民事調解檢察監督研究

●劉　輝/文

民事調解檢察監督研究

●劉輝*國家檢察官學院教授、法學博士［102206］/文

調解監督是2012年《民事訴訟法》修改新增內容，雖然在此之前進行過多年的試點，但檢法兩家一直存在分歧。2012年8月31日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》表決通過，在第208條明確規定了檢察機關對調解書的監督。修法平息了是否可以監督調解的爭議，但如何進行監督的疑問隨之而來。

新《民事訴訟法》實施已有兩年，實務部門對于監督范圍的理解還存在認識上的差異，各地檢察機關開展調解監督的情況也極不平衡，調解監督數量并未出現預期的增長，一些地方甚至遠低于試點時期辦案量。目前，對實務部門而言，考評的壓力依然很大。雖然高檢院已取消了全國性的考評工作，但各省的考評工作仍在開展。辦案數量仍然是各院考評時的重要“籌碼”，否則難以在缺乏數量的基礎上奢談質量的綜合評價。民事檢察工作長期存在“倒三角”格局，對于基層院而言，并沒有因為新賦予的監督職能出現案件數量井噴，甚至出現了連續兩年的下滑。那么，一審生效裁判的監督被嚴格限制后，理論上講，調解監督可以與執行監督、審判人員違法行為監督成為基層院的業務增長點，但前提條件是對調解監督對象、事由和方式的準確把握。下面圍繞民事調解檢察監督談四個方面的問題：一是修法背景；二是監督對象；三是監督事由；四是監督方式。

一、修法背景

討論修法背景，目的在于從文義解釋、體系解釋和歷史解釋等多方面，理解調解監督相關規范的含義，以利于規范實踐工作。

修法前，一些地方檢察機關開展了調解監督的試點工作，最高人民法院在1999年1月26日對黑龍江、河南兩省高級人民法院相關請示的批復中認為，“《中華人民共和國民事訴訟法》第185條只規定人民檢察院可以對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定提出抗訴，沒有規定人民檢察院可以對調解書提出抗訴。人民檢察院對調解書提出抗訴的，人民法院不予受理。”檢察機關則普遍認為，檢察機關是國家的法律監督機關，調解是具有審判性質的行為，而并不僅是當事人對權利的自由處分，調解書又具有與判決書同樣的強制力，在強勢調解的態勢下有必要加強對訴訟調解的檢察監督。調研數據顯示，2004年－2008年全國檢察機關共辦理調解監督案件2643件，數量呈逐年上升趨勢。監督方式包括：抗訴、提出檢察建議、改進工作建議和查辦職務違法犯罪等。試點為調解監督入法積累了實務經驗。除了試點經驗，調解監督成為2012年修法的內容，主要有三個方面的原因：一是遏制虛假訴訟的需要；二是法院強勢調解的態勢；三是混合式調解的弊端。有效的外部監督有利于避免調解中法官的強制超出必要限度，在法官訴訟指揮與當事人處分兩種意志中間尋找一個平衡點，以便既保證當事人合意具備相當的“純度”，又能使糾紛解決主持人員具有一定的影響力，糾紛解決程序具有一定的效率和利用率。

實務操作中，應準確理解把握與調解監督相關的規范：其一，司改文件中的規定，即2011年兩高《關于對民事審判活動與行政訴訟活動實行法律監督的若干意見(試行)》第六條和第七條的相關內容，即“人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”“地方各級人民檢察院對符合本意見第五條、第六條規定情形的判決、裁定、調解，經檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”關于調解監督的范圍，雖然在司改文件會簽草案中，有“人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的民事調解、行政賠

償調解違反自愿原則，或者違反法律、法規規定，損害國家利益、集體利益、社會公共利益或者他人合法利益的，應當提出抗訴”的動議，但并沒有獲得通過。其二，《民事訴訟法》第208條的規定。其三，2013年《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《監督規則》）第77條和第99條的規定。

