目審批的難題——四川省天全縣行政審批制度改革的調査

羅振宇

實行“并聯評價”和“并聯評審”破解項目審批的難題——四川省天全縣行政審批制度改革的調査

羅振宇

多年以來，建設項目的批準立項是一個漫長的過程，已經成為制約經濟發展的“瓶頸”。

一、建設項目前期工作現狀和存在的問題

建設項目前期工作是一項復雜的系統工程。改革開放以來，我國建設項目前期咨詢服務業已經有了長足的發展。隨著相關工程咨詢法律法規的出臺和不斷完善，尤其是國家投資體制改革后，項目投資的風險由國家轉移到投資者自身。隨著“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”原則的提出，項目的前期咨詢工作更加引起各級政府以及項目投資企業或個人的重視。編制項目建議書、項目可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告、安全評價、社會穩定評價等是建設工程項目前期咨詢工作的重點。科學地開展工程前期咨詢，對項目的正確決策、工程建設過程管理、工程實施質量和項目經濟效益，具有較大的促進作用。

但是，建設項目前期工作涉及政府的發展改革與規劃、住房建設、國土、環保、水利、林業、安全監理、食品衛生、社會穩定等行政職能部門。由于條塊分割的管理體制，將完整的項目工程咨詢割裂為若干階段，助長了有法不依、地方保護、行業封鎖，不但難以體現“獨立、公正、科學、可靠”的職業道德，也難以形成公平競爭、規范有序的市場體系，給業主和政府帶來了三方面的困難和問題：

（一）投入精力較大。我國的工程咨詢基本上是階段性的咨詢服務，從事全面咨詢服務的企業很少。不同級別的立項、不同評價評估類別，要到不同級別的行政職能部門備案，且部分評價評估需分段進行，這對于業主來說是非常復雜、繁瑣的工作，需要投入大量精力。

（二）消耗時間較長。建設項目前期工作的評價評估工作多達幾項乃至十幾項，且需要有相應資質的咨詢機構進行評價評估，從建設項目“合同簽訂”到“現場踏堪或檢測—報告編制—報告評審—項目審批”，這一過程需要一個月到半年甚至更長時間。

（三）前期費用較高。不同類型評價評估由不同咨詢機構完成，咨詢機構相應的成本（差旅費、檢測費、報告編制費等）較高，導致多項評價評估的總費用增加。自從招投標制度實施以來，對選擇建設項目咨詢單位在公平競爭、降低成本等方面起到了積極的推動作用，但大部分建設單位都把投標價格放在重要位置，為了承接業務而進行惡意低價競爭，直接影響了咨詢服務質量。因此，建設單位雖然節約了占項目建設總成本份額較少的咨詢成本，但由于咨詢單位服務效能低下，可能導致項目建設總成本的大幅度提升，產生建設成本“工程概算超工程估算、工程預算超工程概算、工程決算超工程預算”的“三超”現象。建設項目繁瑣的前期工作，特別是各類“專家意見”的非統一性，不但令業主疲于應對，而且使政府部門有時也無所適從，造成“建設項目落地”艱難的結局。

實行“并聯審批”以后，在四川省已經有一部分項目的前期工作能夠在90天之內完成。但是，由于現行行政審批條塊分割、相互制約導致建設項目審批統籌難、環節多、時間長，從而影響相當多的建設項目快速落地。

二、天全縣“三并聯”模式調查

四川省行政審批制度改革到現在，取得了比較好的效果。但是，行政審批制度改革瓶頸仍然存在。為了縮短并聯審批的時間，必須從縮短項目評價和評審入手，實行“并聯評價”和“并聯評審”。

“并聯評價”即通過一個并聯評價組完成原來需要多個技術機構分別完成的評價評估；“并聯評審”是指某一建設項目落地前所需的多場技術審查評審可在一場評審會中一站式完成，如環境影響評價評審、職業病危害評價評審、安全評價評審、節能評估評審、地質災害評估評審等，通過一場并聯評審會取代傳統的多場評審會。在“并聯評價”和“并聯評審”全部完成的基礎上，再通過一個中心協調，政府各職能部門同步實行并聯審批，取代傳統的按順序逐項審批。

