略論警衛工作立法的必要性

●何會鎖

(武警學院 警衛系，河北 廊坊 065000)

略論警衛工作立法的必要性

●何會鎖

(武警學院 警衛系，河北 廊坊 065000)

警衛工作是黨和國家的一項重要工作，是公安工作的重要組成部分。由于沒有相關立法，在警衛工作中遇到的很多新情況、新問題，尤其是一些涉法問題很難處理；由于缺乏法律監督和制約，部分警衛人員容易滋生特權思想，不經風險評估，想當然地采取警衛措施。在全面推進依法治國的新形勢下，只有盡快推進警衛工作立法，將警衛工作完全納入法律的框架下運行，才能適應建設法治國家、法治政府、法治社會，實現國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，才能有效解決警衛工作實踐中遇到的難題，為警衛工作的科學發展提供有效的制度保障。

警衛；立法；依法治國；科學發展

關于警衛工作立法的問題，無論是在警衛部隊還是在警衛理論界一直都飽受爭議。有人認為，警衛工作是公安工作的重要組成部分，必然要依法警衛，而依法警衛必然要有專門的法律可依。因此，需要盡快實現警衛工作立法，將警衛工作完全納入法制化軌道之中。有人卻認為，警衛工作保衛的是黨和國家領導人、來訪重要外賓的安全，為了保衛統治階級要人的安全而立法，是封建制國家和資本主義國家的做法，不符合社會主義國家法為民立的立法精神。也有人認為，警衛工作屬于中央事權，是一項有特權的工作，不宜立法。法律具有“雙刃劍”的雙重效用，警衛工作立法后，在某些方面會束縛警衛人員的手腳，不利于警衛工作的開展，還是“以權代法”、“無法無天”的好。還有人認為，警衛工作有中共中央辦公廳、國務院辦公廳(以下簡稱“兩辦”)聯合下發的《警衛工作規定》，有《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國道路交通安全法》等法律中的相關條款可以援引，沒必要設立專門的警衛法。可謂公說公有理，婆說婆有理，莫衷一是。筆者認為，警衛工作作為黨和國家的一項重要工作，有著極為特殊的地位和作用。其不僅事關國家政權穩固、政局穩定，事關國際關系和外交工作大局，而且與人民群眾的根本利益息息相關。我黨的性質、宗旨，以及國家的性質決定著警衛工作保衛黨和國家領導人、來訪重要外賓的安全，與保衛人民群眾的根本利益是一致的。對警衛工作進行科學立法、民主立法，實現警衛工作有專門的法律可依，不僅有利于規范和保障警衛工作的開展，而且有利于保障公民的權利。特別是隨著我國警衛任務量的持續高增，警衛工作與社會各界和人民群眾的聯系越來越密切，工作中面臨的新情況、新問題越來越多，遇到的困難和挑戰越來越大，做好新形勢下的警衛工作，越來越需要警衛法律的規范、保障和監督。特別是在我國全面推進依法治國的新形勢下，警衛工作立法不僅是工作所需，而且是大勢所趨。

一、警衛工作立法是深入推進依法警衛，適應我國全面推進依法治國方略的迫切需要

在中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，即在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。[1]然而，警衛工作作為黨和國家的一項重要工作，作為公安工作的重要組成部分，卻處于法律依據尚且不足的窘境。警衛人員沒有執法權，警衛工作的主要依據是“兩辦”聯合下發的《警衛工作規定》這一內部規范性文件。警衛工作涉法問題的處理，主要援引《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國道路交通安全法》等相關的法律條款。盡管這些年來《警衛工作規定》和相關的法律條款總體上保障了警衛工作的開展，但隨著我國經濟社會的不斷發展和對外開放的不斷深入，越來越難以適應警衛工作形勢發展的需要，更與我國全面推進依法治國方略不相適應。特別是在我國警衛任務量居高不下已成警衛工作新常態的情況下，人民群眾對警衛工作動輒采取管制措施的意見較大，有的甚至詬病警衛工作，在警衛人員采取警衛措施時，要求拿出法律依據。由一斑而窺全豹，這一情況給警衛工作傳遞了這樣的信號：隨著我國法治化進程的不斷推進，人民群眾的法治意識和維權意識越來越強，對警衛工作的監督意識也越來越強，要求越來越高，越來越敢于對警衛工作的某些做法提出質疑或批評。與此同時，中共中央政治局于2012年12月4日審議通過的中央八項規定第五條明確指出，“要改進警衛工作，堅持有利于聯系群眾的原則，減少交通管制，一般情況下不得封路、不清場閉館”。首次公開對警衛工作提出明確要求，將其推向公眾視野，在給警衛工作帶來巨大挑戰的同時，也為警衛工作的創新發展迎來了難得的機遇。[2]

