深化改革背景下價格法修訂的若干問題研究

郭宗杰

(暨南大學法學院，廣東廣州510632)

深化改革背景下價格法修訂的若干問題研究

郭宗杰

(暨南大學法學院，廣東廣州510632)

我國《價格法》實施以來，我國的價格管制實踐發生了重大變化:政府價格管制的范圍愈益壓縮，價格法與行業監管法及競爭法之間的矛盾漸趨明顯，價格法在宏觀調控方面存在的結構性缺陷及其在實踐中面臨的現實困境也日益突顯。為此，亟需修改我國《價格法》，重新審視價格法的定位與功能，協調其與行業監管法在價格管制方面的權力配置關系，剝離導致其與競爭法沖突的市場秩序規制功能，促使價格宏觀調控制度實現結構性轉型；同時，通過完善政府定價形式、限縮政府價格管制范圍、改進政府定價程序、完善價格調節基金制度、優化價格干預措施與緊急措施的實施機制等，保證其在我國進一步深化改革過程中發揮積極作用。

價格法；競爭法；價格管制；宏觀調控；立法

《中華人民共和國價格法》(以下簡稱:價格法)自1997年頒布以來，我國經濟形勢及價格管制實踐均發生了巨大變化，特別是2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，給價格管制工作提出了新的要求。為更好地貫徹落實該決定，作為價格法主要實施部門的國家發展和改革委員會于2014年底正式啟動了價格法的修訂工作，并希望藉此推動價格改革的進一步深入。價格是市場的核心要素，價格法作為我國社會主義市場經濟法律體系下的一部重要法律，它的修訂，對于有效規范政府定價管理和經營者的價格行為，充分發揮國家的價格宏觀調控職能，具有重要意義。本文試就價格法修訂中的幾個問題作一探討，以供立法者參考。

一、價格法修訂的基本背景

(一)傳統價格管制持續放松

價格管制是我國傳統計劃經濟的一個重要特征，1978年，由各級政府定價的商品，占社會商品零售總額的97%，到價格法頒布時，仍由政府定價的商品已經很少，而通過市場競爭形成的商品價格，已占社會商品零售額的93.2%。①路南:《取得巨大成就的價格改革20年》，《中國物價》1998年第12期。價格法的制定，很大程度上是對改革開放后我國價格改革成果的確認和鞏固。但價格法并沒有完全放開政府的價格管制，而是根據當時的經濟、社會發展需要，適當保留了部分政府價格管制項目。

隨著改革開放的進一步推進，特別是2001年我國加入WTO后，為應對國際市場競爭的需要，國內受管制的商品和服務價格適應市場競爭的需要不斷放松；2004年，國家發改委和國家民航總局公布《民航國內航空運輸價格改革方案》，對國內航空運價實行從直接管理到間接管理的重大改革；此后，醫藥、電信、能源等領域的價格改革措施不斷推出。特別是2014年底以來，國家發改委會同有關部門加快放開管制價格的步伐，先后放開煙葉、鐵路、民航運輸、律師服務等24項商品和服務價格。②http://jgs.ndrc.gov.cn/gzdt/201501/t20150104_659261.html，2015年1月15日訪問。2015年初，輸配電價改革試點在深圳正式啟動，意味著電力行業的價格改革也拉開了大幕。

在國家發改委持續放開價格的引領下，地方政府加快了放松價格管制的步伐。2015年1月，上海市發改委在全國率先推出修改后的地方定價目錄，此目錄與2002年的定價目錄相比，定價項目由108項減為53項，此前被視為政府必管項目的食鹽零售價、貨運出租車、固定本地電話費、電信基礎資費、移動電話、民辦高等學歷教育收費等全部放開。③http://www.shdrc.gov.cn/main?main_colid=357&top_id=316&main_artid=25533，2015年3月20日訪問。另外，廣東等地修訂后的定價目錄也已上報國家發改委，與之前的定價目錄相比，新目錄對實行政府定價的商品和服務的項目均大幅縮減。