四川省天全縣根據國務院《服務業發展“十二五”規劃》通知的要求，擴大了工程咨詢在統籌城鄉發展、新興產業、資源能源綜合利用以及環境保護與生態建設等領域的服務范圍。2013年12月6日，天全縣衛生局委托四川眾望安全環保技術咨詢有限公司（簡稱“四川眾望”）為天全縣10個衛生院災后重建項目提供了“環評、安評、水保、地災和能評”的一站式“并聯評價”技術咨詢服務。2013年12月16日，天全縣政府正式委托“四川省并聯評價評審促進會”（簡稱“促進會”）將天全縣10個衛生院災后重建項目作為一站式“并聯評審”試點，進行了技術審查。2013年12月20目，促進會組織了以四川省人民政府參事、省環保廳副總工、省級環評專家陳攀江為并聯評審專家組組長的11位省級環評、地災、水保、安評、節能專家及縣發改局、環保局、安監局、水務局和國土局等相關行政審批職能部門專家，對四川眾望的上述五項并聯評價報告和報批報告進行了一站式“并聯評審”和“并聯審批”。2013年12月21日，各個單項審批均得到了相應批復。這次“并聯評價”、“并聯評審”和“并聯審批”相當成功，創造了從簽約委托到項目落地僅耗時21天的紀錄。

四川省天全縣“三并聯”模式是建設項目前期工作的一大創新，“三并聯”的集中、統籌，減少了重復環節，避免了相互交叉、互為前置，簡化了審批流程，有利于積極推行陽光政務，提高行政效能，讓建設項目前期工作更加公平、公正、科學、高效，促進建設項目的快速落地，破解了“并聯審批”的一些難題。這次試點對優化行政審批流程、提高行政審批效率提供了借鑒和示范。

三、幾點結論

（一）“并聯評價”是項目快速落地的基礎

深入開展建設項目前期工作，對建設項目的科學性、可行性和公開性等方面具有十分重要的作用。通過“并聯評價”的創新方式，能大大提升企業項目評價效率，節約企業成本。對企業來說，項目得到快速落地就是最大的效益。因此，“并聯評價”是為適應政府“并聯審批”而開創的一種簡單快捷、橫向同步的評價體系，是政府“并聯審批”的基礎和技術支撐，是政府、企業與評價咨詢機構三方創新的共贏結果。

因此，由天全縣政府創新的“并聯評價”技術咨詢模式為政府“并聯審批”夯實了基礎，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，更與政府提出并執行的“并聯審批”作了精準對接，實現了將建設項目前期工作由“零散、分散、單項”向“合并、集中和聯合”轉變的新格局。“并聯評價”是對傳統的技術咨詢服務模式的一大突破，它不僅與國際通行的并聯運行模式銜接，更有助于我國市場經濟快速發展，大大提高了企業經濟效益。

（二）“并聯評審”是項目快速落地的關鍵

“并聯評審”會一次性完成原本需要分別召開的多場技術審查，提高了建設項目評審的效率，節約了時間和費用，體現了陽光、公正、科學和高效的特點，實現了真正意義上的一站式“并聯審批”。

在“并聯評審”會上，不同職能部門、不同專業專家從不同角度提出意見、充分交流、統籌兼顧，出具一份全面、科學、更具有指導意義的專家意見，有效避免了傳統獨立的專場評審會不同專業專家意見相矛盾的現象。

尤其多個職能部門在同一場評審會中一同服務和監督，簡化了審批流程，打破了各部門各自為政的格局，減少了建設單位因不熟悉審批流程的重復工作，極大地節約了時間、人力和物力。

（三）“并聯審批”是項目快速落地的結果

“并聯審批”是項目審批的最后一環。“并聯審批”實行由一個中心協調、組織各責任部門同步審批辦理的行政審批模式，做到“一窗受理、并聯評審、并聯審批、限時辦結”。

2013年四川省人民政府專門下發了《關于進一步深化行政審批制度改革的意見》，要求省、市、縣三級對涉及兩個及以上部門的行政審批項目進行全面清理，逐一列出項目清單，凡涉及兩個及以上部門審批的項目全部在政務服務中心實行“并聯審批”；推行省、市、縣三級聯合并聯審批和跨行政區域并聯審批；制定完善“并聯審批”制度，全面推行聯合圖審、聯合踏勘、聯合驗證、多證聯辦，實施審批超時默認制、聯合審批缺席默認制、現場勘査“一車制”等制度。

從目前運行效果來看，“并聯審批”大大節約了申辦人的時間，有利于增強政府部門的服務意識，節約行政成本，提高行政效率，實現資源共享，有利于構筑透明政府，便于公眾監督。

“三并聯”是促成建設項目快速落地的一大創新，適應了政府行政審批制度改革的需要，在簡化審核內容、優化審批流程、縮短審批時限，推行陽光政務，提高行政效能等方面發揮了積極作用；解決了項目落地前行政審批程序復雜、流程繁瑣的問題，規范了中介服務行為，規避了行政審批中濫用行政自由裁量權等人為因素，對實現更加公平、公正、科學、高效的建設項目前期工作具有重要的示范作用，為企業發展減負“松綁“起到了促進作用。

（作者單位：四川省領導科學研究會）

責任編輯：李冬葉