健全司法鑒定統一管理體制的路徑分析
——基于對黨的十八屆四中全會精神的思考

楊德齊，徐明江，王維

（中央財經大學 保險學院，北京100081）

專題研討：“依法治國”背景下的司法鑒定制度
Special Topic:the Forensic Expertise System in the Context of“The Rule of Law”

健全司法鑒定統一管理體制的路徑分析
——基于對黨的十八屆四中全會精神的思考

楊德齊，徐明江，王維

（中央財經大學 保險學院，北京100081）

黨的十八屆四中全會提出了“健全統一司法鑒定管理體制”的要求。在目前尚未實現統一司法鑒定管理體制的前提下，先“統一”再“健全”是必然的路徑選擇。“統一”側重體制形式上的整體性，“健全”側重于體制的功能。落實偵查機關鑒定機構和鑒定人的備案登記制度、統一準入標準、統一鑒定程序和技術規范是“統一”的基本要求，而將偵查機關鑒定機構內部的偵查技術部門與鑒定部門分離、構建司法鑒定技術評價和轉化體系、制定全國鑒定機構統一發展規劃、建立鑒定機構資質分級及動態調整機制是“健全”司法鑒定統一管理體制的重要環節。但從長遠來看，《司法鑒定法》的立法是健全統一司法鑒定管理體制的根本途徑。

司法鑒定管理體制；統一；健全

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“建設中國特色社會主義法治體系”的重要目標，并將“健全統一司法鑒定管理體制”明確為“建設完備的法律服務體系”的組成部分。因而探討如何“健全、統一司法鑒定管理體制”成為了一個緊迫的問題。筆者認為，這個問題應當包括兩層含義：一是“統一”司法鑒定管理體制，二是對統一的司法鑒定管理體制進一步“健全”。因此，在實現的路徑上也應當分兩步進行。

1 司法鑒定統一管理體制

2005年之前，我國的司法鑒定機構可大致分為三類：公、檢、法等訴訟職能部門設立并管理的司法鑒定機構、經司法行政部門審核登記并管理的社會鑒定機構以及其他單位設立、管理的鑒定機構[1]，這種“多頭管理”的問題一直飽受詬病。2005年施行的全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出由“國務院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作”，同時禁止法院和司法行政部門設立司法鑒定機構，并將偵查機關設立鑒定機構的權限限定為“根據偵查工作的需要”且“不得面向社會接受委托”。但是，公、檢、法部門從維護各自部門利益的角度對《決定》進行不同的解讀，并先后頒布規章或規范性文件①公安部于2005年4月頒布了《關于貫徹落實全國人大常委會〈關于司法鑒定管理問題的通知〉，進一步加強公安機關刑事科學技術工作的通知》，認為“公安機關所屬的鑒定機構和鑒定人不在司法行政機關登記管理之列”。2006年3月，公布并實施的《公安機關鑒定機構登記管理辦法》、《公安機關鑒定人登記管理辦法》，將其內設鑒定機構及鑒定人的登記管理權限授予公安部及省級公安機關。最高人民檢察院于2005年9月公布了《關于檢察機關貫徹〈全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定〉有關情況的匯報》（高檢發辦字[2005]11號），認為《決定》“沒有禁止偵查機關之間相互委托和接受司法機關委托從事司法鑒定業務”。并于2006年11月頒布了《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》、《人民檢察院鑒定人登記管理辦法》，將檢察系統的鑒定機構及其鑒定人的登記管理權限授予最高人民檢察院和省級檢察院。最高人民法院雖然被禁止設立司法鑒定機構，但也于2007年8月在《對外委托、評估、拍賣等工作管理規定》中提出：“最高人民法院司法輔助工作部門負責司法技術專業機構、專家名冊的編制”，從而在司法行政管理機關之外另外形成了一套司法鑒定機構和鑒定人名冊。，排斥對《決定》的適用。結果，偵查機關的鑒定機構和鑒定人仍然未能納入司法行政機關的登記管理范圍，形成“兩種登記管理機關并存”的局面。法院雖然被撤銷了設立鑒定機構的權力，但又不甘落寞地自設了鑒定機構和鑒定人名冊的編制權，使我國的鑒定機構和鑒定人名冊也形成了“兩套并存”即“冊外冊”的局面。如此一來，《決定》所確立的司法鑒定統一管理體制尚未成形即被肢解。鑒于此，中央政法委2008年在“政法[2008]2號”文件中正式確認：“國家統一的司法鑒定管理體制尚未完全形成。”

