完善我國(guó)法治化行政決策機(jī)制路徑選擇

趙 正

（貴州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把“健全依法決策機(jī)制”作為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要目標(biāo)和任務(wù)，深化了對(duì)行政決策機(jī)制的認(rèn)識(shí)，對(duì)行政決策機(jī)制提出了法治化的新要求。

一、完善法治化行政決策機(jī)制的意義

行政決策機(jī)制是對(duì)行政決策權(quán)力分配、決策程序、工作方式等方面的制度安排，是行政決策的制度保障。完善法治化的行政決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)行政決策民主化和科學(xué)化的關(guān)鍵。在我國(guó)建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，將行政決策機(jī)制納入法治化的軌道，具有極其重要的意義。

1.是促進(jìn)行政決策科學(xué)化和民主化的保障

行政決策科學(xué)化就是行政決策者按照客觀實(shí)際，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，遵循合理、合法的程序進(jìn)行決策。科學(xué)化的行政決策可以在很大程度上減少因?yàn)闆Q策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)廣大人民的利益，增強(qiáng)人民對(duì)于政府合法性的認(rèn)同。決策民主化是行政決策過(guò)程中保證廣大民眾平等參與，并使行政決策代表最廣大人民的利益。民主化的行政決策在很大程度上反映了廣大人民的利益訴求，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主這一中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)。法治化的行政決策機(jī)制可以通過(guò)明確的法律規(guī)定，規(guī)范政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政決策權(quán)限，排除行政決策主體主觀因素對(duì)行政決策的影響，防止個(gè)人獨(dú)斷專權(quán)；規(guī)范行政決策法定程序，嚴(yán)格按照法定程序作出決策，以明確的法律規(guī)定賦予廣大人民更多知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；明確行政決策主體責(zé)任，強(qiáng)化行政決策責(zé)任追究，促使行政決策者依法決策，按程序決策。這樣就可以在很大程度上保障行政決策的科學(xué)性和民主性。

2.是深入推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容

我國(guó)對(duì)行政決策機(jī)制的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過(guò)程。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》都對(duì)行政決策機(jī)制作出比較明確的規(guī)定，以促進(jìn)法治政府建設(shè)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將“健全依法決策機(jī)制”作為深入推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重要途徑，將行政決策機(jī)制建設(shè)提高到法治化的高度。可見(jiàn)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)將完善行政決策機(jī)制作為建設(shè)法治政府的重要任務(wù)，并不斷深化對(duì)行政決策機(jī)制的認(rèn)識(shí)，法治化是當(dāng)前行政決策機(jī)制建設(shè)的方向。政府的所有管理和服務(wù)行為都是從作決策開(kāi)始的，行政決策法治化是法治政府建設(shè)的首要方面。建設(shè)法治政府要防止行政決策主體濫用行政決策權(quán),使行政決策受到法律的規(guī)制，同時(shí)又要將行政決策制度化。法治化的行政決策機(jī)制可以有效的規(guī)范行政決策權(quán)，是建設(shè)法治政府的必然要求及重要內(nèi)容。

3.是減少社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧和公正的需要

當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入改革深水區(qū)和矛盾凸顯期，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，政府承擔(dān)主要責(zé)任,是具體的實(shí)施者。當(dāng)前我國(guó)政府要向服務(wù)型政府和法治型政府轉(zhuǎn)變，這種職能的轉(zhuǎn)變需要依靠法治化的行政決策機(jī)制來(lái)具體落實(shí)。法治化的行政決策機(jī)制將行政決策權(quán)限、程序、責(zé)任進(jìn)行了制度化、法治化的規(guī)定，使行政決策代表了廣大人民的利益，同時(shí)又保障了人人平等參與決策，增強(qiáng)其對(duì)行政決策的認(rèn)同。正確的行政決策會(huì)減少政府同人民的矛盾，有利于維護(hù)社會(huì)的公正、和諧和穩(wěn)定。相反決策失誤不僅造成巨大的損失，而且會(huì)增加社會(huì)矛盾，使社會(huì)不安定因素增加。例如，珠海市珠海機(jī)場(chǎng)因?yàn)榛A(chǔ)建設(shè)就拖欠17億元，機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)年客流量為1200萬(wàn)人次，但是到2000年客流量?jī)H有57萬(wàn)人次，利用率不到當(dāng)初設(shè)計(jì)的1/21，造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)，致使民怨沸騰。有學(xué)者認(rèn)為，這簡(jiǎn)直就是犯罪。