黨的十八屆三中全會決定指出，要完善主要由市場決定價格的機制；凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預；推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格；政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督；完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。上述價格放開的進程正是對十八屆三中全會決定精神的全面回應。在此背景下，價格法有關價格管理范圍的規定已經落后于價格管制實踐，需要及時修訂價格法，進行相應調整。

(二)價格法與行業監管法的矛盾

價格法是我國一部綜合性的經濟監管法律，與之配套的還有鐵路、電力、郵政、電信等相關行業法律法規。1997年價格法頒布時，我國已有郵政法(1986年制定)、鐵路法(1990年制定)、民用航空法(1995年制定)、電力法(1995年制定)等相關行業監管法律。這些法律對行業價格管理均有特定的權限劃分及相應的程序設定，如我國民用航空法第97條規定，公共航空運輸企業的營業收費項目，由國務院民用航空主管部門確定；國內航空運輸的運價管理辦法，由國務院民用航空主管部門會同國務院物價主管部門制定，報國務院批準后執行。鐵路法第25條規定，國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準。國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規定。國家鐵路的特定運營線的運價率、特定貨物的運價率和臨時運營線的運價率，由國務院鐵路主管部門商得國務院物價主管部門同意后規定。另外，電力法、郵政法、電信條例等相關行業法律法規也有類似規定。

從以上行業法律法規的規定來看，其對價格管理權限的設定主要有兩種模式，即行業主管部門制定或主導制定(如民航、鐵路)模式與價格主管部門制定或主導制定(如電力、郵政)模式。價格法對此一體制也進行了確認，如該法第5條規定:“國務院價格主管部門統一負責全國的價格工作。國務院其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的價格工作。”

對于價格法與相關行業監管法確立的現行體制，學術界存在不同看法。有人認為，此一體制導致政出多門，特別是部分商品和服務項目由行業監管機構制定價格，實際上是監管部門既當運動員，又當裁判員，給這些行業部門謀取私利，人為操作漲價提供了可乘之機。因此，應當修訂價格法，將價格管理權限統一交由價格主管部門行使。④劉盛剛:《〈中華人民共和國價格法〉亟待修改》，《市場經濟與價格》2013年第6期。相似的觀點另見江水法、伍世安:《〈價格法〉實施五年的效應、存在的缺陷及其修改建議》，《價格月刊》2003年第9期。但也有學者認為，價格管制(特別是定價權)是產業監管機構最為重要的監管手段，價格管制的缺失或不到位會使產業監管大打折扣。而由一個綜合性的價格部門為所有的產業制定價格，在專業分工越來越深入后，其合理性和可行性都會發生問題。⑤史際春、肖竹:《論價格法》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2008年第6期。因此價格制定權應當由行業監管機構統一行使。而無論是采前一種模式或后一種模式，均需要通過修改價格法做出回應。

(三)價格法與競爭法的疊合與沖突

在價格法頒布之前，我國已于1993年制定了反不正當競爭法；在價格法頒布之后，2007年頒布了反壟斷法。作為我國競爭秩序規制領域的兩部支柱性法律，反不正當競爭法及反壟斷法分別對市場中的不正當競爭行為與壟斷行為作了相應規定。而價格法第二章有關經營者價格行為的規定，很大程度與上述兩部法律的內容相重合，特別是價格法第14條規定的相互串通操縱市場價格行為、低價傾銷行為、價格歧視行為、價格欺詐行為、變相提價或者壓價行為、暴利行為等所謂不正當價格行為，實際上是通過價格形式表現出來的不正當競爭行為及壟斷行為，這些行為在反不正當競爭法及反壟斷法中均已有體現，而同樣性質的行為分別由不同的法律規定，不可避免地帶來諸多問題。

