檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度研究

●杜　穎/文

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度研究

●杜穎*重慶市人民檢察院第一分院［401147］/文

摘要：內(nèi)容檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，既有其他主體無法相比的優(yōu)勢，也存在無法回避的缺陷。從國外與國內(nèi)的實踐情況來看，由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟已成為各國通行做法，在國內(nèi)也有許多實例。為實現(xiàn)保護公共利益與維護私權(quán)自治的平衡，檢察機關(guān)應(yīng)堅持有限介入的原則，以法律形式明確檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的資格，并從法律地位、案件范圍、訴訟程序等方面進一步完善制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)民事公益訴訟環(huán)境污染案件訴訟結(jié)構(gòu)

隨著《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的修改，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的角色與定位引起了諸多討論。因此，有必要明確檢察機關(guān)的角色定位，使檢察機關(guān)在民事公益訴訟中發(fā)揮積極作用。

一、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)劣

修改后的《民事訴訟法》在第55條新增了民事公益訴訟制度的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”近年來，以環(huán)保法庭為主要依托，我國各級人民法院已經(jīng)受理的環(huán)境民事公益訴訟至少有17件。原告主要涉及檢察機關(guān)、環(huán)境保護行政機關(guān)、環(huán)境非政府組織三種類型，其比例分別為35%、18%和47%。［1］但客觀來看，檢察機關(guān)以原告身份提起公益訴訟，有著其他主體無法比擬的優(yōu)點。

（一）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)勢

1.檢察機關(guān)提起公益訴訟，在證據(jù)調(diào)查方面更為有利。其他主體在提起公益訴訟時，通常會遇到調(diào)查事實取證難的問題，但這對于檢察機關(guān)來說并非障礙。因為檢察機關(guān)對于違法情節(jié)是否存在，享有為憲法所保障的證據(jù)調(diào)查權(quán)。從此意義上說，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術(shù)性障礙，更有利于社會公益的司法保護。

2.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，不會涉及利益問題。公益訴訟主體資格較為寬松，這有利于公益訴訟的開展，但同時也容易滋生濫用公益訴權(quán)的問題。而檢察機關(guān)作為公益訴訟的啟動者，是以憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點，監(jiān)督法律的遵守與實施是其唯一的追求，別無任何私人的獨立利益。因此，與其他主體相比，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，無需考慮訴訟激勵機制的問題。

3.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，有助于公共政策的生成。公益訴訟不同于私益訴訟，它能夠形成適應(yīng)于將來社會發(fā)展的公共政策，從而促進法治的進步。檢察機關(guān)提起公益訴訟，有助于更直接地彰顯此功能，突出訴訟中的重點內(nèi)容和主要目標(biāo)。

（二）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的劣勢

1.法律依據(jù)缺失。修改后的《民事訴訟法》第55條僅僅是關(guān)于民事公益訴訟的原則性規(guī)定，并非制度性規(guī)定。《人民檢察院組織法》第5條也只規(guī)定檢察機關(guān)有行使公訴、偵查和法律監(jiān)督的職能，沒有代表國家提起民事訴訟的職能。因此，檢察機關(guān)以原告身份提起公益訴訟在法律上存在一定的障礙。

2.訴訟理論難題。一是檢察機關(guān)的原告身份可能造成雙方當(dāng)事人訴訟地位不平等。檢察機關(guān)既是公益訴訟的原告，又是公益訴訟的法律監(jiān)督者。“運動員”和“裁判員”的身份集于一身，兩種角色的一體化導(dǎo)致民事訴訟中原告、被告和法院“等腰三角形”的結(jié)構(gòu)被破壞，容易影響法院作為中立第三方的地位和立場，引發(fā)個案裁判不公正。二是檢察機關(guān)的原告身份可能帶來雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)不對等。三是檢察機關(guān)的原告身份可能會違背當(dāng)事人處分原則。

二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的經(jīng)驗借鑒與實踐

（一）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的經(jīng)驗借鑒

從世界范圍來看，許多國家都認(rèn)同檢察機關(guān)在民事訴訟中應(yīng)享有廣泛的職權(quán)，把“多元化的職權(quán)配置模

式”作為檢察機關(guān)在民事訴訟中職權(quán)配置的主流和發(fā)展趨勢［2］，因此規(guī)定享有國家公權(quán)力的檢察機關(guān)可以代表利益受損的國家或公民提起公益訴訟。目前，檢察機關(guān)提起公益訴訟的經(jīng)驗主要有以下兩點。

一是檢察機關(guān)是提起民事公益訴訟的重要主體，但并非“一枝獨秀”。檢察機關(guān)定位為社會正義的守護神，具有維護法制統(tǒng)一的重任。民事公益訴訟的提起既是為了維護一國法制的統(tǒng)一，也是為了維護公共利益不受侵犯。［3］再加上檢察機關(guān)對訴訟的專業(yè)性，因此各國越來越傾向于把檢察機關(guān)作為提起民事公益訴訟的重要主體。但檢察機關(guān)只是“官方公益代表人”的其中之一，這個群體中還包括其他政府機構(gòu)，如法國的官方公益代表人為國庫法務(wù)、檢察官、（行政）監(jiān)察使、政府特派員。