二、我國(guó)行政決策機(jī)制在法治化方面存在的問(wèn)題

隨著法治政府建設(shè)的深入進(jìn)行，我國(guó)在完善法治化行政決策機(jī)制方面進(jìn)行了很多積極的探索。但是，我國(guó)行政決策機(jī)制是在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，當(dāng)前我國(guó)行政決策機(jī)制在法治化方面仍然存在著很多問(wèn)題，制約著行政決策法治化的進(jìn)程。

1.行政決策主體法治意識(shí)淡薄

兩千多年封建統(tǒng)治的人治歷史，使人治思想在我國(guó)根深蒂固，直到現(xiàn)在仍極大影響著我國(guó)政治文化。行政決策主體缺乏法治意識(shí)成為阻礙法治化行政決策機(jī)制建設(shè)的重要障礙。即使是新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，決策者權(quán)力高度集中，缺少有效的法律制約。行政機(jī)關(guān)及其工作人員主要按照領(lǐng)導(dǎo)人的指令及命令辦事，而一些領(lǐng)導(dǎo)干部表面上喊著“法治”的口號(hào)，在實(shí)際工作中卻完全無(wú)視法律，甚至隨意踐踏法律。決策者在決策過(guò)程中由于法治素質(zhì)低下使決策失誤頻繁發(fā)生，“據(jù)世界銀行估計(jì)，僅‘七五’到‘九五’期間，我國(guó)投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億－5000億元”[1]。實(shí)際工作中存在著大量的“三拍”決策者，嚴(yán)重影響行政決策法治化，阻礙了法治化的行政決策機(jī)制的完善。

2.行政決策法律權(quán)限不夠明晰

《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》是當(dāng)前我國(guó)劃分行政決策權(quán)限的主要法律依據(jù)，但是這兩部法律對(duì)行政決策權(quán)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，決策權(quán)在具體行使過(guò)程中存在很多問(wèn)題。第一，中央和地方政府決策權(quán)劃分不明確。法律沒(méi)有明確規(guī)定中央和地方的行政決策權(quán)限，中央與地方政府極易出現(xiàn)行政決策權(quán)交叉現(xiàn)象，這在一定程度上削弱了地方政府決策權(quán)。第二，政府集體決策權(quán)與個(gè)人決策權(quán)劃分不清，個(gè)人集權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)雖然在原則上要求集體決策，但是在現(xiàn)實(shí)操作中決策權(quán)多掌握在主要行政領(lǐng)導(dǎo)手中，個(gè)人按照主觀意志隨意決策的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這樣就加大了造成決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府內(nèi)部部門之間權(quán)限劃分不明，有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身。行政決策權(quán)力、職責(zé)、范圍缺乏明確的法律界定，容易造成行政效率低下，同時(shí)使行政決策權(quán)缺乏有效的制約和監(jiān)督，必然會(huì)造成專斷和腐敗。

3.行政決策程序不夠規(guī)范

我國(guó)行政決策大體包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體決策、合法性審查等程序。在實(shí)際的行政決策過(guò)程中，由于缺乏明確的法律保障使公眾參與行政決策渠道較少，即使是建立社會(huì)聽(tīng)證、公示等制度，但執(zhí)行起來(lái)有很大的隨意性，無(wú)法保證公眾的有效參與。行政決策方案缺少有效的論證及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有些行政決策沒(méi)有經(jīng)過(guò)專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就匆匆實(shí)行；有些決策即使經(jīng)過(guò)專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也是走走形式，沒(méi)有任何參考價(jià)值。同時(shí)在我國(guó)行政決策主體集權(quán)的情況下，專家意見(jiàn)的獨(dú)立性受到很大限制。我國(guó)要求重大決策集體決策，在決策過(guò)程中遵循民主集中制原則。但是有些地方往往在形式上民主，但最后決策仍是由領(lǐng)導(dǎo)決定，阻礙了行政決策的民主化。實(shí)際決策過(guò)程中忽視審查制度的現(xiàn)象突出，決策往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法性審查就直接執(zhí)行，使行政決策缺乏法律依據(jù)，不具備合法性。