十八屆四中全會再次提出要“統一司法鑒定管理體制”，其要解決的問題也主要是司法鑒定機構和鑒定人的“名冊并存”和“登記管理機關并存”問題。本文認為解決法院“冊外冊”的問題相對比較簡單，而解決“登記管理機關并存”的問題不僅牽涉到偵查機關所有鑒定機構和鑒定人的資格審查許可、名冊編制公告、技術考核、業務指導、監督檢查等權力歸屬，而且牽涉到偵查機關內部結構的調整，因此應當是實現“統一司法鑒定管理體制”的難點，也是本文討論的重點。筆者認為，“統一”的司法鑒定管理體制至少包括四個要素：即統一的登記管理、統一的資格準入、統一的鑒定程序、統一的技術規范。在《司法鑒定法》尚未啟動立法程序的情形下，要建立司法行政機關與偵查機關相統一的司法鑒定體制，立足于該四個要素的統一是比較現實的選擇。

1.1 落實偵查機關鑒定機構和鑒定人的 “備案登記”制度

為了調和偵查機關與司法行政機關在司法鑒定機構、鑒定人登記管理問題上的矛盾，中央政法委在“政法[2008]2號”文件中提出了一個“折中”方案，要求偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人接受司法行政部門的備案登記。隨后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2008年聯合下發了《關于做好司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記工作的通知》（司發通[2008]165號），規定偵查機關履行對本系統所屬鑒定機構和鑒定人的資格許可、技術考核、業務指導等職責；司法行政機關負責備案登記，編制和更新名冊并公告。

但是，由于對“備案登記”的法律性質和效力、范圍、程序等均未明確，實際進行備案登記的偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人為數不多。此外，還有學者對“備案登記”的合法性、甚至對上述“兩部三高”聯合下發的文件的正當性和合法性提出質疑②參見：2005年公安部《關于進一步加強公安機關刑事科學技術工作的通知》、2006年《關于檢察機關貫徹〈全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定〉有關情況的匯報》（高檢發辦字[2006]22號）、2007年最高人民法院《對外委托、評估、拍賣等工作管理規定》，以及2006年公安、檢察系統自行頒布的鑒定機構和鑒定人登記管理辦法，直接將《決定》確定的統一管理體制撕扯得四分五裂。其合法性同樣值得質疑。[2]。盡管如此，這種“分而管之+備案登記”的局面畢竟已經是難以改變的現實。因此，統一司法鑒定登記管理，最為現實、有效的方式就是落實“備案登記”制度。

首先，須確定“備案登記”的法律性質和效力。從“兩高三部”的165號文件的行文來看，司法行政機關對偵查機關鑒定機構和鑒定人的“備案登記”不同于對“體制內”鑒定機構和鑒定人的“登記+管理”，也不同于1982年《憲法》、1987年國務院《關于地方政府規章和國務院各部門規章備案工作的通知》以及2002年《法規規章備案條例》的規定的“存案備查”，更不是《立法法》規定的“備案審查”，而是具有“登記+公告”的屬性。而“登記”的職能又只限于登記，不含“準入”的審查。從其法律屬性來看，偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人在司法行政部門“備案登記”、統一編制名冊并統一對外公告后，在一定意義上具備了行政許可的表象，對外必然產生法律效力。因此，需要對這一效力進行明確：即未經司法行政機關編制名冊并公告，偵查機關的鑒定機構和鑒定人不能接受委托從事鑒定業務。盡管備案登記不同于審核登記，但這僅僅屬于內部管理方式上的不同，不影響對外的效力。因此，司法行政部門對自己備案登記并公布的偵查機關所屬鑒定機構應當承擔相應的管理職責。例如，雖然165號文件規定偵查機關負責備案登記后所屬鑒定機構及鑒定人的投訴處理工作，但是其投訴處理的結果應當定期反饋給司法行政機關，由其在編制、公告的名冊當中進行動態調整。

其次，應當限定備案登記的執業范圍。《決定》第二條規定了實行登記管理制度的鑒定事項僅限于法醫、物證和聲像資料三大類，那么“備案登記”鑒定項目也僅限于這三項，不能隨便擴大范圍。例如，《人民檢察院鑒定規則（試行）》、《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》規定的“心理測試”、“司法會計鑒定”以及《公安機關鑒定機構登記管理辦法》規定的“警犬鑒別”等鑒定項目不得備案登記。只有經過嚴格論證考核后認為相對穩定和成熟的技術，才能通過“司法部商兩高”的程序納入登記管理和備案登記范圍。

再次，應當明確規定偵查機關主動備案登記的義務和程序。一是明確規定偵查機關對其鑒定機構進行資格審查后報司法行政機關進行備案登記和公告的時效。例如，自頒發《鑒定機構資格證書》、《鑒定人資格證書》之日起多少天之內，偵查機關應當向司法行政部門申請備案登記，以免讓備案登記被架空。二是需要規定申請備案的內容，包括鑒定機構的固定住所、鑒定業務范圍、認證認可等基本情況，鑒定人的學歷、職稱、從業時間、業務范圍等基本情況。三是需要規定偵查機關的準入審批文件和處罰材料應作為偵查機關向司法行政機關申請備案登記的重要依據。

綜上，通過落實“備案登記”制度，使偵查機關的鑒定機構和鑒定人在接受偵查機關管理的同時，也受到司法行政機關的合理約束和有效監督，實現“形分實統”，從而實現兩大管理體制在“分而治之”現狀下最大程度的統一。當然，從長遠來看，還是應當通過《司法鑒定法》的立法來實現根本的統一管理體制。

