推進公共法律服務體系建設的探索與啟示

李偉根（江蘇省蘇州市吳江區司法局局長）

徐文弢（江蘇省蘇州市吳江區司法局副局長）

推進公共法律服務體系建設的探索與啟示

李偉根（江蘇省蘇州市吳江區司法局局長）

徐文弢（江蘇省蘇州市吳江區司法局副局長）

依法治國作為十八屆四中全會的中心議題受到各界的關注，也成為我們未來構建法治體系的行動指南。會議明確“依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系”，而構建覆蓋城鄉的公共法律體系就是建設中國特色社會主義法治體系的創舉之一。會議強調要“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系”。2014年2月，司法部在《關于推進公共法律服務體系建設的意見》（以下簡稱《意見》）中強調，要“加快建立健全符合國情、覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系”，“努力推進平安中國、法治中國建設”。《意見》提出，公共法律服務是由司法行政機關統籌提供的，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。公共法律服務的主要內容包括：第一，“法律知識普及教育和法治文化活動”；第二，“法律援助”服務，主要對象為“經濟困難和特殊案件當事人”；第三，“公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務”；第四，“人民調解活動”等。今年4月21日，習近平總書記對司法行政工作的重要指示中，也明確提出要緊緊圍繞經濟社會發展的需要，努力做好公共法律服務體系的建設。為了進一步貫徹和落實黨的十八屆四中全會、習總書記以及《意見》關于司法行政機關統籌提供公共法律服務體系的精神和要求，蘇州市吳江區司法局高度重視，將構建覆蓋城鄉公共法律服務體系作為工作重心，堅持以民為本，司法為民，探索建立公共法律服務體系的新思路、新方法，取得了一定的經驗和成效。

一、公共法律服務體系的實踐探索

2011年，江蘇省第十二次黨代會上首次提出了“構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”，江蘇省各級司法行政機關在此精神的指引下，創新性開展了“四萬工程”、“四個全覆蓋”，積極探索與實踐公共法律服務工作，太倉市更是探索公共法律服務的先行者，出臺了全國首份《公共法律服務均等化的工作規劃》，體系建設工程被稱為“太倉模式”，在全省、全國進行推廣。近年來，江蘇省貫徹中央依法治國，法治中國的精神，大力推進公共法律服務體系建設，蘇州市以此作為契機，首次將公共法律服務體系覆蓋率納入城鄉一體化改革重點工作考核，出臺了《蘇州市關于建立健全城鄉一體公共法律服務體系的實施意見》、《關于加快公共法律服務“兩中心一站點”建設的實施意見》以及《蘇州城鄉一體公共法律服務體系覆蓋考核辦法（試行）》，以全局性、規范化的方式推進體系建設。

（一）高度重視，深入貫徹中央精神，構建“兩中心一站點”

吳江區司法行政部門高度重視、積極貫徹執行中央、省、市的精神與方針，積極建設“兩中心一站點”，逐步建成區、鎮、村（社區）三級網點體系，循序漸進，打造“半小時公共法律服務圈”。2013年11月，吳江區司法局在該區原有的法援中心等單位的基礎上，整合資源，強化職能組織成立了全省乃至全國首家有機構建制的公共法律服務平臺，中心現有工作人員16名，主任一名、副主任一名、內設科長三名，下設綜合科、法律援助科、社區矯正與安置幫教工作科三個科室，負責全區法治宣傳教育、法律援助、社會矛盾糾紛調處服務、社區矯正教育管理服務等工作。在鄉鎮一級以司法所為依托，建立鄉鎮一級法律服務中心，現全區8個區鎮已建成8個法律服務中心，覆蓋率達到100%。除此以外，在村（社區）組建便民法律服務站點，為村（社區）民提供全方位法律咨詢服務，實現司法服務的城鄉全覆蓋。截至目前，全區所有村、社區都設立了便民法律服務站點，覆蓋率達到100%。

（二）高標準平臺，以區法律服務中心為依托，推進公共法律服務體系建設

吳江區將區一級公共法律服務中心作為重要試點和依托，探索公共法律服務體系建設路徑，以區中心職能構建為規范模式，建設各鄉鎮中心及村（社區）工作點，推進公共法律服務體系建設。

