依法行政框架下行政執法活動的檢察監督

●李　峰　李軍靈/文

依法行政框架下行政執法活動的檢察監督

●李峰*河南省桐柏縣人民檢察院副檢察長［474750］李軍靈**河南省桐柏縣人民檢察院檢察官［474750］/文

摘要：內容依法行政是現代政治文明的重要標志，是依法治國基本方略的重要內容，行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任。現代行政權的日益擴展，行政事務的漸趨復雜，行政職能越來越廣泛深入地介入公民生活，造成公民權利受到影響和侵害的情況時有發生。不受限制的權利必然導致腐敗、絕對權力絕對腐敗。檢察機關作為國家法律監督機關，對行政執法行為進行法律監督是其法定職責，但由于監督體系尚不完善，不敢監督、監督不到位等現象還比較突出，使得這種監督在現實中并沒有發揮自己應有的作用。如何實現對行政執法的檢察監督是一個值得我們大家深思的問題。

關鍵詞：依法行政執法檢察監督權力制衡

在現代社會，行政執法無處不在，行政行為所具有的主動性、廣泛性、自由裁量性使得行政執法具有很大的隨意性，濫用和違法行使權力的現象在行政執法過程中時有發生，行政執法機關不作為、亂作為現象還大量存在，嚴重制約著社會主義法治建設。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，同時還強調“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權的行為，應該督促其糾正”。因此，充分發揮檢察職能，依法開展對行政執法活動的監督，既是法律賦予檢察機關的重要職責，也是十八屆四中全會對檢察職能的進一步明確和新的要求。

一、依法行政的提出及現實必要性

依法行政，是指國家機關及其工作人員依據《憲法》和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行管理的活動。其本質是有效制約和合理運用行政權力，它要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，作到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。黨的十五屆五中全會審議并通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中特別對推進政府工作法制化，從嚴治國，依法行政進行了強調。黨的十六屆四中全會強調，要加強對權力運行的制約和監督，拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》強調建設法治政府的核心是依法行政。2010年8月27日溫家寶總理在全國依法行政工作會議上的講話中提出“依法行政是現代政治文明的重要標志。建設法治政府，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。”“同時，我們也清醒地看到，當前，城鄉之間、地區之間發展不平衡，收入分配不公平和差距擴大，社會結構和利益格局深刻調整，部分地區和一些領域社會矛盾有所增加，群體性事件時有發生。要解決經濟社會發展中出現的新問題，必須深化改革，同時也要求加快推進依法行政，建設法治政府。”黨的十八屆四中全會及習近平總書記的重要講話更是對依法行政，建設法治政府進行了強調并賦予了新的內涵，其基本要求為：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。

二、行政權與行政執法監督

法國資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有

權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”在國家權力中，行政權既是國家權力中最動態、最有力的一種權力，也是對政治、經濟、社會和公民民主權利和切身利益影響最直接、最關鍵的一種權力。因此，也最容易對公民權利和利益造成損害，最容易被濫用和產生腐敗，要預防和制止行政權力的濫用和腐敗，監督的環節便須臾不可忽視。如是，行政執法監督便由此而生，成為國家監督的整個體系中不可缺少的一個重要的組成部分。改革開放以來，我國初步形成了具有中國特色的行政權力監督制約體系，但從現狀來看還很不完善，尚存在諸多缺陷。按現有我國行政執法監督體系規定，行政執法監督主體一般包括以下幾類：權利機關的監督，是指各級人民代表大會及其常務委員會依法定職權和程序，對它所產生的國家機關及其工作人員的法律活動所實施的監督，包括兩個方面的內容：一是法律監督;二是工作監督;行政機關的監督。指各級國家行政機關依行政隸屬關系，對下級國家行政機關及其公職人員執行法律和守法活動的監督;司法機關的監督;社會組織的監督;輿論的監督；人民群眾的監督等。監督的任務概括為以下幾點：首先是督促國家行政機關及其工作人員積極、自覺、嚴格地執行并遵守國家的法律、法規、規章，依法履行法定的行政管理職權。其次是防止和糾正違法或者不當的行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。再次是協調行政執法機關在執法過程中出現的矛盾，提高行政管理的效率。最后是調查研究法律、法規和規章以及作為執法依據的其他規范性文件本身所存在的問題，并及時加以改進或向有關機關提出意見。

三、當前我國行政執法的現狀

行政執法是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律。當前，我國行政執法中還存在諸多問題：一是行政執法主體混亂。表現為：行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。二是行政執法“利益化”。目前，多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款，執法就是收費已經成為個別執法人員的“準繩”。甚至有些部門從自身利益出發，給每個執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法，然后施以重罰。三是執法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；四是基層執法人員素質偏低。大多數為高中學歷，甚至是初中、小學學歷，并且沒有受過法律專業教育培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質，執法不懂法，隨意執法，濫施處罰現象嚴重。還有部分行政執法人員原屬社會無業人員，甚至是違法違紀人員，這些人在執法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執法、野蠻執法嚴重。

