關于《青海省法制宣傳教育條例》貫徹實施及“六五”普法工作的調研報告

青海省司法廳課題調研組

關于《青海省法制宣傳教育條例》貫徹實施及“六五”普法工作的調研報告

青海省司法廳課題調研組

為了深入研究全省貫徹實施《青海省法治宣傳教育條例》和“六五”普法工作開展情況，青海省司法廳組成專題調研組，圍繞《條例》貫徹與總結“六五”普法依法治理工作經驗，先后赴海南、黃南州及省電力公司、省國稅局、警官職業學院等單位，通過聽取匯報、查閱資料、座談交流、實地察看等形式，深入了解各地、各部門貫徹實施《青海省法治宣傳教育條例》和“六五”普法工作開展情況。現將有關情況報告如下：

一、基本情況

“六五”普法依法治理工作實施以來，特別是《青海省法治宣傳教育條例》（以下簡稱《條例》）頒布之后，全省的法治宣傳教育工作取得了可喜成績，步入了法治化、科學化、專業化軌道。

（一）認真學習宣傳貫徹《條例》。2012年6月1日《條例》頒布實施之后，各級黨委、人大、政府、政協機關高度重視，積極組織開展《條例》的學習、宣傳與貫徹落實工作。首先，認真學習《條例》。一些地方黨委把《條例》作為中心組的學習內容，組織黨委成員認真學習《條例》；有的地方通過舉辦專題講座、集中培訓等形式，組織廣大黨員干部、企業管理人員、法治宣傳骨干學習《條例》；同仁縣組織全縣公職人員開展《條例》有獎答題活動；海南州印制藏漢兩種文本《條例》單行本，向干部群眾、農牧民、青少年、宗教教職人員廣泛發放。通過學習，增強了各級黨委、政府堅持依法普法的自覺性，把普法依法治理工作放在了重要地位。其次，廣泛宣傳《條例》。各地、各部門充分利用宣傳欄、新聞媒體、網絡媒體、地方宣傳載體、發放單行本等方式全方位、多層面、多渠道宣傳《條例》，同時，還組織專家學者、法律服務工作者、普法志愿者等骨干，深入機關、鄉村、社區、學校、企業、單位、宗教活動場所，結合開展主題宣講、法治講座、法律咨詢等活動認真宣講《條例》，營造了濃厚的學習宣傳氛圍；西寧市利用《西寧普法網》和手機普法短信等新型媒體，廣泛宣講條例；海東市運用法治文藝演出方式大力宣傳《條例》，為貫徹落實《條例》奠定了堅實的思想基礎。第三，自覺貫徹《條例》。各地、各部門主動把《條例》的精神實質和法定職責融入到“六五”普法和“十二五”時期依法治理工作計劃，以《條例》為指導，加強了對普法依法治理的領導，調整工作部署，強化工作力量，改善工作環境，提高運用法治思維和法治方式解決社會治理方面矛盾與問題，有效發揮了《條例》在法治青海建設中的推動作用。

（二）組織領導體制機制不斷完善。首先，領導體制有效運行。經過近30年的努力，全省普法教育領導體系不斷完善，各地、各部門普遍建立了由黨委主要領導、分管領導及其成員組成的普法依法治理領導小組，成立了相應的工作機構，全面加強領導力量與領導職能，上下貫通，形成了職能明確、責任到位的領導組織推進體系，有效保證了普法依法治理的領導力量。其次，考核體系不斷強化。省委、省政府高度重視普法依法治理工作，不斷強化對工作的考核，調整分值權重，有力地推進了全省工作。“六五”普法初期，省委辦公廳印發了《關于對“六五”普法依法治理工作實行專項考核和階段性目標考核的通知》，規定對普法依法治理工作進行督察性考核和總體性考核，并且詳細制定了考核指標。2013年，根據省委要求，在全省縣以上地區全面考核的基礎上，省法制宣傳領導小組組織力量對全省部分地區和單位進行了中期考核，有力地促進了法治宣傳教育工作。各地、各部門按省上級要求，普遍簽訂了普法依法治理目標責任書；海西州還與企業簽定了普法依法治理工作年度目標責任書。同時，全省各地認真落實領導干部法律知識任職資格考試制度，“六五”普法以來，全省舉辦領導干部法律知識任職資格考試124場次，5815人取得了法律知識任職資格。第三，組織推動力度不斷增強。省法制宣傳領導小組及其成員單位，按照全省統一部署、工作目標和責任分工，發揮行業優勢，積極承擔和參與領導小組的組織協調，積極工作，為全省工作的順利推動提供了有力的組織保障。全省縣以上地區黨委、政府、人大常委會普遍制定頒布了普法依法治理工作綱要、規劃、決議和年度實施計劃，統一規劃，分步實施，量化目標，實施考核，有力地保障了全省工作的整體推動。