第一，不同的法律對同一違法行為做出相同或者不同的規定。反不正當競爭法第11條與價格法第14條都規定了低于成本價銷售行為；反壟斷法第13條和第14條與價格法第14條均規定了壟斷協議行為；另外價格法第14條規定的掠奪性定價、價格歧視和價格擠壓等行為，與反壟斷法第17條規定的相關限制競爭行為也存在重合問題。⑥李常青、萬江:《〈價格法〉與〈反壟斷法〉的競合與選擇適用問題研究》，《中國價格監督檢查》2012年第12期。

第二，不同法律對同樣行為規定有不同的執法主體與執法程序。就執法主體而言，根據反壟斷法的規定，有關價格壟斷行為的行政執法機構為國家發改委，國家發改委可授權省一級機構負責具體反壟斷案件的執法工作。而價格法第33條規定:“縣級以上各級人民政府價格主管部門，依法對價格活動進行監督檢查，并依照本法的規定對價格違法行為實施行政處罰。”這樣，一項同時涉嫌違反價格法和反壟斷法的價格違法活動，就有可能出現不同級別的行政執法機構同時進行調查的情形。另外，在執法程序運用上，若依據反壟斷法調查，啟動的是反壟斷調查程序；依據價格法調查，啟動的則是價格監督檢查程序。

第三，不同法律對相同違法行為規定有不同的法律責任。價格法規定對違反該法第14條所列的壟斷協議等行為的，責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款；沒有違法所得的，予以警告，可以并處罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，或者由工商行政管理機關吊銷營業執照。而反壟斷法對于壟斷協議的處罰規定是由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實施所達成的壟斷協議的，可以處五十萬元以下的罰款。⑦黃勇、劉燕南:《〈價格法〉與〈反壟斷法〉關系的再認識以及執法協調》，《價格理論與實踐》2013年第4期。

可見，價格法與反不正當競爭法、反壟斷法存在嚴重的重合立法及法律沖突問題，給法律執行帶來諸多不確定性的同時，也損害了法律的權威，并導致浪費立法資源、多頭執法等問題。

(四)價格宏觀調控制度的結構性缺陷

價格法非常關注價格宏觀調控問題，規定了實施價格宏觀調控的具體制度，主要有重要商品儲備制度、價格調節基金制度、保護價政策、價格監測制度、價格干預措施和緊急措施等。價格法也規定國家可以綜合運用貨幣、財政、投資、進出口等方面的政策和措施，保證市場價格總水平的基本穩定。

不可否認，價格法規定的上述制度在以往的宏觀調控過程中發揮了重要作用，但是，現行價格調控制度并不全面，甚至存在結構性缺陷，主要表現在以下幾方面。(1)現行調控制度過多關注對傳統商品價格的調整，而對影響價格變動的新商品價格缺乏調控。如重要商品儲備制度、價格調節基金制度等，只能對傳統的日常生活用品價格進行調控。而對影響價格變動的一些新的重要因素，如房地產價格等，現行調控制度根本無法起到調控作用。(2)現行調控制度過多的關注對價格水平的直接調整，而沒有考慮價格形成的結構性因素。眾所周知，市場價格是由綜合性因素決定的，如勞動力價格、社會保障水平等，都對市場價格的形成有關鍵作用，而現行調控制度對這些影響價格的結構性因素并沒有因應。(3)現行調控制度主要關注國內市場價格變動，對國際市場價格變動的預警和反映相對滯后。由于傳統上我國是一個自給自足的自然經濟體，歷史上沒有國際價格變動和因應的經驗借鑒，價格法在立法時也不可能充分考慮這些因素并規定相應的調控制度。然而在我國經濟已經高度國際化的今天，國際市場的價格水平直接影響到國內市場價格。在此背景下，如果繼續缺乏因應國際市場價格的調控制度，已經難以有效維護國內市場價格穩定。(4)現行機制注重對通貨膨脹條件下價格的宏觀調控，而忽視了通貨緊縮情況下價格的宏觀調控功能。⑧韋大樂:《〈價格法〉成效及完善建議》，《法學雜志》2003年第7期。價格法是在總結1997年之前的價格宏觀調控經驗基礎上制定的，而之前的宏觀調控主要集中在對通貨膨脹下過高價格的抑制，因此其各種制度設計和調控機制，都是針對通貨膨脹而進行的規定。進入21世紀后，我國經濟發展進入了一個新階段，即出現了長期通貨緊縮。在這種情況下同樣需要實施價格宏觀調控。但現行的價格宏觀調控機制卻不能在這方面有效發揮作用。⑨郭宗杰:《試論我國現行政府定價管理和價格宏觀調控制度的缺陷及其現代化路徑》，載符啟林主編:《經濟法爭鳴》，知識產權出版社2006年出版。