1.2 統一鑒定機構及鑒定人的資格準入標準

司法行政機關管理的鑒定機構和鑒定人的資格準入條件，主要規定在《決定》以及司法部的《司法鑒定機構登記管理辦法》和《司法鑒定人登記管理辦法》當中，而偵查機關管理的鑒定機構和鑒定人的準入標準，主要規定在《公安機關鑒定機構登記管理辦法》、《檢察機關鑒定機構登記管理辦法》等文件當中。兩者有一定的區別。例如，《決定》以及司法部的《司法鑒定人登記管理辦法》中規定了不得申請鑒定人的六種消極條件，而偵查機關的《辦法》當中無此類規定。此外，司法部頒布的《司法鑒定教育培訓規定》第八條當中規定了鑒定人“崗前培訓制度”，部分省級司法行政機關據此在審批鑒定人資格前，要求申請人參加司法鑒定行業協會組織的專業考核和法律法規考核，將考核結果作為獲得執業資格的前置條件。這無疑有利于保證鑒定人的鑒定能力，而偵查機關未設置相關條件，導致很多鑒定人不了解鑒定法規，出具的鑒定意見容易出現程序瑕疵。

因此，為了保障司法鑒定的統一性和公信力，全國司法鑒定機構和鑒定人的準入條件應當由司法行政機關和偵查機關通過協商并分別修改現有規定的方式予以統一。包括鑒定機構的名稱、住所、資金、儀器設備、實驗室，鑒定人的學歷、專業經歷等條件進行統一規定。例如，鑒定機構的名稱可統一為：“行政區劃+字號或商號+行業+組織機構性質”，同時對“鑒定所”、“鑒定中心”等名稱要進行層級劃分，規范使用。再如，對于儀器設備要求，應統一并細化標準，對每一法定的鑒定項目規定具體的設備儀器標準。以顯微鏡為例：筆跡鑒定、印章印文鑒定需100倍以上體式顯微鏡；朱墨時序鑒定須200倍以上體式顯微鏡、熒光顯微鏡等；變造文件鑒定、文件制作工具鑒定、印刷文件鑒定、票證真偽鑒定須200倍以上體式顯微鏡、顯微紅外光譜儀；紙張鑒定須具備掃描電子顯微鏡等。

1.3 統一鑒定程序

目前，司法行政管理體制的鑒定程序依據的是《司法鑒定程序通則》，公安機關鑒定機構的鑒定程序依據是《公安機關鑒定規則》，檢察機關主要依據《人民檢察院鑒定規則》。三個部門規章規定的鑒定程序存在較大的差別。例如：關于有權提出鑒定“回避”的主體，《公安機關鑒定規則》規定了當事人和鑒定人，而其他兩個規章中規定了鑒定委托人和鑒定人，應當統一為“當事人、委托人和鑒定人”；關于“司法鑒定協議書”，《公安機關鑒定規則》中規定了“鑒定委托書”和“鑒定確認書”，《人民檢察院鑒定規則》當中規定了“書面委托”和“委托受理登記表”，均只具備“要約”的性質，沒有鑒定機構關于按要求完成的“承諾”。因此，需要將《司法鑒定協議書》統一作為鑒定委托受理的必要程序；關于鑒定文書規范，應當統一以《決定》規定的“鑒定意見”作為鑒定的唯一結論形式，既符合鑒定意見作為鑒定人鑒別和判斷的主觀性特征以及鑒定人的“專家證人”本質，也與我國新《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》中的證據類型名稱相符合。目前，《公安機關鑒定規則》中規定了“鑒定書”、“檢驗鑒定報告”和“檢驗意見書”三種鑒定文書。對于那些“客觀反映鑒定的由來、鑒定過程，直接得出檢驗結果”以及“客觀反映鑒定的由來、鑒定過程，鑒定人的鑒定意見不一致或者作出傾向性鑒定意見”的情形，即使可能作為證據，也不能以“鑒定意見”的形式出現。

