合同之上，立法之下

索成

11月15日，經遼寧省人大常委會第十二次會議批準通過的《沈陽市集體合同條例》（以下簡稱《條例》），開始正式施行。

自2006年沈陽市全面推行集體合同制度，覆蓋4.1萬多家企業、96.8萬多名職工。而從2007年7月，沈陽市政府出臺《沈陽市集體合同規定》，到今年作為地方性法規的《沈陽市集體合同條例》的正式施行，不僅使集體合同制度愈發成為構建和諧穩定勞動關系的重要途徑，而且將為它的依法推進提供更強大的法律支撐。

這顯然符合黨的十八大和十八屆三中全會提出的，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的精神。而十八屆四中全會提出“必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，法律的生命力在于實施，法律的權威性也在于實施”，更是凸顯出新一屆政府，謀求全面推進依法治國的國家治理新思路。

從我國改革發展的歷史階段來看，因為囿于可借鑒對象的缺乏，以及經濟發展的急迫性，形成了之前很多允許試驗超前于全國性法律法規的制度。這種方式在法律體系尚不健全的時期，對推動法治發展起到了積極作用，不僅起到破除陳規的效果，也減輕了思想觀念上的阻力。

盡管在2011年3月，中國特色社會主義法律體系宣布形成，但是曾被奉為圭臬的“先行思維”，未嘗不在各地的施政者腦中形成慣性。這種思維的直接表現，就是良性違法一度流行，一些地方和部門在沒有法律根據甚至與法律明文規定相悖的情況下，率先出臺政策。

法史學者常以法制和法治詮釋兩種大相徑庭的法律生態。后者更注重法律的柔性和常態化，以實現向現代法治文明的轉軌。它的一個基本觀念是，不以結果論成敗，而只看行為過程是否合法。

“先行思維”則恰好相反，比如在政策制定層面上，只要是主政者認為可能出效果的政策和措施，則不論是否違法，都可以推行，只要能夠達到目標，則不惜脫離法律軌道。

因為處于經濟轉軌、社會轉型和各種社會矛盾的多發期，對于構建和諧穩定的勞動關系的急迫性，不僅出于面臨問題的艱巨性，還意味著其舉措應該更快地落實為法治現實，以此展現政府工作的誠意和成效，避免潛在的危機。

本著法治思維的《沈陽市集體合同條例》，以明確、具體、可行的規則凝聚已經達成的共識，并在一個共識的基礎上，邁向下一個共識。為此，《當代工人》記者專訪了沈陽市總工會法律和民管部部長高文峰，希望從工會工作的角度，提供一種關于《條例》的學理解釋。

《當代工人》：沈陽市開展工資集體協商，簽訂集體合同的工作比較早，出臺實施《條例》，是對過去工作以法律文本做個總結，還是出于什么樣的目的？

高文峰：沈陽市從2006年開始全面、大力推進集體合同制度，一直走在全省乃至全國的前列。自2008年起，市總工會就會同市人社局、企聯、工商聯等部門，在市領導的帶領下，每年在全市范圍內進行集體合同大檢查，有力地推動了集體合同制度的實施。

但在實踐中還存在一些問題，如平等協商機制不健全、集體合同不規范、有關行政管理部門在管理中缺少法律依據、實效性不強等。同時，近幾年實踐中一些好的做法，如開展市級行業平等協商，訂立集體合同，職工方協商代表競選等，都需要通過立法加以規范和完善。

《當代工人》：以前不乏關于集體合同的各項規章制度，此次立法意味著何種提升？

高文峰：沈陽市集體合同立法分為兩步走。2007年7月，市政府頒布了《沈陽市集體合同規定》（第七十三號市政府令），隨著實踐的深入，通過制定《沈陽市集體合同條例》，適時將政府規章上升到地方法規，從而提高法律效力層次和規范平等協商、集體合同制度的力度。

制定《條例》，還表明沈陽市勞動立法重點關注集體勞動關系的調整和規范，順應了勞動關系的發展趨勢，契合了勞動立法的發展方向，提升了勞動立法的層次和水平，因而具有標志性的意義。

《當代工人》：集體協商和集體合同，一直是政府以及工會工作的重點。具體說來，此次立法后的《條例》，可以幫助我們解決什么樣的問題？

高文峰：過去，一些企業往往對建立集體協商制度、進行集體協商，簽訂集體合同是否為法定義務而疑惑不清，認為進行集體協商是選擇性義務，故而觀望、遲疑，甚至拖延、抵觸。《條例》規定：職工一方與用人單位應當建立集體協商機制，就勞動關系有關事項進行平等協商。這就明確了建立集體協商機制，進行平等協商是法定義務。

再比如，有的基層試行協商代表通過競選產生。協商代表競選，雖然有上級要求和基層需要，但沒有法律依據，缺乏操作規范。《條例》明確規定了協商代表通過競選的方式產生。這樣，就鼓勵敢為職工說話、能為職工說話、善為職工說話的人，通過競選脫穎而出，成為職工方的協商代表。