從修法后調解監督實際辦案數量分析，第一，調解監督從全國范圍看，發展不平衡，相當數量的檢察機關尚未開展調解監督工作。第二，在同省范圍內，各地市的辦案數量也極不平衡。第三，同一地區不同年份調解監督數量的變化較為明顯，有的年份辦案數較高，有的年份則為零。第四，一些地方試點時期辦案數量明顯高于法律修訂后。這四個特征的共同點是波動性或不穩定性。形成辦案數量特征的原因有如下四個方面:首先，對監督事由的理解不同。一些實務部門人員認為，調解監督事由過于狹窄，經手案件中從未出現過損害國家利益或社會公益的情形，所以，尚未辦理過調解監督案件，或者說至少不能與判決、裁定監督一樣，成為常態性工作。在辦理案件較多的地區座談時，我們則發現，辦案部門對調解監督事由掌握相對較為靈活和寬泛。其次，檢察機關內設機構不同。不同地區檢察機關民事檢察部門的內部職能設計不同，通常分為三類情況:一是所有民事行政檢察職能合設；二是民事、行政檢察機構二分；三是民事、行政和執行機構三分。特殊情況是以對生效判決、裁定監督和新興民事行政檢察業務為機構劃分標準，所謂新興業務包括調解監督、執行監督、行政監督和督促起訴等，這就意味著調解監督不會因淹沒于常規的生效判決、裁定監督而被忽視，相反，由于調解監督是明確的部門職責而受到重視，并且更便于調解監督專項活動以及專題培訓的開展，這在相當程度上促進了調解監督辦案數量的增長。再次，調解監督事由在各時期規范內容不同。調解監督在試點時期由于缺乏法律明確規定，監督事由較為寬泛，而2012年《民事訴訟法》修訂后，調解監督的事由大為限縮，造成一些地方修法后辦案數量比試點時期大幅減少。最后，窩案、串案是造成一些地區辦案數量急劇變化的主要原因。由于法院對一些當事人人數較多的調解案件，沒有采用代表人訴訟的方式，而是單獨立案，合并審理、調解，所以出現同一具體事由下數量眾多的違法調解案件。

二、監督對象

調解監督是否只限于調解書？通過調研發現，調解監督的實際對象包括了：生效調解書、生效調解筆錄、確認調解協議案件和審判人員的調解行為。

首先，混合式調解模式決定了調解監督對象的復雜性。我國民事訴訟中，訴訟調解與審判為混合式構造，審判者與調解者、審判程序與調解程序合而為一。因此，從民事監督的角度時常難以進行審判者與調解者、審判程序與調解程序的區分，且區分的必要性不強。因為，2012年《民事訴訟法》修訂拓寬了民事檢察監督的范圍，檢察權對審判權從原來的結果監督拓展為結果和過程的全程式監督，如《民事訴訟法》第208第三款規定:“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”因此，調解監督的對象也應當是立體全方位的，既包括對靜態調解結果的監督，也包括動態、過程性的調解程序和訴訟調解者（同時也是審判者）的行為監督。

其次，就靜態的調解結果而言，也并不限于生效調解書。根據《民事訴訟法》第98條（原第90條）的規定:“下列案件調解達成協議，人民法院可以不制作調解書:（一）調解和好的離婚案件；（二）調解維持收養關系的案件；（三）能夠即時履行的案件；（四）其他不需要制作調解書的案件。對不需要制作調解書的協議，應當記入筆錄，由雙方當事人、審判人員、書記員簽名或者蓋章后，即具有法律效力。”2004年最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第13條將上述第四項做了擴張性解釋，即不需要與前三項屬于同類情形，只要當事人同意，各方在調解協議上簽名或者蓋章后，調解筆錄或附卷的調解協議即發生與送達后調解書同等的法律效力，這種效力不受當事人事后拒收調解書的影響。這實際上意味著，符合法定形式要求的調解筆錄和附卷的調解協議也與生效調解書一樣屬于調解監督的對象。

最后，確認訴訟外調解協議具有司法效力的裁定也屬于調解監督的對象。實踐中，當事人除可能利用虛假訴訟轉移財產、逃避債務外，也會利用非訴糾紛解決方式，如仲裁、非訴調解，然后，再利用《民事訴訟法》修

訂中新增的確認調解案件程序，將非訴調解轉化為訴訟調解。另外，也有法院為分流案件，將訴訟外調解組織附設于法院，通過委托調解化解糾紛后，再通過裁定予以司法確認。故此，從構建調解監督的立體化模式考慮，此類司法確認裁定也是調解監督對象之一。

