突發地質災害應急體系建設探討

江鴻彬，陳忠奎，夏春梅

(1．湖北省地質災害防治中心，湖北武漢 430034;2．湖北省地質局水文地質工程地質大隊，湖北荊州 434020)

新世紀相繼發生的“9·11”、“非典”事件，汶川、玉樹、蘆山地震，舟曲山洪泥石流、云南鎮雄趙家溝和福貢滑坡等災害，使應急管理成為發展最為迅速的學科與實踐活動，也開啟人類管理科學新的時代。地質災害的動態發展性、隱蔽性、突發性、危害性等特點，使其防治面臨巨大的挑戰，尤其是非常態、時效性的應急管理。隨著《地質災害防治條例》、《突發事件應對法》、各級突發地質災害應急預案等的頒布，將中國地質災害的防治從狹義的被動“搶險救災”，提升到主動“防災減災”的新高度。國務院“關于加強地質災害防治工作的決定”明確全面建成調查評價、監測預警、防治、應急“四大體系”建設目標［1］，將以防災、救災、減災為核心的突發地質災害應急體系建設納入2020年前地質災害防治體系建設規劃目標。

突發地質災害應急體系是為應對突發地質災害所需的組織、人力、財力、物力、智力等各種要素及相互關系與管理行為的總和。其以應急管理體系為核心，以應急平臺體系為樞紐，以應急保障體系為基礎，構成“三位一體”有機整體。目前中國各級突發地質災害應急體系正在逐步探索和完善中，尚存在體系建設不系統、管理體制需健全、運行機制待完善、部門聯動欠協調、平臺體系要求不斷升級、保障體系要整合等現實問題。梳理多年工作實踐，以構成突發地質災害應急體系的應急管理體系、平臺體系、保障體系的基本概念和核心內容為重點，就體系建設展開初步探討。

1 應急管理體系

由突發地質災害應急預案與相關管理體制、機制、法制構成的應急管理體系，是基于“一案三制”四個維度的綜合體系，其中體制是基礎、機制是關鍵、法制是保障、預案是前提，是應急管理體系不可分割的核心要素，并遵循體制優先、機制跟進、法制完善、預案可行的建設原則。

1．1 應急管理體制

體制是機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度之和，是管理機構和管理規范的結合體或統一體。其決定應急管理體系的靜態結構，同時規定應急管理體系的潛在功能，是應急機制、法制和應急預案體系的依托和載體。地質災害應急管理體制是為完成法定的應對突發地質災害任務而建立起來，具有確定功能的應急管理組織結構和行政職能，為應急管理主體、系統“硬件”。中國地質災害防治以“政府組織領導、部門分工協作、全社會共同參與”為基本原則，實行“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”［2］應急管理體制。

2011年國家批準在國土資源部設立地質災害應急管理辦公室和應急技術指導中心，負責地質災害應急處置的組織、協調、指導和監督，形成部應急辦具體負責突發地質災害應急管理，應急技術指導中心及專家組提供技術支撐的矩陣式應急管理體系(圖1)。基本解決機構臨時性、職能模糊性，“多龍治水、上下不暢”的問題。但機構還未完全延伸至基層，應對突發事件的綜合協調體制需完善，應急管理職責待逐級細化、能力建設要不斷提升。組織管理機構與綜合協調體制的完善、管理職責細化與能力提升，是應急管理體制建設的重點。

圖1 應急管理組織機構圖Fig．1 Organization chart of emergency management

1．2 應急管理機制［3］

地質災害應急管理機制是以相關法律、法規和部門規章等為基礎，圍繞突發地質災害而制定的組織機構間應急管理工作流程、規章、制度等。地質災害應急管理總體可簡單劃分為正常狀態和應急狀態，以工作流程為主要內容，貫穿于應急預防、準備、響應、總結全過程。應急管理機制是各種制度化、程序化的方法與措施，為驅動應急管理體系的系統“軟件”，為組織機構、應急管理階段、管理職能、技術行業等綜合關系體系，為多維度、多層次、多目標的大體系(圖2)。

圖2 應急管理階段角度機制體系圖Fig．2 System block diagram of stage angle in emergency management mechanism

目前中國突發地質災害應急機制尚在不斷完善中，還存在部門間協調不暢、責權界定不清、上下多路徑管理、應急資源共享度差、社會參與度低等問題，隨著應急管理體制的不斷健全，與之配套的應急機制建設成為當今工作關鍵點，尤其是機構間聯動、應急資源共享、應急人才培養、管理理論創新、學科研究與應用等機制構建。