面對全面推進依法治國的新形勢，面對人民群眾對警衛工作的新期待，面對黨的主要領導同志對警衛工作提出的新要求，警衛工作何去何從？當然，需要警衛部門苦練內功，全面加強自身建設，努力打造過硬能力素質，做到絕對忠誠、萬無一失、業務過硬、嚴格自律；需要警衛部門不斷改進警衛工作，創新警衛工作模式，盡可能減少對社會面的干擾和影響，努力為黨和國家領導人聯系群眾創造有利條件，做到既保證安全，又不脫離群眾。然而，首要的任務就是，盡快推進警衛工作立法，將警衛工作完全納入法律的框架下運行，依法保衛警衛對象、警衛目標、重要會議和重大活動安全；依法采取警衛措施，改進警衛工作，創新警衛工作模式；依法規范警衛人員的執勤行為，保護人民群眾的權益；同時，依法接受人民群眾監督。只有如此，才能使警衛工作適應這一大勢，在維護國家安全穩定，服務外交工作大局中更好地發揮作用；才能更好地維護人民群眾的權益，彰顯黨和國家領導人的優良作風，展現中國警衛的良好形象。否則，就會使警衛部門愈發陷入執法法律依據不足的尷尬境地，不但工作難以有效開展，而且還可能被公眾詬病，損害黨和國家的政治形象，給警衛事業帶來不利影響，難以適應全面推進依法治國，實現國家治理體系和治理能力現代化的需要。

二、警衛工作立法是明確警衛工作法律依據，破解當前警衛工作難題的有效途徑

我國警衛工作發展到今天，取得了長足進步：警衛隊伍不斷壯大，警衛工作創新發展，警衛業績舉世矚目。特別是近幾年，先后完成了北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會、上海亞信峰會、北京APEC峰會等重大活動的要人警衛任務，形成了具有中國特色的警衛工作模式，很多做法贏得了國外同行的稱贊。但在警衛工作實踐中也遇到了諸多難題，這些難題集中表現在以下幾個方面：一是1994年“兩辦”下發的《警衛工作規定》的某些條款已經跟不上警衛工作形勢發展的要求，不能涵蓋警衛工作中遇到的一些新情況和新問題。另外，由于該規定缺乏法律效力，有的條款在警衛執勤時難以落到實處，在一定程度上影響了警衛工作的順利開展。比如，《警衛工作規定》中提出：“一切機關、部隊、社會團體、企業事業單位和個人都有支持和協助警衛工作的責任和義務。”但是，在實際警衛工作中遇有不支持、不協助警衛工作的單位和個人，警衛部門往往無計可施。二是警衛工作受非客觀因素影響較多，尤其是在首長警衛工作中，有時不該采取的警衛措施采取了，而該加強的措施卻沒有加強，未能完全按照警衛對象安全受威脅的程度實事求是地、科學地采取警衛措施。比如，有的警衛對象警衛級別不高、危險系數不大，但到地方視察工作時，一些地方的黨政領導為了表示對首長的尊敬和重視，要求警衛部門采取超規格的警衛措施。不但浪費了警力資源，而且對社會面的影響和干擾較大。這種現象在中央八項規定出臺之前表現得比較明顯。而有的首長警衛級別非常高、危險系數也非常大，但為了密切聯系群眾，不干擾人民群眾的正常工作和生活，對警衛工作提出了很多要求。這本無可厚非，因為“既保證安全，又不脫離群眾”是我黨警衛工作的基本方針，做到安全保衛與政治保衛有機統一，也一直是我國警衛工作追求的目標。然而，如果首長執意不讓采取某些必不可少的警衛措施，甚至外出不報勤，不讓警衛人員跟隨的話，其人身安全則難以得到有效保障。警衛工作是一門科學，有著自身的規律，不能刻意違背。在古今中外的警衛史上，大量要人遇刺案例已經證明了這一點。比如，1963年美國總統肯尼迪遇刺身亡，一個致命的原因就是肯尼迪總統為了更親密地與達拉斯市民眾接觸，不聽從警衛人員的勸告，執意拆除了防彈車的防彈頂蓬。1986年瑞典總統帕爾梅遇刺身亡是因為不帶警衛人員獨自攜夫人去電影院看電影，在遭遇暗殺時，沒有警衛人員保護。三是中央八項規定出臺后，在給警衛工作帶來難得發展機遇的同時，也帶來了諸多挑戰，警衛部門在貫徹落實過程中，遇到的比較突出的問題是警衛措施的依據與合法性問題，即：減少“硬性”控制措施的依據是什么？特殊情況下增加“硬性”控制措施的依據是什么？警衛工作的一些創新做法及控制措施的法律依據又是什么？等等。四是警衛工作缺乏人民群眾的依法監督，缺少相應的問責機制，部分警衛人員仍有特權思想，警衛形式張揚的問題得不到徹底根除。