1.多方位開展法治宣傳教育工作。作為“普法和依法治理全國聯系點”，吳江區在原有良好的工作基礎之上，以法律服務中心平臺為依托，大力推進“關愛民生法治行”和“法律服務三進”等活動。在區一級法律服務中心建立一支以律師、公證員、基層法律服務工作者為主的法律服務志愿者隊伍，深入村、社區、企業開展法律服務活動，結合傳統節假日、“12·4”憲法宣傳日暨法治宣傳日等時點，開展法律咨詢和宣講活動，每季度至少對村、社區、企業普法骨干、居民代表等舉辦一期法律知識輔導班、專題法制講座等，多種形式地開展法制宣傳教育活動。

2.普惠性推進法律援助工作。以原有的法律援助中心為基礎，在區公共法律服務中心設立法律援助服務窗口，一周七日不間斷為群眾提供法律援助服務。同時升級“12348”法律服務熱線為公共法律服務平臺，綜合性地提供法律咨詢、法律援助、公證預約、人民調解等服務，進一步放寬法律援助經濟困難標準。截至10月中旬，已受理法律援助案件314件，其中刑事案件197件，接待群眾來訪269批次，接聽“12348”來電咨詢1087個。實施法律援助案件評估體系，對法律援助機構所指派的各類案件的實體、程序、法律文書和案卷歸檔等情況進行監督、檢查和評價。同時，充分發揮“兩中心一站點”作用，站點聯絡員負責村民法治宣傳教育和法律援助宣傳工作，遇到疑難事項，無法處理時，可通過遠程視頻與區法律服務中心值班律師對接，及時提供法律咨詢服務。在有條件的村（社區）試點通過政府購買法律服務的方式，由指定的律師為當地提供法律援助與法律咨詢等服務。

3.創新性深化矛盾糾紛調處工作。區法律服務中心設立矛盾糾紛調處窗口，負責社會矛盾糾紛接待受理、分流指派、直接調處和協調調處等工作。“援調對接”，法律援助中心與社會矛盾糾紛調處中心在開放式大廳集中辦公，實現法律援助與人民調解的有效對接，對生活困難的糾紛當事人引導運用援助的方式依法維權。創造性運用信息化手段，在區法律服務中心設置社會矛盾糾紛調處遠程指揮中心，通過遠程技術將調解現場拓展至鎮司法所，在重大、易激化的社會矛盾糾紛調解中，引入律師等第三方權威人士參與，協助調處。目前8個區鎮的遠程調解設備已全部安裝完畢，通過這個系統，成功調解疑難糾紛。依托省司法廳社會矛盾糾紛錄入平臺，增設后臺統計程序，將錄入數據轉化為直觀的圖表，并根據要求設置提醒功能，保證矛盾糾紛在規定的時限內調處完畢。鎮一級通過“兩所一庭”聯調中心、鎮調解協會與“兩代表一委員”調解工作室開展調解工作，村（社區）依托基層司法所以及村（社區）調委會，開展矛盾糾紛調處工作。同時鼓勵建立企業調委會，并聯合民政局、區工商聯合會，探索在區鎮兩級的社會組織和各級商會組織中建立調解組織，將矛盾糾紛在基層即刻化解。

4.多舉措推動社區矯正和安置幫教工作。在依托社區矯正教育管理中心建設和實施解教人員過渡性安置基地的基礎上，加強對社區矯正對象的心理咨詢和技能培訓，定期聘請專業心理咨詢人員對矯正對象進行心理咨詢與疏導，配套建設沙盤室與音樂放松室，建立動態跟蹤檔案，及時掌握心理動向。確保在各部門的通力合作下，社區服刑人員和刑釋解教人員重新犯罪率分別控制在0.15%和1.5%以內，力爭做到在冊“兩類”人員零重新犯罪。

5.細致化做好各項法律服務工作。建設政府法律顧問制度，加強律師群體在法治建設中的參與度。吳江區現已有政府法律顧問團，成員14名，每位區長配備兩名顧問，參加政府工作會議和協調會、重大招標項目、領導信訪接待，為政府出具法律意見書，起草、審查、修改法律文書；臺商協會律師顧問團，成員13名，定期為臺商協會及其轄區內的臺資企業定期開展上門走訪、發放普法資料、座談會、法制講座等法律服務；中小企業法律顧問團，為企業在工作中遇到的涉法問題開展咨詢服務；職工法律援助律師團，為轄區內職工定期開展法律培訓、座談會、法制講座，為特困職工、農民工和群體職工維權。制定《蘇州市公證服務惠民承諾》，堅持將等一系列惠民措施落實到公證工作中，為年老體弱的群眾提供上門服務，為六十歲以上老人部分公證項目提供減免服務。推進公證便民聯系點工作，為有需求的企業開通“公證專場”，提供便捷、高效的服務。