1．3 應急管理法制

地質災害應急管理法制是應突發地質災害應急管理的需要，社會公眾必須嚴格地、平等地執行和遵守的法律，以及依法辦事的原則和制度，是應急管理體系及相關行為的普適性“規范”和依據。隨著《突發事件應對法》、《地質災害防治條例》等的頒布實施，中國突發地質災害的應急管理步入法制化軌道。由于人口密度的不斷加大、活動更加頻繁與高速，地質災害給人類社會帶來的危害日趨顯著。因人類改造自然能力的不斷提升，及不科學開發地質資源、不合理工程活動，而誘發地質災害事件逐步增加。新世紀以來據湖北省突發地質災害應急調查不完全統計數據表明，高達68．7%的地質災害與人類工程活動相關，尤其是礦業活動區、集體或個人融資的公路、房屋建設切坡誘發事件不斷發生，反映出地質災害危險性評估制度監管的盲區。因此地質災害的防治不應僅停留在事后救災，須將關口前移，把人們改造地質環境的行為規范到事前防災范疇，完善地質環境保護法規、基本建設程序規定等，規范人們行為，成為應急管理法制建設的要點。

1．4 應急預案［4］

突發地質災害應急預案是為應對突發地質災害而制定的防災、救災計劃。其以操作為主體，通過演練檢驗，實現應急管理常態化，超前預控程序化管理，為應急狀態下的“操作手冊”、“應急指南”。2006年來，中國相繼頒布國家、省市、縣區等各級突發地質災害應急預案，初步構建起突發地質災害應急預案體系。形成縱向包括宏觀(國家、地區)、中觀(省市、縣區)、微觀直至單個重大地質災害隱患點應急預案，橫向涉及國土、交通、水利等各職能部門，關系到企事業單位、社會團體和個人的預案體系，具系統性、漸進性、可操作性強，多維、多級、多尺度有機體系(見圖3)。預案的管理、更新、演練等是下一步建設工作的關鍵點。

2 應急平臺體系［5］

地質災害應急平臺體系是為滿足各級政府實時處置突發地質災害應急管理的需要，以應急管理流程為主線，以公共信息網絡和專業技術為支撐，軟硬件相結合的應急指揮、信息管理的基礎體系。通常由國家、部、省(市)、重點防范縣(區)直至移動應急平臺構成，具備日常管理、實時音(視)頻、監測預警、風險管控、異地會商、綜合研判、動態決策、調度指揮、綜合協調、應急聯動與總結評估、現場信息采集等功能，是實施應急預案、實現應急指揮管理的載體。主要由基礎支撐系統、綜合應用系統、數據庫系統、應急指揮場所、移動應急平臺、信息接報與發布系統、安全保障體系和標準規范體系等組成。

圖3 地質災害應急預案體系框圖Fig．3 Emergency plan system sketch of geological disaster

2．1 基礎支持系統

基礎支撐系統是為支持突發地質災害日常應急管理工作，應急處置時音頻、數據、視頻等業務信息的傳送需要，充分利用已有通訊網絡、政務辦公網、國土資源主干網和應急衛星網絡等公共資源，實現各級應急平臺間和應急現場間信息的安全、可靠、實時通暢傳送。主要由應急通信系統、計算機網絡系統、數據交換與共享系統、視頻會議系統和圖像接入系統等組成。

應急通信系統重點支持突發地質災害應急處置時語音、視頻、數據等的傳輸，實現與各級應急平臺以及移動應急平臺和突發地質災害野外現場間的信息傳輸，主要由電話調度系統、多路傳真系統、衛星通信系統等構成;計算機網絡系統包括局域網和廣域網(含骨干網和城域網)，局域網(含相關部門及內、外局域網等)提供各應急平臺內部數據承載與交換，骨干網提供跨地域網絡連接;數據交換與共享系統通過應急信息資源目錄服務、數據交換服務等技術實現，提供Web Service接口及數據加密功能，保證傳輸的安全性，并支持TCP、UDP協議，采用XML格式進行數據交換，支持指定類型的數據庫、文本、音頻、視頻等文件傳輸;視頻會議系統以國土資源主干網為基礎建設，配置MCU和視頻會議終端，實現與現有國土資源主干網MCU級聯，便于各級通過主干網接入，并充分利用現有視頻會議系統延伸和互聯;圖像接入系依托現有各級圖像監控系統，各級平臺、部門將本系統圖像轉換為數字方式進行上傳，傳部級應急平臺的圖像信號按H．264編碼標準完成數字轉換，能夠同時上傳2路圖像，單路圖像傳輸帶寬應達到512 kbps以上。特別重大和重大地質災害圖像信息，能夠同時連續存儲2路、72小時，圖像信息應保存5年以上，并可點播查閱。