《當代工人》：如我們所知，工會在工資集體協商代表專業化方面做了大量工作，這些工作在《條例》中又有了什么樣的體現？

高文峰：沈陽市總工會早在2007年，就建立了100人集體合同專家團隊伍，在推進集體合同方面起到了積極的作用。實踐中，集體協商指導員在集體合同指導、檢查、調研和對外宣傳方面都做了很多的工作，履行了相應的職責。現在，《條例》把集體協商指導員正式列入，使工會聘任協商指導員有法可依。

由于協商指導員必須具有相應的專業知識，《條例》列舉了擔任集體協商指導員人員的范圍：熟悉勞動工資、安全生產管理、法律、財務等專業人員。同時規定用人單位代表組織也可以聘請集體協商顧問。

《當代工人》：2008年實行的《勞動合同法》規定，可以在縣區以內推行區域性行業性集體合同。據我們了解，沈陽市已經在部分行業開展了市級行業工資集體協商，簽訂了集體合同。此次《條例》有何新的解讀？

高文峰：可以說，實行行業工資集體協商，簽訂集體合同，要比區域協商更細。全總也下文件鼓勵開展更高一級的集體合同。沈陽先后在餐飲、公交、汽車制造、機械裝備制造、乳業、手機、民辦教育、供暖等9個行業開展了市級行業工資集體協商，簽訂了集體合同。《條例》明確規定了具備條件的行業，可以在市級區域內開展工資集體協商。這一規定為高層次級別行業集體合同提供了法律依據，得到了全總領導的高度肯定。

《當代工人》：除此之外，《條例》還有其他創新性的規定嗎？

高文峰：《條例》在對集體合同一般問題進行規范的同時，本著“針對問題立法，立法解決問題”的原則，就實踐中存在的一些問題，確實進行了創新性規定：比如為防止無限期拖延協商，議而不決，商久無果，《條例》在規定了應約、備案等期限之外，特別規定了集體協商中止期限及恢復協商的時間、地點、內容由雙方商定，但中止協商的期限累計不得超過60日。“60日”為中止協商的最大期限。

還有，《條例》規定集體協商主要采取會議形式，也可以采取書面形式。但一方要求采取會議形式的，應當采取會議形式，體現了靈活性。在行業性區域性協商中，由于協商代表來自不同單位，往往有協商代表缺席協商會議的問題，不僅協商效果受影響，效力也受到質疑。《條例》規定了區縣以上區域和行業協商會議，各方須有4/5以上協商代表參加。

針對集體合同重訂立、輕履行的問題，《條例》對集體合同的履行，規定了職工和用人單位應當派出同等數量的代表，共同組成集體合同監督小組進行定期監督檢查，并規定每年至少向職代會報告一次。

《當代工人》：《條例》的實施，對原有黨委領導、政府主導、三方協同、工會力推、企業和職工參與的集體協商工作格局，是否有所變動？

高文峰：《條例》讓政府各部門分工更明確。明確了人社部門作為集體合同制度的主管單位，在實施集體合同制度中承擔著重要的監督管理職責，對用人單位的集體合同文本進行合法性審查;對訂立和履行集體合同過程中所發生的爭議進行調解;對用人單位在實施集體合同制度中的違法行為進行查處;還它承擔組織實施《條例》和監督管理工作的職責任務。

《條例》還要求市人力資源與社會保障行政部門，應當制作并公布集體合同示范文本。示范文本有助于基層了解上級工作要求和協商資料，減少審查備案不通過的情況。建設、衛生、安全生產監督管理等有關主管部門在各自職責范圍內，對用人單位執行集體合同制度的情況進行監督管理。

《當代工人》：工資集體協商、簽訂集體合同是工會的主要職責所在，《條例》對于工會的作用和職能，是否有了明確規定？

高文峰：工會依法維護職工的合法權益，對用人單位履行集體合同的情況進行監督，用人單位違反集體合同的，工會有權提出意見或者要求糾正。用人單位工會在開展集體協商、訂立集體合同時，上級工會應當給予支持和幫助。

企業聯合會、工商業聯合會、行業協會等用人單位代表組織，應當引導用人單位訂立集體合同，督促用人單位履行集體合同。

《條例》有關法條把工會的職責單列，突出了工會在開展集體協商和訂立集體合同中的地位和作用，明確了相應的職權。這既符合上位法的規定，也是協調勞動關系的實際需要。

工會組織的職責分為兩個方面：作為基層用人單位的工會組織來說，既要承擔協商簽約主體一方的代表者的責任，代表職工一方提出協商要約，開展集體協商，訂立集體合同;同時又要承擔監督集體合同履行的責任，參與協調處理有關爭議，保證集體合同中的各項規定能夠得到全面落實。對違反集體合同的行為，提出意見或要求糾正，也就是說，基層工會在實施集體合同制度中具有雙重身份，扮演兩種不同的角色。再有就是作為上級工會來說，不僅具有監督下級用人單位開展集體協商、簽訂和履行集體合同的職責，還應當對下級工會的工作給予支持和幫助。

最后還要強調一點，《條例》中關于立法原則的規定，關于建立集體協商機制用了“應當”一詞，這更加體現了對于這種集體協商機制建立的強制性和必要性，也是《條例》制定的重要目的和意義。W

責編/王深

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