1.4 統一鑒定技術標準和規范

統一的司法鑒定管理體制還必然包括統一的鑒定技術規范和標準。目前，司法行政部門管理的鑒定機構和鑒定人，在鑒定過程中采用的技術標準和規范包括一部分國家標準（GB）、國家公共行業標準（GA）以及司法部頒布的部門標準。偵查機關鑒定機構除使用部分GB和GA標準外，還使用公安部、最高檢頒布的部門標準。一方面，兩大體制的鑒定機構使用的技術標準和規范不統一，很自然地導致“一案多鑒，結果不一”的現象，嚴重損害了司法鑒定的公信力；另一方面，目前的鑒定技術規范或標準基本上屬于“法醫、物證、聲像資料”類（以下簡稱“三大類”），對“三大類”之外的鑒定項目進行鑒定時，采用的標準更是“百花齊放”、“百家爭鳴”。由于沒有統一的標準可供參考，有的采用本行業協會的標準、有的采用本主管部門制訂的標準，甚至還有的采用本鑒定機構自制的標準。而根本原因在于：《決定》只規定了對“三大類”鑒定實行統一管理，而對“三大類”之外的鑒定僅僅規定了“由司法部商最高人民法院、最高人民檢察院確定”，由于缺乏協調機制，“商兩高”在實踐中不具有可操作性。但近幾年來，由于訴訟的客觀需要，司法鑒定行業在“三大類”之外還增加了電力類、知識產權類、司法會計類、工程造價類、建設工程質量類、機動車輛類等鑒定類別。以北京為例，截止2013年底，北京市從事“三大類”之外鑒定業務的鑒定機構共79家，占其鑒定機構總數110家的72%。鑒定技術規范和標準的建立和統一已經成為一個迫待解決的問題。

綜上，實現司法鑒定在登記管理、準入資格、鑒定程序、技術規范和標準等方面的統一，既是“統一司法鑒定管理體制”的基本要求，又是現階段建立統一司法鑒定管理體制的有效途徑。

2 健全司法鑒定統一管理體制

十八屆四中全會提出的“健全統一司法鑒定管理體制”需要在“統一司法鑒定管理體制”的基礎上進一步“健全”。從語義上來理解，需要予以“健全”的因素可能并不影響體制是否“統一”，但可能影響這個“統一”的體制是否能流暢、高效地運行。也就是說，“統一”所關注的主要是形式上的“整體劃一”，而“健全”更多地關注體制的實質“功能”。出于這種理解，本文認為需要從以下幾個方面來“健全”我國的司法鑒定統一管理體制，以保障該體制的順利運行。

2.1 將偵查機關內部的刑事偵查部門和鑒定部門予以分離

我國從1979年的第一部《刑事訴訟法》開始，就將“鑒定”放在“偵查”一章，這種現象持續至今。刑訴法的這一規定現狀既體現出我國將偵查技術和司法鑒定混淆的歷史傳統，也成為了偵查部門和鑒定部門相混淆的現實制度基礎。

關于偵查機關設立鑒定機構的必要性，曾經也有學者提出過不同的意見[3-4]。從國外的情況來看，大陸法系的法國存在隸屬于國家司法警察總局的司法鑒定中心，俄羅斯的偵查機關也設有完善的鑒定機構；英美法系中，美國聯邦調查局設有犯罪偵查實驗室，澳大利亞的國家警察機關也設立了國家司法鑒定研究所。即使是將職權主義改造為當事人主義的日本，其警察機關仍存在科學警察研究所和科學偵查研究所[5]。筆者認為，偵查機關與鑒定具有天然的聯系，鑒定也是刑事案件偵查的手段之一。事實上，偵查、審查起訴、審判、執行的每一個階段都可能需要鑒定。但這并不是說每個偵查機關都要設立一一對應的鑒定機構，更不是說，偵查機關的偵查部門和鑒定部門可以混同、偵查人員可以和鑒定人員混同。

目前，我國偵查機關的鑒定機構可細分為檢察機關設立的鑒定機構和公安（國安）機關設立的鑒定機構。檢察機關的鑒定機構從上至下與偵查部門并列設立，鑒定人一般不參與偵查、取證活動，可算是相對中立。公安機關中央一級鑒定機構是中立的，但省、市、縣三級的鑒定機構基本上直接隸屬于偵查業務部門[3]。鑒定機構與偵查部門的混同必然導致鑒定人與偵查人員的身份混同。實踐中，偵查機關的很多鑒定人兼有偵查人員身份。這種部門和人員混同的現狀，不利于實現司法鑒定的中立性和公正性：一是鑒定人作為偵查人員參與現場勘查，參與對檢材的發現、提取和固定，對案情了解太多，容易形成“先入為主”的主觀狀態，難以實現客觀鑒定；二是鑒定人員同時也是偵查技術人員，在人事關系上依附于履行追訴職能的偵查機關，鑒定過程和結論很容易被偵查機關干預和影響，這也就是學者們普遍反對的“自偵自鑒”。失去了客觀性和中立性的司法鑒定容易導致“錯鑒”進而導致“錯判”。因此，將偵查機關的鑒定機構與偵查技術部門進行分離是健全我國司法鑒定統一管理體制的必要舉措。