(五)價格法實施中面臨的現實困境

1.政府定價與政府指導價的形式脫離實際

根據價格法的規定，政府管制價格的形式有政府指導價和政府定價兩種。政府指導價，是指依照價格法規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍規定基準價及其浮動幅度，指導經營者制定的價格。政府定價，是指依照價格法規定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍制定的價格。價格法對政府指導價只規定了一種形式，即政府制定基準價及其浮動幅度，而現實中，在民航、藥品等領域，還廣泛存在最高限價的政府指導價形式；在一些農產品領域，還存在最低收購價的政策；⑩最低收購價實際上是價格法第29條規定的保護價政策的一種體現，在價格法體系中是作為價格調控措施來規定的，但此類價格形式實際上也是政府對市場價格的一種干預，因此應當作為政府指導價的形式予以規定。參見國家發改委與財政部、農業部等五部門聯合發布的《關于公布2015年稻谷最低收購價格的通知》(發改價格[2015]225號)，http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/201502/ t20150206_663469.html，2015年2月10日訪問。在鐵路運輸領域，還存在規定基準價和上浮幅度、但下浮不限的指導價形式。?參見國家發改委《關于調整鐵路貨運價格進一步完善價格形成機制的通知》(發改價格[2015]183號)，http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/ 201501/t20150130_662799.html，2015年2月10日訪問。因此，價格法有關政府指導價形式的規定實際上形同虛設，缺乏法律應有的權威性。

除政府指導價形式存在缺陷外，現行政府定價形式的設定，沒有給企業任何回旋的空間，對企業缺少必要的激勵機制，因此也需要根據實際情況加以調整。

2.政府定價范圍的限制流于形式

政府直接制定部分商品及服務項目的價格，一直是我國價格管制的重要內容。根據價格法以及中央和地方定價目錄的規定，我國目前實行政府定價或政府指導價的商品及服務項目主要包括與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品、資源稀缺的少數商品、自然壟斷經營的商品、重要的公用事業、重要的公益性服務等。經過近幾十年的經濟發展，價格法規定的價格管制范圍已經缺乏足夠的理據。同時，價格法將“與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格”與“資源稀缺的少數商品價格”列入政府定價范圍，該表述過于含糊。糧食、服裝、住房等商品毫無疑問屬于與國民經濟發展和人民生活關系重大的商品，金礦及其他珍稀礦藏等毫無疑問屬于資源稀缺的少數商品，但這些商品顯然不需要實行價格管制。另外，鐵路、民航和郵政業被作為公用事業而列入價格管制范圍，但實際上，這些行業除郵政在偏遠地區的傳遞仍然具有一定的公共性外，在其他地區均已失去傳統意義上的公共性，不宜再將其列入公用企業的范疇予以考慮，因此，仍然按照價格法規定對鐵路、民航等壟斷企業的價格實行政府定價或者政府指導價已沒有意義。

在歐美放松監管的進程中，傳統壟斷領域的大部分業務已脫離公用屬性，與其他社會服務領域一樣，這些行業的經營者作為完全的市場主體，通過自主定價，自由競爭，以優勝劣汰的方式進行運營。?郭宗杰:《行政監管與反壟斷互動演進的歷史邏輯》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2014年第4期。我國應當參考歐美對傳統壟斷行業放松監管的趨勢，在可能的情況下盡量縮小受管制行業的范圍，并通過修改價格法，對政府價格管制的范圍進行適當調整。