4.行政決策法律責(zé)任制度不夠健全

行政決策責(zé)任指“行政決策主體的分內(nèi)應(yīng)做之事以及沒(méi)有做好分內(nèi)之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁”[2]。行政責(zé)任追究制度是一種威懾性的保障制度。當(dāng)前我國(guó)行政決策責(zé)任制度在行政決策責(zé)任主體、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究時(shí)限等方面缺少明確的法律規(guī)定。我國(guó)實(shí)行集體決策，但是在具體實(shí)踐中往往是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策。行政責(zé)任主體不明確，使在決策責(zé)任追究過(guò)程中出現(xiàn)“集體決策，集體負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，這樣就會(huì)造成法不責(zé)眾，決策責(zé)任實(shí)際上無(wú)人承擔(dān)。由于缺乏明確的法律規(guī)定，對(duì)于決策主體具體該承擔(dān)何種責(zé)任難以明確認(rèn)定，行政責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不清晰就使責(zé)任追究更多停留在政治層面和道義層面，而沒(méi)有深入追究其法律責(zé)任。同時(shí)責(zé)任追究長(zhǎng)效機(jī)制缺乏，某些決策者單純追求短期政績(jī)而隨意決策現(xiàn)象突出，決策完后“拍拍屁股走人”，使決策失誤責(zé)任無(wú)人承擔(dān)，這樣更加助長(zhǎng)了行政決策主體決策的功利性和隨意性。

三、完善法治化行政決策機(jī)制的路徑選擇

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“健全依法決策機(jī)制”就是要“確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”[3]。這就為我們針對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政決策機(jī)制存在的問(wèn)題，繼續(xù)完善法治化的行政決策機(jī)制指明了方向。

1.提高行政決策主體依法決策的意識(shí)和能力

行政決策主體是行政決策的最終做出者和執(zhí)行者，提高行政決策主體依法決策的意識(shí)和能力，使其形成強(qiáng)大的內(nèi)在約束力，可以在一定程度上制約決策的主觀隨意性，依法作出行政決策。第一，加強(qiáng)對(duì)行政決策主體尤其是行政長(zhǎng)官的法制宣傳教育。例如，定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展普法培訓(xùn)，集中傳達(dá)黨和國(guó)家最新的法律精神；定期舉辦法律宣傳講座；通報(bào)造成行政決策的失誤的決策者，注重反面教材的震懾作用等。第二，完善行政機(jī)關(guān)工作人員的日常考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，并將其作為評(píng)定個(gè)人成績(jī)的重要因素，促使行政決策主體依法行政、依法決策。第三，行政決策者要自覺(jué)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身法治素養(yǎng)和能力，拋棄傳統(tǒng)的人治觀念，提高依法決策、按法律程序決策的意識(shí)。

2.加強(qiáng)行政決策立法

完備的法律體系是實(shí)現(xiàn)行政決策法治化的前提，也是完善法治化的行政決策機(jī)制的法律保障。針對(duì)我國(guó)行政決策權(quán)限不清等情況，要從加強(qiáng)行政決策立法上入手，同時(shí)要完善已有的法律法規(guī)。第一，加強(qiáng)行政決策權(quán)限立法。明確中央與地方政府、政府內(nèi)部各部門的決策權(quán)力、權(quán)限、范圍等，以法律約束各個(gè)部門的行政決策權(quán)，提高行政決策的效率。第二，加強(qiáng)對(duì)民主集中制原則的法律保障。堅(jiān)決實(shí)行集體決策，決策中貫徹民主集中制原則，以明確的法律，保障決策的科學(xué)性和民主性，防止個(gè)人集權(quán)和獨(dú)斷。第三，加強(qiáng)行政決策程序立法。行政決策程序是行政決策機(jī)制的重要一環(huán)，也是行政決策主體在決策中必須經(jīng)過(guò)的的工作步驟。行政決策主體要在法律規(guī)定的權(quán)限中，按照法定的程序作出決策。