具體來看，省、市兩級公安機關可以設立與技術業務部門平行的鑒定部門，鑒定人一般不參與勘驗、檢查等取證活動和偵查活動；偵查業務部門的技術偵查員負責檢查、勘驗、排查嫌疑等取證與技術偵查活動。縣級偵查部門只設偵查技術機構，專門負責技術偵查，無司法鑒定職能，以確保鑒定質量。因為司法鑒定作為定案證據的重要性決定了鑒定人員素質、鑒定設備等方面的高要求。不在縣級公安機關設立鑒定部門有利于整合鑒定資源，充實省市兩級鑒定機構的力量。如此，可以實現鑒定部門與偵查部門的分離：鑒定機構作為偵查工作的服務機構、刑事技術部門作為實施偵查活動的組成機構；在程序上可以實現“取證”與“鑒定”的分離。分離之后的鑒定部門具有了相對獨立職能，使偵查機關內設的鑒定機構由“偵查機關管理”轉變為“偵查機關部門管理”，增強其“第三方”地位的屬性，其相對獨立性也更便于司法行政機關實施“備案登記”管理。同時，這種職能分離機制將促進偵查機關內部不同職能部門之間形成相互制約的關系（偵查技術部門、審查起訴部門和鑒定部門之間都將形成委托和被委托的關系），從而有利于勘驗、檢材提取、送檢、轉移等程序的規范化和連續性、安全性及客觀性。當然，鑒定機構與偵查技術部門的分離、取證和鑒定職能的分離也必然導致鑒定人與偵查技術員的分離，從而真正實現司法鑒定的“鑒定人負責制”。

2.2 構建司法鑒定技術發展體系

從神證到人證的轉換，使人類社會的司法審判依據從天上回歸人間，而從人證到物證的變遷，使司法審判證據從主觀變成客觀。有人認為，物證是指“以自身的物質屬性證明法律事實的實體存在。[6]”但事實上，物證作為超越了“人證”時代的一種證明方法并不等同于訴訟法中被稱為“物證”的證據材料本身，而是指基于“實體存在物”的物質屬性、利用科學技術揭示案件事實的證明方式。物證技術既包括發現、固定、提取、保存證據的技術，也包括識別和鑒定證據等技術，涉及范圍較廣，成熟性、穩定性參差不齊，有些物證技術的結論因缺乏可靠性而不宜作為定案的依據，而只有“強可靠性”和可檢驗性的物證方法才能作為司法鑒定的技術。因此，需要建立起司法鑒定技術發展體系對現有的以及將來出現的物證方法進行“可靠性”和“可檢驗性”評價，建立“一般物證技術”和“司法鑒定技術”之間的轉化和退出機制，為統一管理體制下新的鑒定類別審批、技術規范制定等提供持續的支持。

目前，在我國偵查機關的管理體制內，鑒定技術缺乏體系和層次性。鑒定機構的技術行為在刑事訴訟的不同階段，具有不同的性質并發揮不同的作用。有學者把偵查機關確定偵查方向范圍的鑒定、確定犯罪嫌疑人的鑒定和用作起訴證據的鑒定分別稱為刑事技術、刑事技術鑒定與司法鑒定[7]。三者分別處于“確定偵查方向或范圍”、“確定嫌疑人”、“作為定案依據”三個不同的階段，雖然都具有“科學技術”這一因素，但在科學技術的可靠性、可檢驗性方面存在遞增的趨勢，在技術的范圍、公開性、實施主體等方面也都存在區別，需要在技術體系中加以明確區分。

在司法行政機關管理體制內，鑒定技術有濫用和自由擴張的趨勢。據統計，截止2013年底，全國的司法鑒定項目類別除了“三大類”之外，還有司法會計鑒定、建設工程鑒定、價格類鑒定、知識產權司法鑒定、產品質量司法鑒定、涉農類鑒定、精神障礙醫學鑒定（不同于法醫精神病鑒定）、電子數據鑒定、計算機司法鑒定、文物類司法鑒定、其他類司法鑒定（含機動車司法鑒定、電力類、環境類、保險類等）。而依據《決定》的規定，實行全國統一登記管理的鑒定類別僅限于“三大類”，如果訴訟有其他類別的需要，須由司法部商最高人民法院、最高人民檢察院確定。由于缺乏具體的“商兩高”機制，2005年以來全國并沒有通過這個程序增加新的鑒定類別。因此，上述十幾種“三大類”外鑒定項目缺乏法律依據。此外，偵查機關的鑒定規則和登記管理辦法中還規定有心理測試、警犬識別等鑒定項目，同樣存在于法無據的問題。2013年公檢法委托司法行政、管理部門的鑒定機構鑒定的案件數量為1 003708件，占司法行政管理鑒定機構全年鑒定案件總數的59.9%。由于偵查機關的鑒定機構基本屬于“三大類”鑒定機構而且實力相對雄厚，因此，對外委托的鑒定項目多數應該是“三大類”外的鑒定項目。這一方面反映出我國司法訴訟活動中對“三大類”外鑒定的迫切需要，同時也反映出在鑒定類別、鑒定技術管理上的制度缺失。因此，目前迫切需要完善全國性的鑒定技術體系，以健全統一的管理體制。

首先，需要對全國司法行政部門管理的鑒定機構的執業范圍內已經出現的除“法醫、物證、聲像資料”之外的鑒定項目及其運用的鑒定技術、所適用的技術標準或規范進行統一登記，然后由司法部根據鑒定技術所屬的行業分別組織專家評審組對“三大類”外鑒定項目及其技術進行系統的評估。評估前組織論證鑒定技術的準入標準，例如技術方法的準確性、穩定性、可檢驗性、可適用性等。根據確定的標準對現有鑒定技術進行全面清理，將不具備這些要求的技術從鑒定項目里清除，同時對符合要求的技術通過法律法規或部門規章的形式確定為鑒定技術，并據此完善各鑒定類別的技術規范和標準。