想要破解這些難題，首先就要找到形成問題的原因。筆者認為，形成這些問題的原因是多方面的，但其中比較普遍且十分重要的原因，就是警衛工作的法律依據不足，或者說缺少明確的法律依據。如果能夠盡快實現警衛工作立法，對警衛規格與措施，警衛人員、機關、部隊、企事業單位、社會團體和個人在警衛工作中的權利與義務以法律的形式予以科學規范，很多問題就會迎刃而解。比如，針對警衛措施受非客觀因素影響較多的問題，可通過警衛工作立法的形式對警衛工作基本措施和方法予以規范。既不允許隨意提高警衛規格致使警衛形式張揚，也不允許隨意減少警衛措施而使警衛安全空檔。不但要讓警衛對象知曉哪些警衛工作方法和措施是必要的，是依照法律規定必須采取的，不采取安全就無法保證，就是違法*例如，《俄羅斯聯邦警衛法》第2章第7條明確指出，“俄羅斯聯邦總統在其任職期間無權拒絕國家警衛”。，而且要讓人民群眾知道哪些警衛執勤措施和行為是合法的，并建立相應的監督、懲戒和責任追究機制，使警衛工作在法律的框架下規范運行。這樣一來，就會使警衛人員更加敬畏警衛工作，警衛對象和人民群眾更加關心和理解警衛工作，從而有效避免隨意采取警衛措施或隨意不采取警衛措施現象的發生，嚴格按警衛工作規律辦事，做到依法科學警衛，并依法接受監督。對于中央八項規定出臺后創新警衛工作模式缺乏法律依據、警衛人員處置突發情況法律依據不足等問題，亦可通過警衛工作立法的形式予以規范。