2．2 綜合應用系統

以專業數據庫系統為支撐，運用計算機、網絡、通信、多“S”等高技術手段，能及時采集、分析、處理地質災害相關信息，為地質災害應急信息接報與發布、預測預警分析、指揮調度決策、現場信息管理、評估總結考核、培訓演練輔助等提供綜合支持的管理系統。一般由應急值守、預報預警、綜合業務管理、遠程會商、輔助決策、模擬仿真等系統組成。具備日常管理、風險分析、監測監控、預測預警、動態決策、綜合協調、應急聯動與總結評估等功能。系統基于J2EE技術的三層架構進行設計，采用基于B/S為主、C/S為輔的混合模式及組件化技術進行構建。

應急值守系統重點實現信息收發、屏幕顯示、跟蹤反饋、圖像傳輸控制、信息綜合處理等應急值守業務管理;預報預警系統是結合氣象部門、專業監測單位、群測群防人員等的數據信息獲取，經系統分析研判進行地質災害氣象風險預報、專業監測和群測群防預警等;綜合業務管理系統是基于已建成的GIS系統、“一張圖”等，在其上標繪突發地質災害區域位置，獲取地理信息、地質環境條件等背景信息，進行地質災害分類、分級、分析、評估等業務管理工作;遠程會商系統是在充分利用現有地質環境基礎信息、現場采集信息、調查成果、監測信息等，基于應急基礎支持系統和應急值守、預報預警、視頻會商等技術，進行多級、多對象、多方式遠程會商的地質災害信息交流平臺;輔助決策系統基于應急基礎支持系統、綜合業務管理系統等，在方案庫、知識庫、案例庫等的支持下，通過專家會商、信息集成與綜合處理，研究制定突發地質災害應急處置措施和方案，解決技術困難的輔助智能系統;模擬仿真系統能實現各專業數字圖像在GIS地圖上疊加生產分析圖件，將現場獲取數據、信息數字化處理，構建地質災害分析模型，用以仿真模擬分析預測地質災害體發展過程、模式，為輔助決策和應急處置提供技術支持。

2．3 數據庫系統

地質災害數據庫系統是基于計算機技術和穩定高效的管理軟件，為滿足地質災害應急管理而建立，為綜合應用系統和有關管理系統提供支持的相關基礎信息存儲、查詢、管理等應用系統。其依托地質環境基礎數據庫并與已有數據庫保持一致，通過數據共享與交換系統獲取各應急平臺相關資源。主要包括基礎信息數據庫、地理信息數據庫、地質環境信息數據庫、地質災害信息數據庫、模型庫、預案庫、知識庫、案例庫和文檔庫等。

地質災害應急專業數據庫系統依托國家基礎數據庫進行建設，集中整合存貯測繪、國土資源、氣象、交通、水利、地震、民政、公安、消防等相關部門的有關基礎信息數據庫;存貯各尺度的數字地圖、遙感影像、主要路網管網、救援資源分布圖等內容的地理信息數據庫;存貯各尺度的工程地質、水文地質、環境地質圖件等內容的地質環境信息數據庫;存貯各類地質災害分布、防治規(區)劃、調(勘)查成果、監測預警數據、治理工程等信息的地質災害數據庫;存貯各類地質災害區域危險性評估、穩定性分析、模擬仿真分析等內容的模型庫;存貯各類已頒布的國家、省市、縣區和已編制地質災害單體應急預案的預案庫;存貯地質災害防治法律法規、專家知識、專業數據等內容的知識庫;存貯已發生的各類重大、特大型地質災害典型案例的案例庫;存貯現有各類日常頒發的文件、簡報和應急平臺產生的正式文檔、公文、多媒體等的文檔庫。

2．4 信息接報與發布

信息化時代，如何利用移動通信、網絡媒體等途徑，及時、準確和完整將突發地質災害各種信息告知管理部門，由政府或指定部門將該信息與處置情況，遵循快速高效、協同配合、分級負責的原則，依法公開、準確全面、及時傳播和適時反饋，強化應急信息傳播的制度化和規范化。基于事態發展和動態的合理把握，應急狀態時信息的接報與發布需坦誠與公眾進行信息溝通和平等交流，充分滿足公眾知情權、監督權、表達權和參與權，成為及時掌握突發事件信息、有效控制事態發展和輿情、保證社會穩定的關鍵。并實現應急值守的常態化、信息化，應急信息報送的時效化、準確化，信息發布的程序化、權威化。建立完善的應急值守制度、制定明確的信息報送要求、頒布規范的信息發布規定是建設工作重點。

