新型城鎮化背景下社區自治路徑的地方探索
——以廣東省中山市為例

杜春梅

新型城鎮化背景下社區自治路徑的地方探索
——以廣東省中山市為例

杜春梅

黨的十八屆三中全會明確指出，中國特色新型城鎮化首先就是“推進以人為核心的城鎮化”。廣東省中山市在新型城鎮化的實踐中，為暢通基層訴求表達渠道，推進基層民主協商制度，在“2+8+N”社區建設模式的基礎上，逐漸探索出社區自治的新路徑，即“一員一委一中心”社區自治。

一、中山市“一員一委一中心”社區自治的產生過程

自2008年被民政部正式確定為全國農村社區建設實驗市以來，中山市逐漸探索出了適合本地實際的具有中山特色的“2+8+N”社區建設模式。其中，“2”是指各社區組建一個農村社區建設協調委員會，搭建一個社區服務中心；“8”是指各社區服務中心負責的8大項目的業務范圍，即黨建業務、群團和志愿服務、民政殘聯、勞動社保、人口計生、文化體育、國土城建、綜治信訪維穩等，提供普惠型公共服務；“N”指根據當地居民需要，培育各類社區社會組織。該模式對于提高中山市社區尤其是農村社區的現代轉型產生了重要影響。但是，伴隨新型城鎮化的推進，人的城鎮化問題日趨重要，破解城市二元結構的任務更顯迫切，正是這種實踐需要倒逼著中山市逐漸從重社區建設深入到重社區自治，“一員一委一中心”社區自治新路徑應運而生。

“一員一委一中心”社區自治是指在新型城鎮化背景下，中山市基于憲政法理和人本、公平、正義、和諧的價值準則，創新社區各階層尤其是異地務工人員參與基層民主，健全社區自治機制，促進新老中山人的共建共享、共融共進。“一員”是指社區居委會中的特別委員，即村（居）委會通過“推薦+選舉”的方式，在外來人口集中的村居，聘任優秀異地務工人員代表為村（居）委會特別委員。特別委員與其他村（居）委會委員共同參與與異地務工人員密切相關的社區自治、事務管理、監督評議等工作。“一委”是指社區建設協調委員會制度，即以村（居）黨組織為核心，以社區有影響的企事業單位、物業管理公司、社會組織、居民代表等共同組成，按照共駐、共建、共享的原則參與社區建設的群眾性組織。“一中心”是指社區服務中心，在社區服務中心高標準規范化設置社區綜合服務大廳，作為政府在村（居）的延伸機構和服務平臺，強化市、鎮行政部門與綜合服務大廳的對接，為居民提供8大類“一站式”綜合服務。

二、中山市“一員一委一中心”社區自治的基本設計

“一員一委一中心”社區自治主要體現在村（居）委會特別委員制度、村（居）委會社區建設協調委員制度、社區服務中心三個方面。

（一）村（居）委會特別委員制度。2012年，中山市在外來人口達到實有人口40%以上的村（居），推行特別委員制度，符合條件的村（居）每村設2—3名特別委員。特別委員由村（居）“兩委”或村（居）代表推薦產生，收集和反映包括異地務工人員在內的轄區居民社區需求，根據工作需要，列席重大會議，對村（居）工作提出意見和建議，收集苗頭性、傾向性信息，調解民間糾紛，發揮參政議政作用。村（居）委會特別委員采取“駐、訪、議、督”工作法，使城鄉多元結構下，不同利益訴求得到有效接納和梳理，及時化解了社會矛盾。特別委員對村（居）民代表大會、村（居）委會有關異地務工人員服務管理事項，有權進行跟蹤督查，并就落實情況聽取群眾的意見建議。

（二）村（居）委會社區建設協調委員制度。社區建設協調委員會由主任、副主任、委員組成，社區“兩委”或居民代表推薦產生。協調委員會主任一般由村（居）黨組織書記兼任，委員可協調委員會應吸納部分優秀異地務工人員。社區建設協調委員會就社區重大決策和重點工作提供參謀建議，發動駐區企業和異地務工群體參與社區建設，形成各類主體，各種力量共建共駐的強大合力。