三、警衛工作立法是全面規范警衛工作和警衛隊伍建設，實現警衛工作科學發展的重要保障

警衛工作的科學發展是一種全面、協調、可持續的發展，是一種有利于確保警衛對象安全，保護人民群眾權益，維護國家政局穩定和政權穩固，有利于警衛隊伍長遠建設的發展。實現警衛工作的科學發展是一項系統工程，需要各級黨委、政府科學規劃、正確領導，需要各級公安機關科學組織指揮，需要警衛部門不折不扣地貫徹落實，需要全社會的支持、配合和監督。然而，要把這個系統工程系統地運行起來，形成整體合力，離不開制度和機制的保障。警衛工作立法解決的正是制度保障問題，即通過警衛工作立法建立對全體社會成員具有普遍約束力的警衛行為規范，使警衛工作和警衛隊伍建設依法高效運行。具體來說，這種制度保障作用主要體現在以下幾個方面：一是通過警衛工作立法能夠為警衛工作提供科學的頂層設計。這主要體現在以法律的形式對警衛工作任務、性質、界限、地位作用等的確定和規范上。以警衛界限為例，其確定的科學與否，直接關系到警衛對象的數量，進而關系到警衛工作的任務量，并關系到警衛隊伍建設的規模，關系到警衛管控措施對社會面的干擾和影響，關系到警衛工作的效益，以及警衛人員警衛意識的養成，等等。如果警衛界限過寬，把安全威脅程度不高的官員列為警衛對象，那么為其采取的警衛措施就只能是待遇的體現，不但會浪費有限的警力資源，而且會給社會面帶來不必要的干擾和影響。如果這種情況長期持續下去，則會削弱警衛人員的警衛意識，影響警衛工作的注意力。反之，如果警衛界限過窄，把本應受警衛人員保護的要人，置于警衛界限之外，一旦發生危險，將給黨和國家帶來嚴重的損害。通過警衛工作立法科學確定警衛界限，就能夠有效地解決上述問題，就能為警衛工作的科學發展奠定科學的任務基礎。二是通過警衛工作立法能夠為警衛部署和措施提供強有力的法律保障，使警衛部署和措施不再過多受非客觀因素的影響，不再因警衛措施和警衛人員行為失當而張揚，只為確保警衛對象安全和不脫離群眾而依法科學采取，充分體現社會主義國家警衛工作保衛黨和國家利益與人民群眾根本利益和權益的一致性。關于這一點在前面已經論及，在此不再贅述。三是警衛工作立法有利于促進警衛工作的協調發展。這主要體現在通過警衛工作立法科學調節警衛工作中的各種關系上，主要包括：警衛對象與警衛部門之間的關系、警衛部門與相關單位之間的關系、警衛部門與人民群眾之間的關系等。警衛工作中的這些關系理順了，就有利于形成人人支持、配合和參與警衛工作的良好態勢，進而為建立科學的警衛工作機制，形成和諧的“大警衛”工作格局奠定基礎。四是通過警衛工作立法能夠為警衛隊伍建設提供科學的法律依據。從目前我國警衛隊伍的建設情況來看，全國各地的發展還不平衡，有的地方經濟發展好，對警衛工作的支持力度大，警衛隊伍的軟硬件建設就好，反之，隊伍建設就相對落后。通過警衛工作立法，把警衛隊伍建設的基本問題法治化，有利于統籌全國警衛部隊建設，使之全面、協調發展。

綜上所述，在中央全面推進依法治國的新形勢下，在警衛工作實踐中所遇難題的倒逼下，在實現警衛工作科學發展的迫切需求下，警衛工作立法已經到了十分緊迫的地步。當然，警衛工作立法也不可能解決警衛工作發展中的所有問題，在推進警衛工作立法的過程中可能會遇到這樣或那樣的困難。但經過多年警衛工作實踐，特別是警衛工作規范化建設的不斷推進，全社會法治意識的不斷增強，已為警衛工作立法奠定了較好的基礎，只要我們敢于創新、勇于挑戰，警衛工作立法就一定能實現。

[1] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2] 何會鎖.中央八項規定給警衛工作帶來的挑戰與機遇[J].武警學院學報，2014，(7).

On the Legislation of Security Law

HE Hui-suo

(SecurityDepartment，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Security work is part of the public security work. Because of no legislation of security， there are some problems which are difficult to be resolved — some security staff sometimes have a sense of privilege and some take some restraining measures without assessing risk. Under the new situation of comprehensively implementing governing the country by law， only by promoting legislation of security and doing security work entirely by law， can the requirement be met of building a country， a government and a society under the rule of law， and can the modernization of managing system and managing ability realized, and can the difficulties of security practice resolved， the scientific development of security work ensured.

security； legislation； governing the country by law； scientific development

2015-01-15

何會鎖(1976— )，男，河北文安人，副教授。

D631.3

A

1008-2077(2015)03-0026-04