2．5 應急指揮場所

應急指揮場所是應突發地質災害應急值班、會議/會商、指揮/調度等需要，與基礎支持系統和移動應急平臺、單兵裝備等無縫對接，能實時與多路相關部門、應急平臺和人員信息互聯互通，可接入和顯示計算機、圖像、視頻會議和電視等多種來源信號，支持現代IP視頻流的接入和顯示，具顯示、通信、網絡、智能控制和基礎保障等功能的固定現代化辦公場所。需滿足日常值班、應急處置、指揮調度等業務和至少同時處置兩起突發地質災害應急事件的需求，提供24小時值守和惡劣天氣下應急指揮會商的基本職能。一般包括場所顯示系統、智能控制系統、供電系統、綜合布線系統、燈光照明系統、音響系統、安全防范系統等。野外應急指揮場所需配置防雨帳篷，保障應急系統運行2小時以上的發電機組及應急光源等設備。

2．6 移動應急平臺

移動應急平臺是為滿足野外現場數據和音視頻采集、現場通信和指揮調度等應急處置需要，能滿足復雜環境條件下到達突發地質災害現場，快速搭建辦公通信環境，實現現場“全天候”語音、視頻和數據采集，信息傳輸、協調工作、指揮調度，與上級各固定應急平臺之間的語音、圖像、數據的實時交互與傳輸的可移動平臺。包括移動數據庫、移動應用軟件、衛星通信系統、短波電臺通信系統、無線集群通信系統、移動通信系統、語音調度系統、單兵信息采集系統、交通及基礎供電設施。其是固定應急指揮中心指揮調度工作的必要延伸、補充和備份，是可移動的分指揮中心，負責現場指揮調度工作，并與指揮中心保持實時的通信聯絡和信息傳遞。

2．7 安全保障體系

安全保障體系是為保證突發地質災害應急體系運行的安全，所構建的以信息安全、設備安全、運行安全為主體的保障體系。主要依托國土資源主干網信息安全保障體系，遵守國家保密規定和信息安全等級保護有關規定，采用專用加密設備等技術手段，嚴格用戶權限控制，確保涉密信息傳輸、交換、存儲和處理等安全。并加強應急平臺的供配電、空調、防火、防雷、防災等安全保護措施，及時進行計算機操作系統、數據庫、網絡、機房等安全檢測和關鍵系統及數據的容災備份，保障應急平臺安全體系的總和。其中容災備份系統一般包括本地備份和異地備份系統，通常在應急平臺各個環節進行分析和排查，排除和防止系統故障，切實保障系統安全穩定運行。

2．8 技術標準規范

突發地質災害應急平臺體系建設是項涉及面廣的系統工程，規范和統一標準是實現信息資源共享的基本條件。需遵循通信、網絡、數據交換、地質等方面國家或行業標準，規范網絡互聯、視頻會議和圖像接入等建設工作，采用國家有關部門發布的人口基礎信息、社會經濟信息、自然資源信息、基礎空間地理信息等數據標準規范，按照電子政務建設和國家安全生產信息系統建設相關標準規范，地方兼容中央、下級兼容上級的模式，形成全國應急平臺在功能規范、業務流程、數據定義與編碼、數據交換上的統一標準化體系，保證各級應急平臺體系技術標準的一致性。

3 應急保障體系

應急保障體系是為有效開展應急處置、救援，保障應急體系正常運行所需的技術和信息、隊伍、物資、資金等各類保障系統的總和。如何建立快速反應、實時聯動、暢通規范的應急保障體系，確保突發地質災害應急處置工作有序、高效和科學進行，是應急保障體系建設需著力解決的課題。

3．1 技術支持

隨著中國政治體制改革不斷深入，小政府、大社會的體制將逐步成型，新常態下簡政放權工作正在推行。權利下放后的常態管理、過程監管顯得尤為突出，作為政府決策的專業技術支撐體系彰顯其重要地位。角色、職能決定政府及職能部門在地質災害應急體系中主要起領導、組織(協調)、監督等監管作用，而突發地質災害防治決策所需的規模、成因、發展趨勢、災(險)情、災(險)區和安全區劃定、防治措施建議等專業信息，則需具有一定專業技術能力的專業技術機構來提供，專業技術支持是應急管理體系中不可或缺的體系。其主要任務是地質災害發育分布規律調查，成因機制分析，風險預測分區，防治規(區)劃，實施監測預警，創新應急理論，應急技術研究，制定應急技術規范，展開應急調查，指導應急處置與救援，提供宣教服務等。