（三）教育宣傳形式不斷豐富完善。結合青海季節和特殊的人群結構特征，各地、各部門高度重視宣傳時間、形式和途徑的創新。首先，重視節點的宣傳。各地、各部門充分利用州慶、節慶、大型活動等節點大力開展法治宣傳教育活動，群眾性法治宣傳集聚、規模效應進一步凸顯。各地、各單位普遍利用“3·8維權周”、“3·15消費者權益保護日”、“稅法宣傳月”、“世界水日”、“世界環境日”、“6·26國際禁毒日”等紀念日等開展集中法治宣傳，在全社會營造了良好的法治氛圍；海東市利用“民和桃花節”開展大型法治文藝演出，海南州在州慶期間有針對性地開展藏漢“雙語”大型法治宣傳，省國稅局充分利用國稅“文化周”活動，通過文藝匯演、文學、書畫、攝影等多種形式開展稅法宣傳，收到良好效果。其次，宣傳形式靈活多樣。各地、各部門注重把握法治宣傳教育規律特征，創造性地開展工作，不斷提高普法工作的滲透力、影響力和覆蓋面。省直各部門堅持“誰執法、誰普法”的宣傳模式，深化了普法效果；海南州結合州情和經濟結構形式的變化，在“法律七進”的基礎上，增加了“進工地”、“進景區”、“進市場”，增強了法治宣傳的實效性與針對性；西寧市創造了“法律七進1＋N”的延伸模式，增強了宣傳的靈活性，收到了顯著成效；黃南州開展了“法律進軍營”活動，強化了對軍隊的法治意識教育；3月份確定為寺院法治宣傳月，集中開展法治進寺院活動；海北州根據交通問題突出，集中開展交通法規宣傳活動；海西州圍繞柴達木循環經濟實驗區建設，集中開展了“法律進企業”活動；教育部門利用春季、秋季中小學開學之際，集中開展“法律進學?！被顒?。同時，各地大力營造法治文化氛圍，著力打造培育區域法治特色文化，不斷深化法治文化建設。西寧市把2013年確定為“法治文化建設年”，建成了城西區黃河路法治文化主題公園、湟源克素爾法治文化村、城中勞動路法治文化墻等一大批法治文化陣地；海東市組建了法治文藝演出隊，開展了“法治文藝演出趕大集”活動，分赴互助二月二物資交流會、民和桃花節、樂都瞿曇六月六花兒會、循化搶渡黃河極限挑戰賽等文化體育活動場所巡回演出法治文藝節目；省文化和新聞出版部門充分發揮職能作用，鼓勵文藝演出團體排練演出法治文藝節目。據不完全統計，2011年至今年8月，全省舉辦大型法治文藝演出200多場次。第三，廣泛編印法治宣傳資料?！傲濉逼辗ㄒ詠?，省法宣辦分別編譯了《反自焚法治宣傳畫冊》、《青少年法治宣傳漫畫》等普法教材50多萬冊，各地、省直各部門購買和編譯、編印各類法治宣傳書籍資料250多萬冊，免費贈送基層；西寧市編印《法律進寺院學習讀本》，黃南州編譯《農牧民法律知識問答》、《維護穩定反對自焚宣傳教育讀本》，海北州編印了“法律八進”學習讀本，較好地解決了邊遠少數民族地區材料缺乏的問題。第四，充分利用媒體宣傳。全省各級主要新聞媒體主動承擔社會法治宣傳教育責任，播出和刊登大量的法治宣傳新聞、消息，制作、開辟多種形式的專題專欄節目。省法宣辦在省級電視、報刊、廣播等主流媒體開辦了“法律七進在行動”、“生活與法”等專欄，播出法治宣傳公益廣告；西寧市在電視臺和《西寧晚報》開辦了“夏都說法”、“有請當事人”、“法治時空”等普法欄目，主流媒體積極發聲，產生了良好的法治宣傳效果。與此同時，各地、各部門重視發揮大眾現代傳媒的宣傳效果，大力運用網絡、手機等載體加強法治宣傳工作。西寧普法網、黃南州司法行政網等網站在普法依法治理工作中充分發揮了專業網站的作用，省法宣辦以及海南、海東、黃南等州市與電信、移動、聯通等公司合作，向手機用戶經常性發送法治宣傳短信，深化了宣傳形式，收到了良好效果。