3.政府定價程序缺乏必要的制衡機制

政府定價是一種公權行為，基于公法的一般原理，公權行為均應遵循必要的法律程序，并且程序內部應有相應的制衡機制以保證最終決策的公正、公平。據此，嚴格意義上的政府制定價格，應當包括以下環節。(1)定調價啟動機制，即由何種主體通過何種程序啟動政府管理價格的制定或調整。現實中，有權啟動政府定價程序的應當包括價格主管部門、行業主管部門、經營者及消費者等。(2)成本審核機制，即由專業機構對擬定調價的商品或服務項目的成本情況進行審核，評估確定可以計入政府定價范圍的合理成本。(3)公眾參與機制，即通過聽證會、座談會、實地調研等形式，征求涉價利益相關方及中立專家等對定調價的意見和建議，質證、審核成本的合理性等。(4)價格決策影響評估機制，即通過專業機構對擬定調價項目的決策影響進行評估，預判不進行定調價及按照適當水平定調價格后可能產生的經濟、社會影響，避免決策形成后出現不良后果。(5)最終決策出臺及其發布機制，即政府定價機關在綜合考慮成本、供求、公眾表達情況、后續影響評估等因素后，形成是否定調價及定調價水平的行政決策，并公布實施。(6)監督執行機制，即政府制定并公布價格后，應當采取措施保證相應價格決策的有效執行，并跟蹤監測執行后果，及時反饋執行信息。

然而，目前價格法有關定價程序的規定并不明確，該法第22條至第25條從性質上看屬于有關定價程序的規定，其主要內容包括:(1)政府制定價格應當開展價格、成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見；(2)部分項目的政府定價應當召開價格聽證會；(3)政府制定價格后應當公布；(4)政府指導價、政府定價的具體適用范圍、價格水平，應當根據經濟運行情況，按照規定的定價權限和程序適時調整，消費者、經營者可以對政府指導價、政府定價提出調整建議。

價格法的上述規定表面上涵蓋了成本調查、公眾參與等環節，實際上則缺乏明顯的制衡機制。(1)缺乏消費者提出定調價的建議機制。現實中定調價程序的啟動主要是由經營者提出申請，而經營者絕大多數情況下是要求調高價格；消費者作為直接承受價格調整后果的行政相對人，應當有權就其認為不合理的價格水平提出調整建議，以形成對經營者提價申請的制度制衡。價格法雖然規定消費者可以對政府指導價、政府定價提出調整建議，但由于沒有相應的操作規范，實際上該規定形同虛設。(2)缺乏嚴格的成本審核機制。價格法雖然規定“政府制定價格應當開展價格、成本調查”，但實際上只對進行聽證的少部分重要商品的價格調整進行成本審核，而對于絕大部分政府定價項目，完全沒有履行成本審核程序。(3)缺乏相應的定調價影響評估機制。政府價格管理部門往往根據經營者提出的申請，結合自身的經驗判斷，做出定調價決定，缺乏對定調價影響的科學研判。?例如，重慶市衛計委和物價局2015年3月25日對7886個醫療項目收費進行了調整，結果引發部分市民的激烈反映，甚至采取了一些集會抗議活動。重慶市衛計委和物價局不得不于7天后宣布暫緩執行新價格。參見:http://www.zaobao.com/news/china/ story20150403-464261，2015年4月3日訪問。另外，現行的公眾參與機制主要指過于正式的價格聽證會，而缺少座談、調研等更多靈活的公眾參與形式；在最后決策機制方面，也沒有明確的程序限制。