三、監督事由

監督事由是檢察機關可以對法院民事調解進行監督的各種法定情形。關于監督事由，集中的疑問有三點：一是國家利益和社會公共利益“兩益”的界定。二是違反自愿合法原則是否屬于監督范圍。三是損害第三人利益的調解案件是不是檢察監督的范圍。

第一，關于國家利益和社會公共利益。《民事訴訟法》第208條新增的民事檢察監督范圍具體表述分別為:“發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴”和“發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議”，即所謂的“兩益”原則。《監督規則》也沒有對“兩益”做出進一步的司法解釋。實務部門普遍反映對“兩益”的外延難以做出準確界定，以損害“兩益”為監督事由的案件數量不多，現有案件中比較典型的有以下兩類:一是調解造成國家財政資金損失。例如，2012年底，甲省O市開展監督黨政機關執行法院生效裁判專項工作，A縣檢察院在審查以某鎮政府為被執行人的系列案件中，發現該鎮政府因16年前興辦鄉鎮企業遺留的債務，新近被眾多當事人起訴至法院，要求償還欠款，且案件疑點頗多。通過檢察機關調查，原告都沒有到庭參加訴訟，僅有訴訟代理人參與訴訟，涉案當事人281人中134名當事人身份與實際不符，甚至在戶籍調查中發現，有些原告已死亡多年。為避免國家利益受損，A縣檢察院以調解損害國家利益為監督事由提請抗訴60件，發出再審檢察建議83件、糾正違法檢察建議41件，為國家挽回經濟損失100多萬元。二是調解造成國家稅收、土地出讓金損失以及擾亂土地管理秩序。例如，2012年7月，H省N市臥龍區檢察院在參與清理整頓小產權房活動中，發現當地法院一派出法庭辦理的三起民間借貸糾紛案件，存在違法調解、損害國家利益的嫌疑。檢察機關調查發現，三名被告違反法律規定在屬于集體所有的農村宅基地上建造房屋，原審法院對于該房屋是否合法、權屬是否明晰未作調查的情況下，將違法房產直接抵償給債權人，使“違法建筑”得到司法確認而合法化，嚴重違反了法院調解合法性的原則，直接造成國家相關稅費流失，損害了國家利益。調查還發現，三起案件由同一審判人員辦理，同一天立案，立案后僅隔一天，又在同一天做出三份調解書。審判人員根據調解書制作了執行裁定書，并向房管登記部門送達了協助執行通知書，使涉案的三處房產辦理了過戶登記手續。N市檢察院向該市中級法院提出抗訴后，法院作出了再審決定。隨后，檢察機關到房管部門進一步了解情況，并深入農村走訪調查，又查出四起小產權房存在虛假訴訟違法辦理過戶登記情況，并依法進行了糾正查處。

“兩益”案件的難點在于國家利益和社會公共利益的界定，在兩者難以界分的情況下，可強調對公共利益的論證說理。在我國《憲法》和《物權法》中，也是以“公共利益”來表述的。公共利益是指在特定社會歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要，經由公共程序并以政府為主導所實現的公共價值。在社會生活中，除卻社會成員的私有財產和私人權利外，公共利益填充著社會成員之間的大量空白地帶，不僅形成了社會成員聯系的紐帶，還是社會成員之間利益的緩沖地帶。實務操作中，難點在于法律沒有列舉式規定下，檢察機關如何通過個案的論理，證明檢察權行使的正當性。

第二，關于自愿合法原則。《民事訴訟法》第9條規定:“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”即所謂調解的自愿合法兩原則。在訴訟調解過程中產生的強制可分為兩類:一是法官對當事人的強制；二是當事人相互之間的強制。由于調解監督旨在監督審判權依法公正行使，所以，對自愿原則的監督應側重于前者。合法原則理論上講應當既包括內容合法，也包括程序合法。

從司法實務觀察，2012年《民事訴訟法》修改前，由于法典中并沒有關于調解監督的顯性授權性規定，一些地方的檢察機關嘗試性地開展了對訴訟調解違反自愿合法原則的監督試點工作。2013年1月1日新《民事訴訟法》正式實施后，在第208條所規定的調解監督事由中并沒有明確列出自愿合法兩原則。然而，第201條卻保留了原法規定的內容，即:“當事人對已經發