（三）社區服務中心。為促使社區居委會為群眾提供高效、便捷的服務，中山市提出每一個社區都要搭建一個社區服務中心的構想。社區服務中心建設以來，從開展試點到規范化建設，實現全市社區綜合服務大廳建設高標準全覆蓋。同時，結合省委、省政府關于清理村（居）牌子過多、過濫的工作要求，進一步規范社區機構設置，將村（居）牌子按照組織機構類、業務類、場所類、榮譽類進行分類。同時，建立村、社區行政事務準入機制，成立了由社工委、組織、民政、財政等部門組成的聯審小組，對各部門新增延伸至村、社區的行政事務進行審核，明確下放事項必須有業務，有人員配備、按照費隨事轉的原則負擔經費等，規范了政府部門延伸公共服務的流程。此外，中山市為規范社區綜合服務大廳服務標準，統一模式、統一標識、統一流程，增強了居民對社區的認同感和歸屬感。

三、中山市“一員一委一中心”社區自治的主要成效

實施以來，中山市“一員一委一中心”社區自治取得較好成效，已逐漸成為創新基層治理機制、實踐民主協商機制、暢通居民利益訴求渠道、推進社區自治的有效嘗試。

（一）促進了社區和諧穩定。村（居）委會特別委員制度促進了本地人與異地務工人員的良性互動和有效溝通，為異地務工人員表達利益訴求、協調利益沖突提供了合法化、制度化的政治輸入渠道，有效化解了本地人與異地務工人員的矛盾沖突，促進了社區的和諧穩定。特別委員在工作中積極履職，經常帶領社工、義工等服務隊伍，深入轄區外來務工人員居住地，挨家挨戶宣傳各項政策及社會治安知識。同時，注重收集苗頭性信息，在化解矛盾，融洽新老中山人關系，維護基層社會穩定中發揮積極作用。

（二）實現了社區自治的新跨越。社區建設協調委員會和居（村）委特別委員制度作為民治民享的主體，為新老中山人共同參與社區建設提供了一個新平臺。他們廣泛收集社區公眾關心的社區治安、環境衛生、食品藥品安全等熱點問題的民意，動員轄區企事業單位和居民參與社區建設，組織開展一系列群眾性、公益性的共建活動，營造了社區共駐共建共享的良好氛圍。

（三）整合了社區內各種資源。借助社區服務中心這一平臺，有效整合來自政府、社會和村民的各種資源，避免重復投入。通過承接政府下放職能、為包括異地務工人員在內的轄區實有人口提供更優質、高效、便捷的基本公共服務。同時，成立以老干部、老黨員、老模范、老知識分子、老復員軍人為主體和熱心村落社區建設的志愿者參加的服務組織，為社區內全體村民進行公益服務，開展社區綜治、幫扶、教育、文娛等志愿活動。

（四）推進了基本公共服務均等化。在中山，異地務工人員遇到工作、生活方面的困難是常有的事情。村（居）委會特別委員成為了新中山人的“傳聲筒”，積極為新中山人表達訴求和心聲，使異地務工人員的訴求得到解決，利益得到保障，在心理上實現了“過客”到“主人”的身份改變。例如，南頭鎮南城社區特別委員，在了解到異地務工人員子女入學難的問題后，積極向社區建言獻策，在社區和鎮政府的努力下，引入了一間優質民辦學校，解決了社區500多名異地務工人員子女的入學難題，大大推進了社區基本公共服務均等化。

四、完善中山市“一員一委一中心”社區自治的建議

作為新生事物，中山市“一員一委一中心”社區自治仍需要不斷完善和成熟，以更好地提升中山市社區自治水平。

（一）完善基礎條件。其一，政府應站在戰略性高度，將解決異地務工人員的各項合法權益作為政府重大工作任務，統籌各相關部門統一規劃，共同推進；其二，應進一步厘清行政事務和社區服務，減輕村、社區工作負擔，讓社區居委會回歸其自治性組織的本質；其三，應進一步促進戶籍制度等相關政策的完善。

（二）優化內在機制。其一，社區建設協調委員會和居（村）委特別委員制度要找準自身定位，進一步明確與原有社區“兩委”的關系；其二，在選聘環節必須注意選聘流程的合法性、科學性，使遴選出的委員具備廣泛的代表性、群眾性、權威性和較強的影響力、號召力和工作能力；其三，加強頂層設計，綜合考量，研究出臺一套符合中山實際的科學規范的“一員一委一中心”社區自治制度體系；其四，強化激勵機制，增強工作動力和能量。

（三）強化保障措施。其一，加大宣傳力度，增強中山市“一員一委一中心”社區自治的知名度和美譽度；其二，加強支持力度，保障其硬件設施建設；其三，建立考評制度，加強對工作的測評考核；其四，組織培訓交流，提升工作能力和工作效率；其五，培育社會組織，促進居民參與社區自治。

（作者單位：廣東省中山市中山職業技術學院）