4.價格聽證會備受質疑

價格法第23條規定，制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。據此，價格法成了我國第一部在行政決策程序中引入公開聽證制度的法律。?1996年實施的我國《行政處罰法》雖然引入了聽證制度，但該制度是針對影響特定的少數利益關系主體設計的一次性適用的處罰聽證，與針對不特定社會公眾的公共決策意義上的行政決策聽證有本質不同。參見李國民、郭宗杰:《價格聽證會與價格行政處罰聽證的異同》，《中國物價》1999年第10期。立法者期望通過該法的出臺，能夠在政府決策過程中引入公眾參與、專家論證的程序，以提高政府決策的透明性和科學性，進而提升其正當性。?參見馬凱主編:《中華人民共和國價格法釋義》，經濟科學出版社1998年版，第49頁、第113頁；《中華人民共和國價格法輔導講座》，國家計委培訓中心1998年3月編印，第25頁。但在十多年的實踐中，價格聽證會卻一直伴隨著人們的質疑，以至于聽證會被公眾戲稱為“聽漲會”，其公信力隨著時間的推移在不斷地降低，特別是由于2009年底哈爾濱、福州等地的水價調整聽證會上問題迭出，?在2009年12月8日舉行的哈爾濱城市居民供水價格調整聽證會上，因為一名聽證會代表得不到發言機會而憤怒的向聽證主持人投擲礦泉水瓶，并引發出一系列問題，如聽證參加人的身份造假等。參見《哈爾濱水價聽證疑點重重》，《中國青年報》2009年12月10日。2009年12月31日舉行的福州水價調整聽證會上，也出現對于消費者身份及其產生程序等的諸多質疑。參見2010年1月18日《透視福州水價聽證會》，CCTV新聞調查，http://business.sohu.com/20100118/n269664119.shtml，2010年2月1日訪問。公眾對價格聽證會制度的質疑幾乎達到了頂峰，以至于國家發改委不得不組織專家，在2010年初通過“聽證會熱門話題系列談”的形式，先后發布了六篇文章，對公眾質疑價格聽證會的有關問題進行澄清。?這六篇聽證會熱門話題系列談分別是:《聽證會是真聽還是“作秀”？》、《“逢聽必漲”還是“逢漲必聽”？》、《消費者“被代表了”嗎？》、《聽證會的不正常現象是否說明有貓膩？》、《聽證會能起什么作用？》、《價格聽證會怎樣更加公開透明？》。

價格聽證會制度實施的實際效果與制度設計者良好初衷之間的強烈反差雖然有各種各樣的外部原因，但價格法有關聽證會規定本身的內在缺陷無疑是根源，因此需要通過修訂價格法，完善相關實體和程序內容，確保聽證會操作過程的規范，才可能恢復公眾對于價格聽證會的信心，聽證會的實然效應也才可能回應其制度設計者的初衷。

5.價格調節基金制度存在合法性問題

價格調節基金，是政府為了平抑市場價格，用于吞吐商品、平衡供求或支持經營者的專項基金。?同前注?，馬凱主編書，第59頁。該制度最早于1987年由廣東省物價局提出，之后在全國逐漸推廣普及。1997年頒布的價格法第27條規定，“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調節基金，調控價格，穩定市場”。于是該基金有了正式的法律依據。

價格調節基金的建立，在現實中發揮了積極作用。但由于價格法對價格調節基金的規定過于原則，如該法未明確由哪一級政府按照什么程序建立價格調節基金，也未明確價格調節基金的征收范圍、標準、日常管理等關鍵問題，在現實中各地基金運作情況不一；從基金來源上看，有直接向規定范圍內的經營者征收的，有通過綁定特定稅種征收的，有直接財政撥款建立的等；在日常管理上，有價格主管部門管理的，也有財政部門管理的，并且普遍存在多頭征收、重復征收、代征代收、使用不規范、管理費用過高等問題。而在該基金的合法性問題上，國家發改委和財政部持態度不同:財政部認為，根據《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，“征收政府性基金必須嚴格按國務院規定統一報財政部審批，重要的報國務院審批”。但所有的價格調節基金均沒有履行該審批程序，因此各地實際上運行的價格調節基金均屬違法。國家發改委則認為，該基金的成立有明確的法律依據，2011年10月，國家發改委辦公廳在《關于地方政府是否有權設立和征收價格調節基金問題的復函》中明確:地方政府設立價格調節基金，增強價格調控監管能力，價格法有明確規定，無需報國家有關部門批準。?參見《價格調節基金1年征收230億發改委力挺財政部稱違法》，http://stock.sohu.com/20130916/n386664930.shtml，2015年2月10日訪問。