生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，可以申請再審。經人民法院審查屬實的，應當再審。”這實際上造成了當事人依本條規定向法院申請再審未得到救濟后，可能出現依據第209條向檢察機關申請監督的情形，但檢察機關卻沒有對應的監督事由授權。根據民事檢察全方位監督的基礎原理，第208條第三款檢察機關對審判人員違法行為監督的法定授權，以及兩原則監督試點經驗的支撐，《監督規則》第99條第二項規定了對調解違反兩原則的同級監督，即人民檢察院發現同級人民法院調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，應當向同級人民法院提出檢察建議。該條司法解釋在違反合法原則方面與法典第201條表述一致，都體現為對調解內容違反法律的監督，對于程序違法和審判人員行為違法則規定于《監督規則》第99條的其他內容中。

第三，關于調解損害第三人合法權益。實踐中，案外人以調解損害自身利益申請檢察機關監督的案例并不鮮見。損害第三人合法權益并非法律授權的調解監督事由，司法實務中產生這種局面的原因可能有三個方面:一是《民事訴訟法》增加的第三人撤銷之訴制度還存在功能認識上的分歧，一些操作問題尚需司法解釋的進一步規范。二是當事人出于救濟成本的考慮，如舉證難度，更愿意向檢察機關尋求救濟，檢察機關則可能由于延續了試點時期的做法，繼續對此類案件進行了監督。

走出實踐中遇到的損害第三人利益或虛假調解案件的監督困境，可以從兩個方面考慮：一是一些地方的檢察機關雖然也對客觀上損害了第三人利益的案件進行了調解監督，但監督的角度卻是存在程序違法或調查表明審判人員存在違法行為，而不是以損害第三人利益為監督事由。二是虛假調解案件，不僅因轉移財產等損害債權人利益，還意味著將人民法院作為謀取不正當利益的工具，從而嚴重侵蝕司法權威和司法公信力。擾亂了正常的司法秩序，造成司法資源的浪費，大多會引起后期救濟程序，如信訪、申訴和控告等。因此，可以從損害“兩益”的角度進行監督。

四、監督方式

調解監督的法定方式有：抗訴、再審檢察建議、糾正違法檢察建議和改正工作檢察建議等。實務操作中，應注意把握監督事由與監督方式的對應關系，保障執法的規范性。

抗訴和再審檢察建議沒有適用情形的區分，但需以損害“兩益”為適用前提。根據《民事訴訟法》第208條規定以及《監督規則》第77條、第86條的規定，以損害國家利益和社會公共利益為調解監督事由的，人民檢察院依法向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴；地方各級人民檢察院可以向同級人民法院提出再審檢察建議，也可以提請上一級人民檢察院抗訴。實務操作中，良好的監督效果來自于對受損害利益屬于國家利益或社會公共利益進行充分論證，而不是以多數人利益、國有企業利益等為由進行模糊化處理，或簡單做出結論。

糾正違法檢察建議適用于違反“兩原則”和其他程序違法情形。根據《監督規則》第99條規定，人民檢察院發現同級人民法院民事審判程序中調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，以及存在第99條所列其他程序違法情形的，應當向同級人民法院提出檢察建議，稱為糾正違法檢察建議或一般檢察建議。采用一般建議是否要以《民事訴訟法》第209條為先行程序，需要區分不同情況進行處理：第209條的立法原意是對于法院生效裁判，當事人申請檢察監督的，應先窮盡法院的救濟渠道，避免出現多頭申訴，以節約司法資源，提升司法效率和權威。結合第208條的規定通盤予以考慮，對于生效調解書違反自愿原則和調解協議內容違反法律規定的，當事人應先向法院提出再審申請，出現第209條規定情形的，才可以申請檢察監督。但調解損害國家利益和社會公共利益的，因屬于檢察機關依職權監督的范圍，所以，不以第209條為先行條件。對于第208條第三款審判人員違法行為的監督雖然也不以第209條為先行條件，但《監督規則》第33條，規定了人民法院自我糾錯優先的原則，與第209條在規范原理上相一致。

改進工作檢察建議則適用于類案監督的情形。另外，根據《監督規則》第113條的規定，民事檢察部門在辦理調解監督案件的過程中，除采用抗訴和各類檢察建議等監督方式外，發現涉嫌犯罪行為的，應及時移送本院相關職能部門處理。