其次，需要對偵查機關“根據偵查工作的需要”設立的鑒定機構的執業范圍和鑒定類別所涉及的技術進行等級評估。《公安機關鑒定機構登記管理辦法》第十二條規定了公安機關所屬鑒定機構的檢驗項目，除“三大類”之外還包括電子證據檢驗鑒定、心理測試、警犬識別。《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》第十一條規定的鑒定業務除“三大類”之外還包括司法會計鑒定和心理測試。其中，“電子證據檢驗鑒定”因《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》將“電子數據”納入到新的證據類型當中，雖屬于“三大類”外鑒定項目，可以視其為符合證據要求的司法鑒定項目。但警犬識別技術僅可用于協助確定偵查方向和范圍，其識別的結果如作為司法鑒定，其可靠性和穩定性等方面目前沒有得到公認，公信力尚存疑問。心理測試可以用于偵查階段作為排除犯罪嫌疑人的手段，如果要用作確定犯罪嫌疑人的方法，其可靠性還遠遠不夠，實踐中也僅可作為刑事偵查技術或刑事技術鑒定，在定案時僅可作為輔助參考，否則可能造成錯判。如云南杜培武案中，兩次心理測試結論都認為說謊的可能在90%以上，其意見被用于認定案件事實的依據最終釀成錯案；湖北省鐘祥市4名教師經心理測試被認定為“虎狼投毒嫌疑犯”，最終案件被撤銷；安徽蕪湖劉明和經心理測試被認定說謊，一審依此認定有罪，二審改判無罪等等[7]。因此，需要對目前偵查機關使用的偵查技術進行分類評估，將其中比較成熟的、具有高可靠性的技術規定為司法鑒定項目，同時將可靠性、穩定性、可檢驗性不高的技術如“人體外貌識別技術”、“測謊技術”等明確規定為刑事技術或刑事技術鑒定。此外，作為偵查的刑事技術鑒定也不同于作為證據的鑒定，例如血型鑒定或比對位點在14個位點以下的DNA鑒定均應屬于刑事技術鑒定，其結論不能作為定案的依據，而14個位點以上的DNA鑒定才符合作為證據的司法鑒定的要求。

最后，需要建立高新技術的司法鑒定技術準入機制，同時明確刑事技術、刑事技術鑒定向司法鑒定的轉化機制。科學技術的發展是司法鑒定產生的土壤和前提，同時也是司法鑒定發展的動力。隨著科學技術的發展，司法鑒定技術朝著兩個方向進行擴展：一是在橫向上，司法鑒定技術種類越來越多，可檢驗的客體范圍也越來越大，為訴訟提供更多的證據服務成為可能；二是在縱向上，檢驗技術越來越科學，精度、準確度、可檢驗性變得越來越高，為訴訟提供更可靠的定案依據成為現實。而且，由于儀器設備、技術手段的日趨精細化，鑒定科學的各個分支學科也在朝著縱深發展。例如，痕跡檢驗由痕跡形態觀察向物質成分分析發展，物證檢驗由常量向微量發展，毒物檢驗由原始毒物分析向代謝物分析發展等等[8]。科學技術從出現到穩定成熟需要一個過程，只有當其變得成熟可靠、被證實為科學有效之后，才可以考慮運用到司法鑒定領域。在其成熟的過程當中，可以用作刑事技術、刑事技術鑒定，或者其他可檢驗科學性的領域，但不可以用于司法鑒定。因此，不斷出現的新的科學技術需要一個司法鑒定技術準入機制。

相反，陳舊過時的鑒定技術也需要一個淘汰或退出機制。因為科學知識并不是絕對的真理，每種科學理論都有其存在的條件，一旦超出了原來的條件，真理也會變成謬誤。對于今天已經成熟并運用到司法鑒定當中的科學技術，有可能在明天被證偽或被更好的技術取代。正如從神證到人證、從人證到物證的證據方法發展過程一樣，司法鑒定技術本身也有一個舊技術被證明不可靠、不適用而被淘汰和由新技術取代的過程。1987年最高人民法院《關于人民法院在審判工作中能否采用人類白細胞抗原作親子鑒定問題的批復》、最高人民檢察院1999年《關于CPS多道心理測試鑒定結論能否作為訴訟證據使用的批復》，以及最高人民檢察院2000年《關于“骨齡”鑒定能否作為確定刑事責任年齡證據使用的批復》，這些針對臨時事件進行批復的方法在效力上缺乏普遍適用性，而且發布的主體無管理鑒定技術的法定職權。