四、檢察機關對行政執法監督的職能定位及法律依據

行政機關實施包括行政執法行為在內的行政權力,來自于立法機關通過一定的法定程序的一種法律授權,其實施的行政執法行為從本質上說是一種法律行為。而人民檢察院是憲法授權的專門從事法律監督的司法機關,檢察機關對行政執法行為進行監督是合乎中國國情及法理的。

第一,中國法律監督權是一種控權性的國家權力,控制和約束國家權力是中國法律監督權的本質特點。由于我國目前對行政機關行政執法行為制約和監督上的局限性,國家利益和社會公共利益受到損害的情況時有發生，因此迫切需要強有力的國家機關介入對行政執法行為的監督,檢察機關既具備法律專業知識,又具有一定的法律強制力作保障,因而檢察機關介入對行政執法行為的監督是非常適合的。

第二，參與社會管理既是檢察機關履行職責的重要內容,發揮職能作用的重要領域,也是檢察機關承擔的重要社會責任，立足點就是其法律監督職能。通過對

行政執法行為進行法律監督,能夠著力促進與完善社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體系建設,有效解決影響社會和諧穩定源頭性、根本性、基礎性問題,為建設和諧社會，提供更加有力的司法保障。

第三，檢察機關對行政執法進行監督具有法律上的依據：一是法理依據。對權力制約通常有二種方式,道德制約和權力制約。道德制約沒有強制力,效果并不明顯。權力制約,即以分權制衡的方法,以一種權力制約另一種權力。在西方國家表現為三權分力,在我國表現為監督原則。包括人大的監督,司法機關的監督,行政機關內部的監督,執政黨的監督,社會的監督等。檢察機關對行政的監督屬于司法監督的一部分。二是《憲法》依據。《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條均規定:“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關”。檢察機關作為最高權力機關全國人民代表大會授權和《憲法》確定的專門法律監督機關,對包括行政執法行為在內的行政權力實施法律監督是《憲法》賦予檢察機關的一項基本職能,這是毫無爭議的。三是其他法律依據。《行政訴訟法》第90條規定的檢察機關對行政案件的抗訴,就是通過司法審查途徑來對行政執法行為實施法律監督。《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第48條規定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向有關單位提出檢察建議……”。這里的制度隱患和嚴重違背職責,應當包括行政機關實施行政執法行為時表現出來的制度上的缺陷和其工作人員違法違規實施行政執法行為這兩種情況,故上述規定明確了檢察機關可以以檢察建議的方式對有關國家機關的行政執法行為實施法律監督。

五、行政執法檢察監督工作中存在的問題及檢察監督機制構建

（一）檢察機關行政執法檢察監督工作中存在的問題

1.行政執法機關內部存在誤區，有抵觸監督情緒。一是部分行政執法機關認為行政執法是行政執法機關自己的事情，無需司法機關介入，如果處罰的案件移交司法機關，就會影響到行政執法單位的利益。一些行政執法機關往往以罰款為行政處罰的目的，對案件的處理、證據收集很不客觀，即使移送了案件，因現有證據達不到立案標準，而公安機關偵查有難度，這樣導致以行政處罰消化刑事案件，最終使得案件線索流失，犯罪分子逃避刑法處罰。二是某些行政執法機關以及行政執法人員本身素質低下，存在循私舞弊、循情枉法的情況。如在行政執法過程中，要求違法者以多交罰款為條件不移送案件，違法者為了逃避刑事處罰，也寧愿接受罰款。三是部分行政執法人員缺乏法律意識，認為經過行政執法機關處理的問題，即使涉及犯罪也沒有必要再移送司法機關，或者根本就未意識到案件涉及刑事犯罪，也就不會移送司法機關。

2.案件線索舉報失控。目前，檢察機關對有罪不糾、有案不移、以罰代刑的情況掌握不夠。一方面，被處罰當事人本來已涉嫌犯罪，當被行政執法機關以罰代刑后，處于趨利避害的心理，不可能去舉報行政執法人員；另一方面，行政執法機關對案件作出罰款或其他形式的處罰，通常會受到人情關系或部門經濟利益的驅使，一罰了之，不再將案件移送公安機關。檢察機關很難掌握案件線索，導致案件線索舉報失控，有罪不糾、有案不移、以罰代刑的行為繼續蔓延。

3.行政執法監督手段薄弱。當前檢察機關的行政執法監督僅限于對行政執法機關“以罰代刑”行為進行追究和對因此而存在的職務犯罪行為進行查處。《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第12條規定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執法機關不移送時，也僅能提出“檢察建議”。這種監督手段比較弱，并且提出建議的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。對建議不理睬、不執行的，檢察機關無有效監督手段，而僅因不移送案件而受到刑事制裁的情況更極為鮮見。從檢察機關自身情況看，一方面是檢察機關在現行的體制下完全依賴地方財政，對地方政府存在人員、經費等的依附關系，因此對行政執法機關的影響力和約束力極為有限，影響了監督職能作用的發揮；另一方面是目前檢察機關人員少、辦案任務重，導致對行政執法活動的監督不力。