二、公共法律服務體系建設工作面臨的困惑

公共法律服務體系是一項系統的惠民工程，創新性的工程，在實現社會管理、社會治理和依法治國中起到不可替代的作用。但作為一種新的政策提法，需要接受實踐的總結與考驗，因此實踐中會出現一些新問題。

（一）工作職能與原有部門重疊，定位尚不明確

吳江區公共法律服務中心職能包括法律宣傳、法律援助、矛盾糾紛調處、社區矯正與安置幫教工作以及一些公益性法律服務。但是這些工作在原有的司法體系中已逐步開展，趨近完善，區法律服務中心部分工作職能勢必與原有司法體系中某些部門工作相重疊，這些重疊的工作由哪個部門繼續開展，還是多部門協同工作，是一個亟需解決的問題。同時，區法律服務中心、鎮法律服務中心、村（社區）法律服務工作站點為公共法律服務體系的重要載體，對一些并不新的法律服務內容，通過新的部門體系進行承載，如何對這些新的部門進行定位，也是一個亟需解決的問題。

（二）缺少劃一的規范與體制，城鄉標準不統一

根據蘇州市建立“兩中心一站點”的要求，2014年，區、鄉鎮一級法律服務中心建設率需達到60%，村（社區）服務點需達到20%，截至2015年全部建成。2013年，吳江已在原法律援助中心的基礎上試點建設區法律服務中心，并作為區司法局下屬的一個事業單位，其規模和成效都已顯現。但鎮一級法律服務中心除依托當地司法所外，還應該在哪些部門工作的基礎之上建立，如何建立，中心的規模和服務的范圍是什么仍不明確，仍然缺少相應的規范和標準。村（社區）服務站的配置與規模如何，也沒有統一的標準和意見，加上基層法律服務者人數較少，一些站點因缺乏法律服務者而僅是流于形式。同時對于基層法律服務者的準入制度各省市標準不統一，執證人員管理不規范，基層法律工作者區域外流動管理存在缺陷，為整體管理運作帶來困難。

（三）法律服務納入政府采購未形成規范化運作，資金問題突出

目前，吳江部分法律服務項目已列入了政府采購項目，如在某些鎮（區）一級，通過政府購買法律，由指定的2～3位律師負責部分村的法律服務，解決了基層法律服務資金困難的同時，也使得群眾的利益最大化。但在其他的鄉鎮、特別是村（社區）一級的法律服務機構，在增加了相應的機構和站點以及人員配置的同時，缺少專項資金投入，或僅依靠司法行政部門的供給，仍然無法滿足日常的開支，存在著資金不足，無法運轉的問題。

（四）法律服務資源不均衡，基層人才較少

由于地區之間存在法律服務資源分布不均衡的現象，律師等法律服務工作者多數集中在市區，而村一級專業人員較少，使得在基層群眾在尋求法律服務時，仍需長途跋涉，無法在“家門口”及時得到幫助。雖然通過“民生法治行”、“法律三進”等活動使得法律服務資源向基層滲透，但是范圍畢竟有限。同時，律師等法律服務工作者即便提供了相應的法律服務，但是多停留在標的額小、權利義務關系簡單的法律糾紛與糾紛調解中，在參與重大疑難矛盾糾紛處理、開展公益訴訟等方面仍未發揮突出作用。

三、完善公共法律服務體系的思考

（一）準確定位，構建全方位系統化公共法律服務體系

1.準確定位公共法律服務體系。《意見》指出，“進一步健全法律服務網絡”，即在原有法律服務的基礎之上，進一步向基層偏移，向專業性延伸。同時還需“進一步整合法律服務資源”，建立法律服務中心、工作站或服務點，“集中受理和解決群眾的法律服務事項”，“提供綜合性、‘一站式’服務”，以及“基層工作者積極參與公益性法律服務”等。即將法治宣傳、律師、公證、司法鑒定、法律援助、人民調解、社區矯正、安置幫教、基層法律服務等工作在原有基礎上繼續深化改革的同時，通過整合律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務、法律宣傳教育、人民調解等司法行政資源，探索建立健全縣、鄉、村司法行政法律服務中心、站點，形成綜合性、一站式窗口，打造“半小時”法律服務圈，讓群眾的法律問題得到及時解決，構建“政府主導，司法行政牽頭，部門聯動，社會協同”的覆蓋城鄉、優質均等的公共法律服務體系。