3．2 資源保障

為有效開展突發地質災害應急處置，保障應急體系正常運行，需要有快捷高效的信息、人力、物質、資金、設施等各類資源保障，同時進行應急資源存儲、配置、優化管理。與區域性地震、氣象等災害不同，突發地質災害除具有一般災害共性的同時，還具有影響范圍相對集中、強度大、專業性強等個性特點。對于突發地質災害的應急資源保障，需充分依托和共享現有民政、公安、交通、消防、衛生等部門公共應急資源及信息，有機整合共享其它自然災害、事故災難、社會安全事件、公共衛生事件等各種社會應急資源。同時還應根據地質災害應急專業技術特點，以區域內地質災害防治專業隊伍為主體，組建“一專多能”的突發地質災害應急救援專業隊伍、專家隊伍、工程搶險隊，參與應急處置、指導搶險救災，構建起以共享資源為主體，專業資源為補充的資源保障體系。

3．3 能力建設

隨著人類社會的不斷發展，對應急處置效率要求的不斷提高，對應急能力的要求也不斷增強。突發地質災害應急處置的成效關鍵在平常能力建設，“應急十分鐘，平常數年功”。地質災害應急能力是由硬實力和軟實力組成的有機整體，硬實力建設主要包括應急隊伍、裝備、工作平臺、物質準備和應急平臺體系建設完善等;軟實力建設重點包含公眾意識、應急人才結構、人員素質、技術水平和應急管理體系等建設。并通過應急演練，加強防災救災宣傳，提高人們防災意識，檢驗應急預案的可操作性與合理性等。

3．4 總結考評

人類的進步與發展建立在不斷自我揚棄、總結與完善(進化)的基礎上，對應急處置事后的總結與考評，是突發地質災害應急體系不斷完善與提升的重要環節。通過事后對整個應急處置過程的全面剖析、考評，總結成功經驗，查找不足環節，并用以指導應急體系的修正和不斷完善，是保障地質災害應急體系健康發展的動力。構建總結制度、考評體系，常態下通過各種形式演練總結考評應急體系和預案的科學性、可操作性;突發地質災害發生時，通過實戰總結考評應急體系和預案的合理性、有效性，是提升應急能力的有效保障措施。

2014年9月2日湖北省秭歸縣杉樹槽突發滑坡，災害發生前3分鐘撤離險區全部23人成功避險，就得益于新世紀以來秭歸縣不斷完善的群測群防、群專結合的防治體系，科學高效的應急管理體制，暢通及時的應急信息溝通機制，專業擔當的高素質應急隊伍，全面有效宣傳工作下全社會共同參與的防災意識。

4 結語

突發地質災害應急體系建設，是關系應急處置成效、人民生命財產安全的民生工程。以應急管理體系為核心，以應急平臺體系為樞紐，以應急保障體系為基礎，是“三位一體”應急體系建設的主體內容。著力將應急管理體系做優、應急平臺體系做寬、應急保障體系做實，成為應急體系建設的目標。為滿足新常態下地質災害防治工作的需要，做好頂層設計、整體布局、系統推進，將應急體系建設常態化，成為解決應急體系“木桶效應”、全面提升應急效率的有效途徑。緊跟時代步伐，充分運用現代新理論、新技術、新手段，不斷推動應急體系的升級換代，成為應急體系發展的強勁動力。

［1］ 中華人民共和國中央人民政府網站．國務院關于加強地質災害防治工作的決定(國發［201］20號)［Z/OL］．［2011-06-13］．http://www．gov．cn/gongbao/content/2011/content-1893965．htm．

［2］ 中華人民共和國中央人民政府網站．中華人民共和國突發事件應對法(第69 號主席令)［Z/OL］．［2007-08-30］．http://www．gov．cn/flfg/2007-08/30/content-732593．htm．

［3］ 廖聲銀，江鴻彬．初論地質災害的應急管理［J］．地質災害與環境保護，2011，22(1):27-30．

［4］ 廖聲銀，江鴻彬．初論突發地質災害應急預案的管理［J］．中國地質災害與防治學報，2009，20(4):109-112．

［5］ 國土資源部地質環境司．國土資源部地質災害應急平臺——基礎支撐體系建設技術要求(試行)，國土資廳發［2008］134號．［Z/OL］．［2011-06-03］．http://www．cigem．gov．cn/auto/db/detail．aspx?db=1006＆rid=16006＆md=15＆pd=210＆msd=11＆psd=5＆mdd=11＆pdd=5＆count=20．