二是以原告身份起訴是檢察機關(guān)在民事公益訴訟中發(fā)揮作用的重要方式，但并非唯一方式。如《德國民事訴訟法》規(guī)定，在婚姻無效、禁治產(chǎn)及取消死亡宣告案件中檢察官作為主當(dāng)事人，在其他人事訴訟中檢察官只能參與訴訟。檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的根本目的是為了維護社會公共利益，如果有更適合的政府機構(gòu)作為原告提起訴訟，或者公民、社會團體及組織為保護公共權(quán)益積極起訴，檢察機關(guān)既可以支持原告提起訴訟，也可以作為共同原告一同提起訴訟。［4］

（二）我國檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的實踐

自1997年第一件檢察機關(guān)以原告身份提起民事公益訴訟的案例出現(xiàn)以來，各地對公益訴訟的探索不斷深化。除刑事附帶民事公益訴訟、督促起訴、支持起訴這三項常規(guī)工作外，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的工作在全國逐漸展開，制度化探索也在不斷深入。實踐中，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟有兩個方面的特點。

一是近年來各地以制度化方式確認(rèn)的案件范圍以及出現(xiàn)的司法個案大多限于環(huán)境污染案件。例如，昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合出臺的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》中明確規(guī)定：“人民檢察院、環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保社團組織可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人，人民檢察院可以督促、支持環(huán)保機構(gòu)或者支持環(huán)保社團組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，也可以直接向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。”近幾年為媒體所廣泛宣傳報道的直接起訴案件，也均為環(huán)境污染案件。

二是案件的結(jié)案方式與地方有無規(guī)范性文件密切相關(guān)。實踐中，許多地方的公益訴訟案件，因為法院和檢察院沒有達成共識，并且也沒有地方立法支持，大多數(shù)公益訴訟案均是以調(diào)解方式結(jié)案。［5］如果有地方相關(guān)規(guī)范性文件的支持，才有可能提起訴訟。

三、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計

為了保護公共利益，雖然需要賦予檢察機關(guān)以民事訴權(quán)，但如果檢察機關(guān)對民事訴訟過多干預(yù)，則與民法私權(quán)自治、契約自由的基本精神相背離。況且任何一種機制也都存在被濫用的可能，檢察機關(guān)直接提起民事公益訴訟也不例外。因此，現(xiàn)階段檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)堅持“有限介入”的原則，在法治的軌道上盡量揚長避短，完善民事公益訴訟制度。

（一）法律地位

在直接提起民事公益訴訟的案件中，檢察機關(guān)的法律地位是“當(dāng)事人”還是“監(jiān)督者”，或是兼而有之，直接影響到檢察機關(guān)在訴訟中的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)。如果集“運動員”和“裁判員”于一身，的確與訴訟原理不符，也與程序公正的要求不符。但如果在民事公益訴訟中只讓檢察機關(guān)當(dāng)一個普通的當(dāng)事人，又會使公平正義失去了重要保障，讓民事公益訴訟中的法律監(jiān)督弱于其他民事案件。鑒于此，可以考慮保留檢察機關(guān)的“雙重身份”，同時在訴訟程序中尋找一個恰當(dāng)?shù)臅r間點，使“當(dāng)事人”與“監(jiān)督者”的身份在時間上隔斷，既確保審判之中雙方當(dāng)事人地位的平等，又避免了民事公益訴訟中法院外部監(jiān)督的缺位。這個時間點，正是判決裁定生效之時。判決裁定生效之前，檢察機關(guān)只能是案件當(dāng)事人。既然檢察機關(guān)已經(jīng)以原告身份提起了訴訟，那么也就應(yīng)當(dāng)定位為當(dāng)事人，不宜再對法庭的民事審判活動進行監(jiān)督，否則將會導(dǎo)致訴訟結(jié)構(gòu)失衡，甚至讓人對法庭審判的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。當(dāng)判決裁定生效之后，檢察機關(guān)作為當(dāng)事人的職責(zé)已經(jīng)履行完畢。這時，檢察機關(guān)理應(yīng)履行法律監(jiān)督職責(zé)，至少應(yīng)當(dāng)賦予對符合再審條件的案件的抗訴，以及對案件執(zhí)行的監(jiān)督這兩項職權(quán)。事實上，此時法院的一審、二審程序已經(jīng)結(jié)束，當(dāng)事人主要的訴訟權(quán)利義務(wù)已經(jīng)履行完畢，檢察機關(guān)恢復(fù)監(jiān)督者身份也不會導(dǎo)致雙方當(dāng)事人地位失衡的危險。從抗訴和執(zhí)行監(jiān)督兩項監(jiān)督權(quán)來看，執(zhí)行監(jiān)督不涉及案件的實體處理，由檢察機關(guān)履行不影響判決公正，而抗訴除最高人民檢察院之外，只能由上級檢察機關(guān)對下級法院的生效裁判提出，這就意味著作為“當(dāng)事人”的檢察機關(guān)與作為“抗訴人”的檢察機關(guān)并非同一人，在制度上實現(xiàn)了“雙重身份”的隔離，也減小了抗訴