2.準確定位政府在公共法律服務體系中的地位與作用。公共法律服務體系是社會公共服務中不可或缺的一環，就公共服務而言，政府應為公共服務的主導者和提供者，同時要將公共法律服務納入政府公共服務體系建設規劃，也需要各級黨委與政府的重視與支持。其次，公共法律服務體系是一項系統的工程，需要將各方的法律服務資源進行整合，而我國法律資源不平衡，需要政府主導，司法機關統籌，通過建設公共法律服務體系對資源配置進行調節，保證法律服務均等化的實現。再次，資源的重新分配和整合需要充足的資金保障，現吳江區已將部分法律服務納入政府購買法律服務的內容，收到了良好的成效。從今年開始吳江將加大政府購買法律服務的項目，把法律服務項目列入政府財政預算，最終將公共法律服務納入政府公共服務體系建設，促進公共法律服務常態化、可持續發展。

3.準確定位公共法律服務平臺。《意見》在肯定和細化了原有法律服務項目外，還要求建設以法律服務中心、工作站、服務點為載體的綜合性、一站式的公共法律服務平臺。法律咨詢、法律援助、矛盾糾紛調處是百姓利益最為貼近的三個服務項目，因此在這三個項目原有的基礎上設立法律服務平臺是較為合適的做法。吳江區在法律援助中心基礎上設立的區公共法律服務中心即為一個成功的試點。在區一級的法律服務中心設立法律咨詢、法律援助、矛盾糾紛調處窗口，將原有的服務資源進駐或納入中心的工作范圍。同時在中心設立綜合窗口，對公證、司法鑒定、司法考試等服務項目，起到橋梁作用，正確引導百姓去專業司法部門進行認證與鑒定，在有條件的中心嘗試設立“聯絡點”建設，使司法工作更加便捷、高效。

（二）規范體制，實現城鄉分層管理

公共法律服務體系規范運作，既是對公共法律服務體系的基本要求，也可以通過對規范的考核看出服務的成效。從目前建設情況來看，各地可因地制宜制定公共法律服務體系的大體規范及建設標準，對體系的內容、平臺的建設規模、標準等加以規定，再由各區、鄉鎮、村根據自身實際進行落實。《意見》指出，“公共法律服務是由司法行政機關統籌提供”，現今的法律宣傳、法律援助、矛盾糾紛調處等法律服務在司法行政機關的管理下已走向成熟化，司法機關可以在原有的服務架構下，分層進行管理。區一級由司法局直屬或建制管轄，鄉鎮一級可由地方司法所進行統籌管理，村（社區）由基層司法所進行管理。在有條件的村（社區），實行政府購買法律服務，對于區鄉鎮的一些法律服務也可逐漸擴展由政府購買法律服務。

（三）落實資金，均衡法律服務資源配置

在國家提倡依法治國，逐步完善公共法律服務體系的體制下，除通過給司法行政部門增加專項資金以外，通過政府將公共法律服務經費列入財政預算，由政府購買法律服務，是更為妥當和更具經驗性的方式。同時還可吸收和借鑒國外經驗，設立專項基金，接納社會公眾捐款，多渠道、多方面籌備資金。對于法律服務資源配置不均衡的現象，在通過進一步增加基層法律服務者的人數，吸納更多的社會資源參與法律服務的同時，司法行政部門也可以進一步引導律師等原有法律服務者參與公益性法律服務。同時由司法行政機關實行嚴格的法律服務人員準入制度，法律服務工作者經過司法機關就法律、心理輔導、社會工作等項目專門培訓及考核后，統一頒發證書，持證上崗。制定法律服務者的工作考核制度，對考核不合格者，一律不予聘用的方式，提升法律服務質量。實現區域內統一管理，限制法律工作者區域外的流動，有利于法律服務的管控與把握。

（責任編輯 趙海鷗）