此外，各地、各部門注重組織開展法治宣傳系列活動，在廣大牧區開展“推進法律七進、服務科學發展”，“深化法律七進、推進依法治省”，“喜迎十八大、法律進農牧區”，“持戒守法、共建和諧”等系列法治宣傳活動，取得了持續的宣傳教育效果。通過近三年的努力，以憲法為重點的50多部法律法規得到宣傳普及，全省458萬普法對象中，有421萬受到普法教育，普及率達到92%以上。

（四）法治創建活動深入開展。首先，進一步強化法治縣市創建工作。“六五”普法以來，各地大力開展法治縣市創建活動，有力推動了法治青海建設進程。全省確定18個縣（市、區、行委）試點地區，從普法、立法、執法、法律服務和法律監督各個方面整體推進創建工作。基層依法治理以開展“民主法治示范村（社區）”創建活動為主要載體，在全省開展了以 “四民主、兩公開”為主要內容的基層民主法治創建活動?！傲濉逼辗ㄆ陂g，全省新命名國家級“民主法治示范村（社區）”省級94個、州市級278個、縣級1075個；至2013年8月，全省累計命名“民主法治示范村（社區）”1964個，其中國家級命名20個，省級命名110個，州、市級命名380個，縣級命名1454個，全省創建率達到45%。全省25個開展法治縣（市、區）創建活動的地區中，海北州門源縣等6個縣被全國普法辦命名為法治縣創建先進單位。其次，法治青海建設實踐初步展開。為了認真貫徹黨的十八大精神，省法制宣傳領導機構、省司法廳高度重視法治創建與法治建設活動，把法治宣傳與法治建設活動有機結合起來，以宣傳促進實踐，以實踐引導宣傳。西寧市委高度重視法治西寧建設工作，在市委、市政府的領導下，于2012年全面啟動法治西寧建設工作，為法治青海建設提供了重要的實踐依據，為全省作出了榜樣；隨后海北州在深入總結多年來海北社會依法治理的創新性實踐的基礎上，繼西寧市之后開啟法治海北建設的全面實踐活動；去年上半年，海南州也啟動了法治海南建設活動，在新的基礎上，在更寬泛領域開展了法治實踐創建活動。第三，強化依法法治實踐。各地、各部門緊緊圍繞黨和政府中心工作，將法治宣傳教育與法治實踐緊密結合起來，針對群眾關心的熱點、難點問題，集中開展專項依法治理活動。政法機關組織開展了“涉法涉訴大接訪”活動；公安機關開展了涉槍、涉爆、追逃、反盜竊、禁毒、禁賭、“打黃掃非”等一系列專項斗爭；工商等部門開展“打假”專項行動；文化、教育等部門集中整治校園周邊環境；勞動保障部門對用工單位拖欠農民工工資依法進行了集中清欠；環保、稅務、林業、交通、質檢、食品藥品監督、國土資源等執法部門認真組織開展經常性的執法檢查，查處了一些違法行為。特別是環保部門，今年以來，結合貫徹落實《環境保護法》，加大了依法懲治力度，持續開展了大氣環境污染專項檢查，嚴肅查處違法違規企業152家。一系列專項依法治理活動的開展，有效維護了社會穩定和市場秩序，保證了法律法規的貫徹實施，取得了明顯成效。

