上海市衛生行政許可類政府信息依申請公開政府回復情況分析

蔣收獲 賈 暉 楊彥敏 貝 文 陳 剛

1上海市衛生局衛生監督所，上海，200031;2復旦大學公共衛生學院，上海，200031

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第十三條規定:“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”這一條款所確立的信息類型，被學界稱為“依申請信息”［1］。在主動公開和依申請公開兩個制度框架中，依申請公開才是政府信息公開制度的拱心石，《條例》規定的依申請公開制度至少有三條規則保障了公民、法人和其他組織獲取政府信息的權利:一是對公民、法人或者其他組織的公開申請，行政機關必須“有問必答”，否則構成“不作為”;二是既然以“公開為原則，不公開為例外”，行政機關拒絕公開政府信息的，必須在《條例》明確的法定不公開條件當中找到依據;三是公民、法人或者其他組織對依申請公開中的具體行政行為不服，有權提起行政復議或者行政訴訟［2］。為了解衛生行政許可類政府信息依申請公開制度實施狀況與發展困境，我們開展了本研究，本文側重分析政府回復情況。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

定量分析:整群抽樣，以上海市衛生局衛生監督所2009-2012年受理的356份政府信息依申請公開卷宗為研究對象，其中334份為衛生許可類信息申請，通過申請資料內容分析社會需求，通過答復內容分析政府作為情況。定性分析:組織信息公開受理窗口15名工作人員進行小組訪談，內容包括政府信息公開的工作流程、制度安排、申請人需求、政府答復、在實務中碰到的主要問題、以及解決問題的政策思路等，與定量分析互為補充。

1.2 資料處理方法

使用EPIDATA數據錄入，SPSS(11.0)統計分析。

2 結果

2.1 回復時限:均在法定期限內回復

356份卷宗中，有339份為市衛生局衛生監督所回復，其他轉至市衛生局回復。從回復時間上分析，339份回復中，98.2%在法定期限15個工作日內完成回復;經機構負責人批準，延長至30日回復的僅有2011年的1份。補正流程指所申請信息特征不明確，告知申請人進一步補充所申請信息特征，339份卷宗中有3份進入補證流程。撤銷或撤回是指申請人在行政機構答復之前，提出撤回申請，表示不需要回復，339份卷宗中有2份進入撤銷或撤回流程。根據工作制度，依申請公開沒有當場回復的程序。

2.2 回復性質:主要為實體性回復

明確地回復了申請的信息的具體內容的歸為實體性回復，僅告知獲取信息的途徑或告知不屬于本機關職責范圍歸等未明確回復所申請信息的內容為程序性回復。“兼而有之”指針對同一份申請中的不同類型申請內容，同時作出了實體性與程序性回復。339份回復中，94.1%為實體性回復，4.1%為程序性回復，1.8%兼而有之。見表1。

表1 2009-2012年依申請信息公開回復的性質

2.3 回復內容:沒有“不予公開”的回復

為方便申請人，在一份申請表中，可填寫多種類型的信息申請，如同時申請公開某醫療機構執業登記信息和某某醫師執業注冊信息，相應地根據不同類型的信息，會在同一回復中會出現兩種不同內容的回復，如公開了某醫療機構的執業登記信息，而某某醫師執業信息回復為“信息不存在”。339份回復中，共計363條回復，其中87.6%回復為“同意公開”，沒有“不予公開”的回復。見表2。

表2 2009-2012年衛生行政許可政府信息依申請公開的回復情況

3 討論

依申請公開制度的作用毋庸置疑，作為一個公眾行使知情權、表達權、參與權、監督權的平臺，尤其在當前網絡信息時代，每一個熱點事件都會吸引公眾通過這一平臺積極地參與公共行政。從這一層面上，依申請公開成為一股強大的公眾參與力量，由下而上的推動公共行政的透明化。在很大程度上，法律制度的效力主要取決于法律的經驗事實，而不單是法律的邏輯演進。在《條例》的法律邏輯存在諸多問題的前提下，受其調整的經驗世界，則可能愈發蕪雜迷離［3］。

3.1 衛生許可依申請公開的可及性與便捷性能滿足申請需求

從制度的設置與實施來看，衛生許可信息依申請公開不設置任何門檻，不核定申請人資格，不審核申請人與所申請信息的關系，不收費，掛號信郵寄回復也不收取任何費用，通過網絡或現場均可遞交申請表，不屬于市所受理范圍的申請會內部轉至市衛生局回復。唯一的要求是需要申請人準確描述所需政府信息的特征，即便無法正確填寫，工作人員亦會給予幫助。訪談結果表明，依申請公開的可及性和便捷性能滿足申請人的需求。