2.3 制定全國鑒定機構的發展規劃

鑒定機構發展規劃也是一個不影響管理體制“統一”，但影響體制“健全”、影響體制正常運行的問題。目前我國的司法鑒定機構（含偵查機關內設鑒定機構）呈“粗放式”、“無序化”發展狀態，在數量、鑒定類別、區域等方面缺乏統籌規劃和合理布局。

從偵查機關內設鑒定機構的情況來看，雖然《公安機關鑒定機構登記管理辦法》、《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》規定了申請設立鑒定機構的基本條件，但由于《決定》規定偵查機關設立鑒定機構的指導精神是“根據偵查工作的需要”，但對“需要”缺乏具體的解釋和限制，偵查機關甚至將“接受偵查機關之間及法院的委托”也解釋為“偵查工作的需要”，因而導致偵查機關鑒定機構的數量明顯增多。

從司法行政機關登記管理的鑒定機構來看，《決定》將司法行政機關登記管理的鑒定機構的登記審批行為確認為“行政許可”，同時規定了許可的基本條件。《司法鑒定機構登記管理辦法》第二十一條進一步規定：“經審核符合條件的，省級司法行政機關應當作出準予登記的決定，頒發《司法鑒定許可證》。”因此，司法行政機關目前在審批鑒定機構時基本采取“符合條件即審批”的做法。截止2013年，我國司法行政機關管理的司法鑒定機構共4 876家[9]。從鑒定人規模來看，人數在19人以下的占比將近90%，其中5人以下的“小作坊”式鑒定機構更是占到總數的約三分之一；從執業類別來看，只有1～2項鑒定類別的機構占鑒定機構總數量的近80%；從業務量分布來看，“法醫臨床類”鑒定機構和“司法會計類”鑒定機構數量比為2.3︰1，但完成的業務量比為23︰1。因此，總體來看，我國司法鑒定機構基本還處在一個低質量、高數量、自然結構的“粗放式”發展狀態，重復建設比較嚴重，區域、業務類型、業務量分布極不平衡，亟需在全國范圍內進行統籌規劃，合理布局，實現科學發展。

司法部的《司法鑒定機構登記管理辦法》提出了“司法鑒定機構的發展應當符合統籌規劃、合理布局、優化結構、有序發展的要求”。筆者認為應當在“統一”體制的基礎上，把偵查機關設立的鑒定機構一起納入規劃的范圍，在符合基本準入條件的基礎上采取“計劃生育”的方式規劃發展。同時需要遵守以下幾個原則：（1）數量控制。要防止濫設司法鑒定機構，從而引發低水平重復建設和無序競爭；同時，也要防止因鑒定機構數量過少形成壟斷或出現無法滿足社會需求的現象。（2）結構優化。有重點、分層次地發展符合實際需要的鑒定機構和鑒定業務類別。（3）區域平衡。司法鑒定以服務訴訟為主要目標，在區域布局上應考慮兼顧地方司法服務。目前，全國司法鑒定機構分布極不均勻，以司法行政機關管理的鑒定機構為例：河南省鑒定機構數量居全國第一，達462家，而天津、青海、海南在50家以下，西藏自治區的機構數量為全國最少，僅有10家。鑒定機構數量多的省市可能存在大量重復建設、浪費鑒定資源的情況，還有可能形成惡性競爭，而鑒定機構數量太少的省市，鑒定資源可能不能滿足訴訟和人民群眾的需求。根據《司法鑒定機構登記管理辦法》第二十三條的規定：“司法鑒定資源不足的地區，可以采取招標的方式審核登記司法鑒定機構。”而對于司法鑒定資源重復、浪費嚴重的區縣，應當在審批上予以限制。

2.4 建立全國鑒定機構資質分級和動態調整機制

前面關于“統一體制”的部分提到了“鑒定機構的準入標準”，但這一標準只是一個最低標準，一個“門檻”。一方面，符合準入標準的鑒定機構之間并非都處于同一實力水平；另一方面，符合準入標準的鑒定機構本身也并非一直處于同一水平。也就是說，被批準設立的鑒定機構之間從一開始有差異，而在自身發展的過程中也會發生實力條件的變化。因此，健全司法鑒定統一管理體制還要求對鑒定機構進行 “動態”的資質管理。

目前全國所有的鑒定機構，無論規模大小、力量強弱、管理好壞，在受理鑒定案件中都處于同等地位。這一方面容易使一些重大、復雜、疑難案件被小鑒定機構受理，從而出現超出鑒定能力的情形，甚至導致錯鑒錯判；另一方面，不利于鼓勵有實力的鑒定機構做大做強，不利于整個鑒定行業的健康、快速發展和形成良性競爭的環境。對全國鑒定機構進行鑒定能力評估和鑒定資質分級，同時建立資質級別“能上能下”的動態調整機制，將是一個有力的杠桿，有助于推動司法鑒定機構內部建設，提升司法鑒定質量，更好地服務于訴訟和司法正義。