（五）法治宣傳保障能力明顯增強。近年來，在省委、省政府的關懷下，各級地方黨委、政府高度重視法治宣傳的保障工作，為普法依法治理提供了有力支撐。首先，政策性經費保障普遍到位。依據國家有關法律規定，省司法廳會同財政廳依據省財力狀況制定了法治宣傳教育經費標準，相應納入各級財政預算，有力地保障了普法依法治理工作的穩步發展。據初步統計，“六五”普法前三年，全省縣以上地方財政撥付普法專項經費1107萬元，局部地區還根據財力調整保障標準，基本做到了足額保障。果洛州普法經費從人均0.2元調整到人均1元；黃南州由過去每年10萬元保障標準調整到22萬元；省直機關單位、企業都能夠保證普法經費，積極為干部、職工購買普法教材和相關資料，組織開展法律知識競賽等活動。近年來，省電力公司投入230萬元組織力量深入基層農村、牧區及學校廣泛開展“依法用電、安全用電”法治宣傳活動。其次，基層基礎投入明顯提高。在中央和省委、省政府的關懷下，從2008年以來，省司法廳不斷加大基層司法行政機關建設力度，每年投入3000萬元資金改善司法行政基層基礎硬件設施，不斷更新、裝備法治宣傳設施、器材，較大程度上改善了法治宣傳條件。去年投入的“法治宣傳教育大蓬車”和法治宣傳教育LED大屏幕兩項共計1000多萬元。第三，宣傳工作力量明顯增強。近年來，司法行政部門積極協調有關部門不斷加強基層工作力量，近三年協調解決百余編制武裝基層法治宣傳部門，同時，吸納見習崗位人員180名，近期還將下達政法專項編制300個分配到基層司法所，在一定程度上緩解了基層力量薄弱的問題；省直機關127家單位安排有200余人的專職法治宣傳隊伍，全省約有11萬普法宣傳骨干人員，包括法治宣傳志愿者、法律明白人、法治文化中心戶等；組建普法講師團64個，組成人員821人，且懂“雙語”、能在少數民族地區宣講人員達30余人，全社會普法力量成為法治宣傳的組織與社會基礎。

（六）教育宣傳效果明顯增強。通過近30年的普法依法治理，特別是“六五”普法期間《條例》頒布之后，青海普法依法治理的力度明顯加大，宣傳效果明顯增強。首先，公民法律意識不斷增強。從依法行政情況看，各行政執法部門基本能夠做到依法行政，自覺把行政行為置于法律的制約之下，干群矛盾明顯減少；從社會治理情況看，無論是行政調解，或者是司法調解，特別是人民調解都能夠依法調解，把社會矛盾化解在理性當中，社會矛盾絕大多數都能有效化解；從公民法律意識情況看，一事當先，遇到問題找法、解決問題靠法、維護權益用法的意識明顯增強；特別是前兩年黃南州發生的“自焚事件”，當通過對少數民族群眾強化憲法的教育，絕大多數群眾都從中認識到“自焚”的嚴重危害性。其次，社會法治環境不斷優化。通過多年的培養和塑造，在全社會初步形成了尊法、守法、用法的良好氛圍，創造了良好的法治環境。法律服務網絡體系在全省范圍內基本形成，法律服務職能有效發揮，初步滿足了社會的法律服務需求，為社會提供了有效的法律保障。第三，全民法律素養明顯提高。多年來，通過一系列法律培訓形式，培訓數量大幅度增加，培訓水平不斷提高，全民法律素養明顯改善。例如，全省第十次普法考試，共有194100人參考，其中廳級以上干部1070人、大中型企業高管230人、處級以下公務員181710人、企業中層管理人員11090人，5185人取得了法律知識任職資格；全省中小學配備法制副校長、法制輔導員3242名，配備率達到100%。