權(quán)影響法院判決的擔(dān)憂。

（二）案件范圍

起訴的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，在修改后的《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境保護、眾多消費者權(quán)益保護案件之中，目前限制為僅環(huán)境污染案件檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟。對消費者權(quán)益保護案件檢察機關(guān)可采取督促起訴、支持起訴等方式解決。

（三）前置程序

檢察機關(guān)對環(huán)境污染案件以原告身份直接起訴時，還依法享有抗訴等權(quán)力，這對被告方來說畢竟是不公平的。客觀來講，被起訴的“污染者”與檢察機關(guān)在訴訟過程中的力量對比處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。為了盡量減少這種“污染者”與檢察機關(guān)直接對抗的情況，鼓勵其他主體積極參與到環(huán)境公益訴訟中，有必要對檢察機關(guān)的訴權(quán)予以限制。

1.審查程序。只有在環(huán)境污染對社會公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害時，檢察機關(guān)才能直接提起環(huán)境公益訴訟。因此在提起訴訟之前，檢察機關(guān)必須衡量公共利益受損的標(biāo)準(zhǔn)，避免公權(quán)力對市民社會的過度干預(yù)。

2.督促程序。只有在原告缺位情況下，檢察機關(guān)才能直接提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境污染案件中原告的缺位有兩種可能：一是沒有具體確定的實體權(quán)利人，二是適格的原告怠于行使訴權(quán)。同時，檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先督促行政機關(guān)的職能部門采取措施，給行政機關(guān)以執(zhí)法或起訴方式解決問題的機會，督促公民個人或社會團體提起訴訟。當(dāng)督促其他主體起訴無效時，檢察機關(guān)可以直接提起環(huán)境公益訴訟。

（四）舉證責(zé)任

在環(huán)境污染案件中，往往平時沒有人注意保存受害證據(jù)，容易造成證據(jù)的滅失與毀損。即使有證據(jù)存留，由于受害范圍廣，取證也比較困難，證明污染行為系被告方所為還相對容易，但要求索賠時，則往往涉及到專業(yè)鑒定問題，舉證十分困難。因此，在舉證責(zé)任的分配上，環(huán)境公益訴訟可以借鑒醫(yī)療事故的責(zé)任證明。原告方包括檢察機關(guān)及其他主體，只需要承擔(dān)一般舉證責(zé)任，即證明污染與被告方行為有關(guān)即可，被告方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解釋證明其行為合法的責(zé)任。

（五）訴訟費用

檢察機關(guān)作為公益代表人提起民事訴訟，其維護的是國家和社會公共利益，應(yīng)屬于“執(zhí)行公務(wù)”的行為，不應(yīng)繳納訴訟費用。在檢察機關(guān)勝訴的情況下，法院可以判決由敗訴方承擔(dān)訴訟費用；在檢察機關(guān)敗訴的情況下，訴訟費用可由國家承擔(dān)。如《日本人事訴訟程序法》第17條規(guī)定：“在檢察官敗訴的情況下，訴訟費用由國庫負(fù)擔(dān)。”昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院會簽的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》也規(guī)定，“公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費，公益訴訟人敗訴的，免繳訴訟費；被告敗訴的，由被告繳納訴訟費。”

（六）后果承擔(dān)

任何訴訟都有敗訴的風(fēng)險，環(huán)境公益訴訟也不例外。如果檢察機關(guān)勝訴，則不利的后果當(dāng)然由被告人承擔(dān)。如果檢察機關(guān)敗訴，則被告方的污染行為不能得到確認(rèn)，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)協(xié)助被告方就因訴訟造成的損失獲得國家賠償。

（七）反訴問題

反訴是指被告對本訴原告提起的、旨在抵銷或吞并原告訴訟請求的反請求。根據(jù)該定義，只有與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人才能作為反訴的被告。而在直接起訴的民事公益案件中，檢察機關(guān)是作為公共利益的代表提起訴訟的，其本身不是實體權(quán)益的主體，而只是程序意義上的原告。因此在這類案件中，被告不得提起反訴。

（八）調(diào)解與和解

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中只是代表人而非真正的權(quán)利人，因此對檢察機關(guān)在訴訟中的實體處理權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制。鑒于調(diào)解與和解一般都需要雙方當(dāng)事人各自作出一定的讓步，考慮到對公共利益最大程度的維護，以及避免滋生腐敗等問題，因此不宜賦予檢察機關(guān)進行調(diào)解或自行與對方當(dāng)事人和解的權(quán)利。

注釋：

［1］宋宗宇,郭金虎:《擴展與限制：我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格之確立》，載《法學(xué)評論》2013年第6期。

［2］甄貞,溫軍：《檢察機關(guān)在民事訴訟中的職權(quán)配置研究》，載《法學(xué)家》2010年第3期。

［3］陳桂明,劉鵬：《俄羅斯民事訴訟法典的修改》，載《比較法研究》2005第3期。

［4］唐郁愷：《檢察機關(guān)與公益訴訟主體制度構(gòu)建》，載《中國檢察官》2010年第3期。

［5］孫佑海：《關(guān)于建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾個問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。