3.2 屬于公開范圍的申請，回復內容應當公開具體信息內容

根據《上海市政府信息公開規定》第二十三條第(一)項規定:“屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑”，針對已主動公開的信息，卷宗中的回復內容不一致，部分在書面回復中公開了具體的信息內容，而部分回復為“您要求獲取的信息屬于政府信息公開范圍，已在上海衛生監督信息網(www.hs.sh.cn)主動公開，建議您上網查詢，該信息位于信息公開某某欄目里”。對于后者的回復雖然有法律依據，但社會接受度很低。本研究顯示，2009-2012年356份申請中，84.5%的申請內容屬于主動公開范圍，已經在官網上主動公示。申請人申請政府信息公開的行為通常是一種非獨立的、附隨性質的行為。申請人在其他行政行為決定中因行政機關將某些影響自身權利義務的政府信息作為法律適用的依據、法律事實或者證據時，才迫使申請人啟動新的法律程序附帶性地追問該政府信息是否存在、內容和法律效力如何［4］。此類申請多為醫療糾紛、醫療事故、醫療訴訟、勞動仲裁等。申請人需要將網站上公開的內容以書面形式固定保存下來，并明確查詢渠道。同時，不是所有公眾都能上網，而且也不是所有公眾對官網公示內容都認同，尤其是中老年人必須看到蓋紅圖章的書面材料才放心。因而，即便屬于公開范圍，已經在官網上主動公開，除告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑之外，還應該在書面回復中明確申請人所要求獲取信息的具體內容。

3.3 盡快通過立法解釋或司法解釋等方式，對政府信息的概念與范圍進行更加詳細的劃定以減少分歧

另一種社會接受度低的回復內容是:“您所查詢的信息非規定所指政府信息”(規定指《上海市政府信息公開規定》，以下簡稱《規定》)。在政府信息公開制度構建上，核心問題之一就是如何劃定政府信息公開范圍。根據《條例》與《規定》中的概念，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。《條例》對應當公開的信息范圍規定模棱兩可，對不予公開的信息范圍又規定得過于寬泛［5］。立法的局限性使得在具體適用中產生很大問題。在目前政府信息范圍與法律概念模糊、學術上尚存爭議的情況下，直接援引法條原文進行回復固然能達到行政機關自我保護的需求，但從立法到法律的適用中的晦澀籠統無法滿足普通大眾的需求。公眾對知情權的長久期待終于從政府信息公開條例上找到了釋放途徑，尤其是“以公開為原則，不公開為例外”的制度原則，讓公眾對信息公開寄予了超乎尋常的熱情。公眾從字面上理解，政府履職過程中的所有信息應都是政府信息，都“應當公開”。比如申請人申請公開某醫護人員的學歷，申請人認為醫師注冊必須提供學歷證書，衛生局肯定保存有醫師的學歷信息，因而對于自己所查詢的信息“不屬于政府信息的回復”非常不能接受。正如國務院法制辦后向東博士所述:種種分歧歸結到一點，就是“可以公開什么”和“什么是應當公開的”之間的區別［6］。“可以公開什么”的范圍一般由政府信息公開制度確定，其判斷標準一般劃定在法律可容許的最高限度。“什么是應當公開的”不能直接從政府信息公開法律規定中找到依據。其取決于法律對行政機關職責的規定、對特定政府信息的規定、對行政機關與司法機關的權力平衡分配等因素，是一個動態的、因應性的界限。為破解我國政府信息公開制度上述運行困境，首要之策是盡快通過立法解釋或者司法解釋等方式，對政府信息公開范圍進行更加詳細的劃定，明確服務型行政標準和司法審查標準。

3.4 “信息不存在”與“不予公開”的區別，及其帶來的社會負面影響

公眾乃至學者都認為“信息不存在”的回復是政府部門拒絕公開信息的策略。如文獻表述:“信息不存在”和“非本機關掌握”兩類情況，仍然在政府拒絕公開信息的緣由方面，占絕對多數的比例［3］。本次統計顯示，339份回復中，沒有一份是“不予公開”，13.9%的回復為“信息不存在”，這種結果，容易被誤讀為13.9%為拒絕公開。以醫師執業注冊信息為例，申請人查詢某某醫師在上海某醫院的注冊信息，經查詢，未查見該醫師在該醫院注冊信息，根據《規定》第二十二條，回復為“您要求獲取的信息屬于本機關公開職責權限范圍，但本機關未制作或者獲取，故該政府信息不存在。”這種援引法條原文的機械回復其實存在理解上的分歧。根據判斷申請“是不是——有沒有——給不給”的邏輯步驟，這種“查無此人”的情形并非不予公開，而屬于給予公開，只是公開的內容為否定性，其實本質是“是——有——給——否定”。回復為“信息不存在”的邏輯是“是——沒有”。但“信息不存在”的回復給申請人的感覺是“是——有——不給”。立場不同，理解也會不同，帶來的社會影響是負面的，回復時可以在援引條文之后用更通俗的語言進行必要解釋。

［1］蔣紅珍.從“知的需要”到“知的權利”:政府信息依申請公開制度的困境及其超越［J］.政法論壇，2012，30(6):71-79.

［2］羅長青.依申請公開的制度價值［J］.電子政務，2009(4):57-59.

［3］李學.法令之后:政府信息公開經驗現實的反思——基于省級《政府信息公開報告》文本的內容分析［J］.社會科學，2011(9):13-22.

［4］于立深.依申請政府信息公開制度運行的實證分析——以訴訟裁判文書為對象的研究［J］.法商研究，2010(2):23-31.

［5］劉夢慈，馬骎骎.《政府信息公開條例》的有效性及局限性評析［J］.重慶科技學院學報:社會科學版，2013(4):30-33.

［6］后向東.服務型行政標準與司法審查標準——構建我國政府信息公開范圍雙重標準的思考［J］.中國行政管理，2010(9):29-32.