二、問題分析

從總體上看，全省普法依法治理工作取得了顯著成績，為法治青海建設奠定了良好的思想和理論基礎，在經濟社會發展、民族團結進步中發揮了重要的作用，但與中央要求、省委省政府期待以及社會對依法治國的要求相比，還存在不少問題。具體表現在：一是法律意識亟待強化。調研發現，一些地方和單位領導對普法依法治理工作重視不夠，掌握情況不多，投入精力不多，采取措施不多，一定程度上有“想起來重要，講起來必要，做起來次要，忙起來不要”的現象。存在這些問題的原因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因。主觀上有法治意識強化的問題，也有認為普法依法治理是軟任務、虛指標，可抓可不抓；客觀上有些地方經濟社會發展任務重，無暇顧及或投入更大力量重視普法依法治理工作；有的領導講依法治理存在著不會講、不愿講、不能講的問題。二是法治宣傳亟待改善。調研發現，在廣大基層，特別是偏遠地區，普法依法治理工作的形式大多采用灌輸式和培訓式的方法，方法單一，缺少載體，內容單調，形式傳統，學用脫節，雖然創造了“法律七進”的載體，但“怎么進”“進得去”的問題還沒有很好解決。表現在一些宗教場所出現的問題大多都是不知法、不懂法所導致的；特別在普法依法治理力量整體上仍顯不夠，集中優勢、動員全社會參與的能力仍顯不足，造成這些問題的原因主要是牽頭抓總部門的創新推動能力不足；也有一些地方黨委、政府重視不夠，投入不足，特別人員力量配備不夠。三是法治實踐亟待加強。調研發現，一些地區把法治宣傳形式化，不重視、不強調，或不能用法治思維和法治方式解決社會矛盾和進行社會治理，一事當先，仍然沿用傳統的簡單的行政管理方式進行處理；有的甚至說一套，做一套，嘴上講法，實踐中違法，大大消減了普法的效果。造成這些問題的原因非常復雜，不僅有法律素養不夠、法律意識不強的問題，更多的還是法治實踐嚴重滯后，依法推進能力不強等深層面的問題。

三、工作建議

通過調研督查，我們深深地感到，30年來，特別是“六·五”普法以來，全省的普法依法治理工作取得了很大成績，為全省經濟社會發展、民族團結進步作出了重要貢獻，同時也受到中央的肯定。但受青海經濟社會發育程度限制，普法依法治理面臨的形勢依然嚴峻，工作任務仍然十分繁重，還需要在全面系統總結多年來工作規律的基礎上，以黨的十八大精神為指導，認真學習和深刻領會習近平總書記一系列重要講話精神，以《條例》為主要依據，高度重視，切實加強普法依法治理工作，為法治青海建設，深入推進提供堅實的實踐基礎。

（一）認真貫徹落實《條例》。2012年，青海省人大頒布《條例》，這標志著青海法治宣傳教育工作步入了法治化、科學化、規范化的新階段，也是各地、各單位開展普法依法治理的基本遵循。各地、各級黨委政府要充分認識《條例》頒布的重要意義，認真學習和深刻領會《條例》基本精神，把《條例》作為普法依法治理的根本依據；要大力宣傳《條例》，使廣大干部群眾熟知《條例》，自覺遵守《條例》、實踐《條例》，促使普法依法治理工作大力發展；各級黨委、政府都要依據《條例》，明確自身職能，積極參與并組織實施開展普法依法治理工作；要引導全社會積極投入到普法依法治理工作當中，形成自覺學法、守法的良好社會氛圍，有力推動全省普法依法治理工作。

（二）不斷優化普法依法治理領導機制。要進一步完善“黨委領導、人大監督、政府實施、各部門配合、全社會共同參與”的領導體制和工作機制，使這一體制機制運轉起來、靈動起來。每年要有工作安排部署，有明確的責任分工，有切實可行的工作措施，切實發揮領導作用；普法依法治理協調部門，要深入調查研究，積極協調，精于策劃，為領導體制發揮作用提供保障。要進一步完善部門責任體系。以普法規劃為基本依據，緊緊圍繞省委、省政府工作大局，適時調整工作重點與分工，明確部門責任與推動措施，強化工作考核與經驗總結，確保各項工作任務落到實處。要強化工作考核。根據省委、省政府關于法治青海建設的總體部署，進一步優化法治建設考核體系，強化分值權重，細化考核內容，優化考核機制，強化考核的推動能力，把法治建設能力與水平作為考核黨委、政府工作和領導干部的重要依據，使法治建設成為剛性的硬標準、硬要求、硬措施。