4.法律法規欠缺。2006年1月，最高人民檢察院與“全國整規辦”、公安部聯合下發了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，規定了行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的具體程序和檢察機關的具體措施。最高人民檢察院還頒布了《人民檢察院辦理行政執

法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，規范了辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的具體程序。這些規定雖然一定程度上打開了行政執法監督工作的局面，但由于沒有上升到法律層面，缺乏操作性和保障性，致使檢察機關行政執法監督缺乏有力的法律依據。如在檢察機關開展立案監督專項行動中，對行政執法機關的案件線索能否進行檢查、查到什么程度，行政執法機關有沒有義務配合、在不配合時又該怎么辦，檢察機關如何建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規定，也沒有嚴格的程序。

（二）行政執法的檢察監督機制構建

1.完善立法。綜觀我國現行的法律，我國憲法雖然明文規定檢察機關是國家的法律監督機關，但是《刑事訴訟法》僅僅是將立案監督作為檢察院法律監督的起點，并未涉及對其他行政機關的移案監督。《行政處罰法》第7條第2款規定了違法行為構成犯罪，應當追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。這條規定是從行政機關角度處罰，明確其具有移交的職責，顯然不能成為檢察院對行政機關監督的法律依據。所以我們應該從完善我國相關立法的角度出發，健全行政執法檢察監督法律體系。按照我國現實的國情建立中國特色的行政執法的檢察監督法律體系，首先應就現有的法律予以梳理，明確在立法上的薄弱環節，然后根據條件的成熟度予以在立法的完善。

2.檢察機關應有獨立的法律地位。這一點是最為關鍵和重要的。作為一個法律監督機關如果沒有獨立的地位，就不能有足夠的立場來進行監督。檢察機關必須在人財物上保持自己的獨立性，檢察機關與行政機關不存在行政上的隸屬性。法制的客觀需要及執法的客觀狀況迫切需要對檢察權在國家權力體系中的職能進行重構。

3.賦予檢察機關處罰權和檢察權。只有進行調查取證，對所獲材料進行分析研究后，才能對案件的性質、爭議的焦點、矛盾的標的、舉證的證據、當事人各方的是非曲直等形成正確的結論。在實踐中，對行政執法進行監督的效果不理想，依法行政的要求難以落實，一個重要的原因就是監督主體缺乏必要的權力。所以檢察機關要想取得檢察監督行政執法的主動權，那么對于處罰權和檢察權的加強是必不可少的，也只有這樣才能做到有的放矢，提高抗訴的準確率。

4.擴大檢察機關的公訴權的受案范圍。我國法律明確規定，檢察機關是我國的法律監督機關，從《憲法》和相關法律來看，并未把監督權局限在刑事法律監督。但是在實踐操作中往往因為各種原因把檢察院的權力范圍僅限于刑事法律監督的范圍內。“長期以來，把人民檢察院置身于政府行政活動的監督體制之外，不能不說是我國憲政監督體制的一大缺失。”而比較外國的法律發現，檢察機關對于行政案件擁有起訴權是各國通行的做法。例如在英國，對于一些涉及公共權利和公共利益的重大行為，可借檢察長的名義提起行政訴訟，因為英國行政法法規規定：“檢察長的職責是保護國家和公共利益，為保護國家和公共利益，檢察長有責任代表公眾利益監督行政機關的行為，并提起訴訟。”

5.建立各機關之間的協調配合機制。應該說加強對行政執法權的有效監督不僅僅是檢察機關一家之事，而關系到依法行政和行政權的高效廉潔的行使。所以協調各個機關的關系，加強各個機關的有效配合可以形成一個良好的權力互動和制衡。就行政機關來說，應該加強信息公開。透明政府是法治政府的應有之義，不論從行政權的來源，還是對行政權進行有效監督的角度都需要信息公開。而從檢察機關的角度來說，不僅僅是應該注重與行政執法機關的配合，健全行政執法機關對涉嫌犯罪案件的移送制度和備案制度，檢察機關也應當注重與其他行政執法機關監督部門的配合。這樣才能對行政執法進行全方位的監督。

六、結語

權力需要被控制，沒有絕對的權力。行政執法權在運行過程中往往因為監督的缺位而造成不必要的違法損失，給人民的生命財產造成了極大的傷害。為了保證行政執法權的有效行使，防止行政機關的自由裁量權的濫用，實現依法行政和構建法治政府的目標，檢察機關必須真正擁有對行政執法行為的監督權，對行政執法權起到一個制衡作用，這樣才能實現社會和諧、科學、穩定的發展。