從操作層面來看，建立這一機制首先需要確定有權以全國司法鑒定鑒定機構進行資質分級和動態調整的主體。司法部《司法鑒定程序通則》規定：“接受重新鑒定委托的司法鑒定機構的資質條件，一般應當高于原委托的司法鑒定機構。”這可以理解為鑒定機構的資質可以有高低之分。司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》規定司法行政機關負責機構資質管理評估。把司法部這兩個規定綜合起來理解，似乎司法行政管理部門享有對鑒定機構資質進行分級的權限。但2010年，司法部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部聯合遴選了十大“國家級”司法鑒定機構，這在一定意義上否定了司法行政管理部門單獨對鑒定機構進行資質分級的權限。而且，由于鑒定機構的資質分級也將涉及到偵查機關所屬的鑒定機構即“體制外”的鑒定機構，司法行政機關無權單獨決定。更何況，鑒定機構的分級還涉及到目前法院采取的“搖號”制度的科學實施。因此，建立全國鑒定機構資質分級和調整機制需要司法部、公安部、最高人民檢察院乃至最高人民法院相互配合，在經協商達成共識后，抽調人員組成統一的“鑒定機構資質評估分級工作聯合領導小組”開展實施。由“聯合領導小組”組織專家委員會對鑒定機構評估項目體系進行調查、研究和論證，確定評估的內容、各項內容的量化方式、資質級別的劃分、資質動態調整的條件和程序等等，然后通過聯合發文或以行政法規的方式予以頒布。而關于評估的內容，至少應當包括資產數量、設備情況、場地情況、鑒定人的數量和結構、檢案數量或業務量、標準規范執行情況、被投訴及處理情況、內部管理情況、鑒定意見采信情況、年度考核結論、社會聲譽等諸多方面。

3 結語

十八屆四中全會提出的“健全統一司法鑒定管理體制”，不但體現出對《決定》所確立的“司法鑒定統一管理體制”現狀的追問和不滿，而且是對“統一司法鑒定管理體制”重要性的再次強調和對“統一體制”進程的嚴令督促。我們需要立足于部門利益爭奪和“管理體制尚未統一”的現狀，通過落實備案登記制度、統一準入標準、統一鑒定程序和技術規范的方法來實現初步的“統一體制”，同時從偵查機關的部門分離、建立技術發展體系、建立鑒定機構發展規劃和資質動態管理機制來確保統一體制的健康運行。但從長遠來看，通過《司法鑒定法》的立法來重新分配相關部門的權力、厘清司法鑒定體制背后的部門利益關系，是健全統一司法鑒定管理體制的根本途徑。

[1]霍憲丹，杜志淳，郭華.司法鑒定通論[M].北京：法律出版社，2009：83.

[2]郭華.偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人備案登記問題的探討[J].中國司法鑒定，2009，（1）：13-16.

[3]鄒明理.論偵查階段鑒定的必要性與實施主體[J].中國刑事法雜志，2007，（1）：65-70.

[4]徐靜村.論鑒定在刑事訴訟法中的定位[J].重慶司法鑒定，2006，（3）：4-8.

[5]郭華.司法鑒定制度改革的基本思路[J].法學研究，2011，（1）：167-180.

[6]李文.司法物證鑒定學[M].北京：法律出版社，2011：63.

[7]霍憲丹，郭華.中國司法鑒定制度改革與發展范式研究[M].北京：法律出版社，2011：115-125.

[8]霍憲丹，盛小列.讓科技為正義說話——建立中國司法鑒定行業科技支撐體系研究[M].北京：中國科學出版社，2013：24.

[9]司法部司法鑒定管理局編.2013年度全國司法鑒定情況統計分析[R].司法部司法鑒定簡報，2014，（4）.

（本文編輯：杜志淳）

The Path of Im proving and Unifying the M anagement System of Forensic Expertise—Based on the Thoughts over the Essence of the Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of CPC

YANG De-qi,XUMing-jiang,WANGWei
(School of Insurance of Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China)

The 4th Plenary Session of the 18th Central Committee of CCP made a request for improving and unifying the management system of forensic expertise.As the system hasn’t been unified currently,improving it after unifying is the correct path.Unification emphasizes on systematic integrity in the form,while improvementemphasizesmore in the system’s function.To unify themanagement system,we should practically implement registration for judicialappraisal institutions and appraisersunder investigation organizations,unify the license standard,the process of appraisal and the technical standard.To improve the management system,we should separate the technology departmentand the appraisal department in the investigation organization, construct a system about appraisal technology accreditation and transform,make a plan to develop judicial appraisal institutions all over the country,and then establish amechanism to grade all appraisal institutions.But in the long term,to draft a Forensic Science Law is the fundamental path to unify and improve themanagementsystem of forensic expertise.

themanagement system of forensic science service;unification;improvement

DF8

A

10.3969/j.issn.1671-2072.2015.02.004

1671-2072-（2015）02-0026-08

2015-02-01

楊德齊（1971—），男，講師，博士，主要從事司法鑒定、民商法學等研究。E-mail：yangdq1023@126.com。