（三）不斷提高法治宣傳的保障能力。要加強專業隊伍建設，從長遠發展看，全省承擔普法依法治理任務的司法行政系統的力量總體上依然薄弱，特別是基層力量更加薄弱，要盡快配備承擔法治建設任務的司法行政基層基礎力量，原則上一般給每個司法所至少配備3人，人口集中的鄉鎮至少配備5人，切實解決有人辦事的問題，為法治建設健康推進提供強有力的組織保障；要逐步加大經費保障力度，各級黨委政府的財力都要向基層傾斜，盡快調整原有人均0.2元的法治宣傳經費標準，并且研究提出隨著財力好轉形成經費動態保障機制，切實解決有錢辦事的問題；要盡快改善基層法治宣傳工具簡陋的問題，特別要根據廣大牧區語言不通、道路不暢、人口流動性強且居住分散等特點，配備宣傳工具，不斷增強法治宣傳的有效性與針對性，切實解決有能力辦事的問題。

（四）不斷提高法治宣傳水平。要強化工作研究。立足經濟社會發展和法治青海建設的新要求，深入研究法治宣傳教育的新思路、新途徑、新方式、新載體、新舉措，為創新推進法治宣傳教育提供有力理論支撐。要加強陣地建設。進一步完善城鄉公共場所法治宣傳教育設施，加快法治公園、法治廣場、法治長廊等普法園地建設，創造豐富多彩的法治教育新形式。要在充分運用傳統和主流媒體的基礎上，根據不同人群結構特征，選擇運用更加實用、更加有效的和輻射性強、教育面廣、靈活生動的宣傳教育方式與現代大眾傳媒，因地制宜、因人制宜，增強宣傳教育的時效性與針對性。要努力擴大普法覆蓋面。要以法律七進為載體，把法治宣傳教育推向社會各領域、各行業、各方面，特別是偏遠鄉村、新建社區、學校、企業和單位以及非公企業、新社會組織，努力消除普法死角盲區，實現法治宣傳教育全覆蓋。

（五）不斷強化法治建設工作。要將法治建設列入青海省經濟社會發展總體規劃，明確法治建設的方向和進程，盡快研究出臺《法治青海建設綱要》，為法治青海建設確定方向、確定目標、制定行動方案和推進措施。要全面推進法治創建活動。在已有創建典型的基礎上，研究規律，探索方法和途徑，采取典型引路的方法，盡快在全省范圍內組織開展法治創建活動，不斷提高法治創建水平，為法治青海建設打好依法治理的實踐基礎。要研究指導好為已經在全省率先開展的“法治西寧”、“法治海北”、“法治黃南”建設活動，積極鼓勵他們探索實踐；大力支持他們開展法治建設，從人力、財力、物力予以適度傾斜，不斷研究總結法治實踐創造的經驗。

（六）不斷強化法治宣傳工作基礎。要進一步加強隊伍建設。一方面要配齊配強普法依法治理工作專職人員，使他們成為法治青海建設的主要力量，同時要善于調動黨委、政府各部門、社會各組織、各群眾團體、自治組織積極參與普法依法治理工作，形成一支強大的社會力量，為普法依法治理提供堅強的組織保障。要加強普法依法治理骨干隊伍建設。要充分利用法律專業人員的力量，不斷壯大講師團隊伍，在全省范圍內形成普法講師團體系，為提高普法依法治理水平奠定堅實的人才支撐。要進一步加強基層基礎建設。要把投入重點向基層傾斜，加大對基層法治宣傳工作經費、業務用房、裝備、法治宣傳設備的支持力度，確保全省普法依法治理工作健康推進。

（責任編輯 趙海鷗）

調研組組長：王小民（青海省司法廳副廳長 ）

調研組副組長：顧元龍（青海省司法廳副廳長）

成員：閆永紅 武學寧 楊 恒（青海省司法廳）