3.規(guī)范行政決策法定程序

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”[3]。對(duì)于“公眾參與”要依法完善公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，確保公眾對(duì)行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)于“專家論證”要依法保障專家咨詢論證常態(tài)化，保證專家有平等參與行政決策論證的機(jī)會(huì)，保持專家論證的開(kāi)放性。同時(shí)要依法保障專家意見(jiàn)的專業(yè)性及獨(dú)立性。對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”要加強(qiáng)行政決策前的調(diào)查研究，充分評(píng)估行政決策對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境等方面的影響。對(duì)于“合法性審查”要建立和完善重大決策合法性審查機(jī)制，對(duì)于沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法性審查或經(jīng)審查不合法的決策，不能付諸實(shí)行。對(duì)于“集體討論”要依法保證重大決策集體決定，集中集體智慧，克服個(gè)人憑主觀意志決策。同時(shí)要積極“推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”[3]。

4.健全行政決策法律責(zé)任制度

當(dāng)前我國(guó)深入開(kāi)展法治政府建設(shè)，法治政府也應(yīng)該是責(zé)任政府。政府應(yīng)該對(duì)作出的每一項(xiàng)決策承擔(dān)責(zé)任，對(duì)于失誤的行政決策要承擔(dān)法律責(zé)任，這就需要健全行政決策法律責(zé)任制度。第一，明確行政決策責(zé)任主體。按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將個(gè)人負(fù)責(zé)與集體負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)在集體決策中要明確個(gè)人的責(zé)任，以此保證行政決策有人負(fù)責(zé)，使行政決策主體更加謹(jǐn)慎的做決策。第二，明確行政決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。以明確的法律劃分行政責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分政治、行政、經(jīng)濟(jì)和刑事責(zé)任，并將刑事責(zé)任在刑法中具體細(xì)化。第三，“建立和健全重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”[3]。對(duì)于造成決策嚴(yán)重失誤或者對(duì)于應(yīng)該依法做出的決定沒(méi)有及時(shí)有效的作出決策所造成損失的情況，要依法嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)及相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，行政決策者要對(duì)其做出的決策終身負(fù)責(zé)。避免行政決策者作出決策后“拍屁股走人”，對(duì)于決策失誤造成的損失無(wú)人負(fù)責(zé)，同時(shí)也可以起到很好的震懾效果，使決策者嚴(yán)格依法決策。

5.借鑒國(guó)外行政決策機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

西方一些國(guó)家已經(jīng)建立起比較完善的行政決策機(jī)制，我們應(yīng)該積極吸收其合理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)完善法治化的行政決策機(jī)制提供積極的借鑒。一是借鑒美國(guó)分權(quán)原則，政府機(jī)構(gòu)適度分權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府之間有明確的權(quán)利和義務(wù)，各州政府在不違反聯(lián)邦法律的前提下相對(duì)獨(dú)立的管理州事務(wù)，聯(lián)邦政府不得干預(yù)。同時(shí)美國(guó)行政機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立的，總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)作出行政決策，內(nèi)閣各部門則側(cè)重負(fù)責(zé)行政執(zhí)行。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，中央政府要在總領(lǐng)全局的前提下，依法給予地方政府更多自主決策權(quán)，減少中央對(duì)地方政府行政決策權(quán)的干預(yù)，提高行政決策效率。政府內(nèi)部各部門也要適當(dāng)分權(quán)，避免使行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集于一身。二是重視發(fā)揮民間智囊團(tuán)的作用。美國(guó)的波士頓顧問(wèn)公司、日本的富士綜合研究所都是著名的民間咨詢機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)該積極鼓勵(lì)非官方行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展，保障其合法地位，充分發(fā)揮民間智囊團(tuán)的作用，提高政府行政決策的科學(xué)性。

[1]吳映熹.我國(guó)行政決策法治化研究[J].南方論刊,2014,5.

[2]劉學(xué)彬.論完善行政決策問(wèn)責(zé)制[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007,6.

[3]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[ER/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.