財政部與國家發改委在價格調節基金問題上的不同態度，以及該基金運行過程中出現的各種問題，?參見上注；《地方隨意征收價格調節基金被指越權違法》，http://www.hebnews.cn/2012-05/11/content_2683105_3.htm，2015年3月10日訪問。究其根源，在于價格法本身的規定不夠明確，因此亟需修改價格法相關規定，就該基金的相關問題做出明確規定。

6.價格干預措施與緊急措施實施機制僵化

價格法第30條規定:“當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施。省、自治區、直轄市人民政府采取前款規定的干預措施，應當報國務院備案。”價格法第31條規定:“當市場價格總水平出現劇烈波動等異常狀態時，國務院可以在全國范圍內或者部分區域內采取臨時集中定價權限、部分或者全面凍結價格的緊急措施。”此即價格法規定的價格干預措施和緊急措施，是兩種重要的價格調控手段。

作為重要的價格緊急調控手段，價格法設立價格干預措施和緊急措施的初衷非常明確，即通過直接干預市場價格，取得立竿見影的調控效果；同時，由于此類措施過于嚴厲，為了防止其被濫用，價格法設置了較高的實施門檻，即只有省級政府才有權采取干預措施，并且需要報國務院備案；而對于更為嚴厲的緊急措施，只有國務院才有權決定實施。價格法對于此兩類措施規定的高門檻，雖可以理解，卻脫離實際。我國是幅員遼闊的大國，很多單個省的轄區就十分廣闊且人口眾多。價格干預措施及緊急措施主要應對的緊急情況，如突發的自然災害或者疫情等，可能只限于某個設區的市甚至某個縣的部分區域內。對于在個別縣或者設區的市范圍內的突發事件，完全不必要通過國務院或者省級政府決定采取調控措施。因此，亟需通過修訂價格法，降低兩種措施實施的門檻。

二、價格法修訂的功能回歸與定位調整

不同于反不正當競爭法、反壟斷法等專門的市場規制法，也不同于稅法、預算法等專門的宏觀調控法，現行價格法兼具市場規制法與宏觀調控法的內容；且除此之外，由于價格法有關于政府定價一般內容的原則規定，該法相對于鐵路法、電力法等專門的行業監管法而言，又兼具綜合性的行業監管法屬性。價格法這種多重屬性的形成有其歷史原因，但經過近20年的發展，在我國市場經濟體制基本完善、社會主義法律體系基本健全的時代背景下，必須回歸價格法應然的功能與定位，協調其與行業監管法的關系，并在優化其應然功能的同時，剝離那些不符合時代和法律體系要求的內容。

(一)作為綜合性監管法的價格法與行業監管法關系的協調

價格法的存在是我國計劃經濟延續的產物，在計劃經濟時期，政府價格管制無處不在，因此需要強勢的價格主管部門統一協調、制定各類商品和服務的價格。隨著市場因素的引入，政府價格管制的范圍越來越小，但由于權力行使的慣性，價格主管部門卻一直保留下來，并在部門立法的體制下，通過制定相應法律、行政法規，延續自身的權力，價格法的出臺正是這一延續的結果，而該法反過來又在強化價格管制權力的同時，賦予了其存在的正當性理據。行業監管法則是法治體系下不可或缺的一環，當作為綜合性監管法的價格法與行業監管法均要面對行業領域的價格管制時，其間的權力配置及潛在矛盾便成為必然。

從發達國家政府價格管制的實際情況看，除了少部分行業由中央政府甚至國會直接制定受監管行業的價格外(如民營化前的日本國鐵的運費即由國會議決?劉迪瑞:《日本國有鐵路改革研究》，人民出版社2006年出版，第300頁。)，絕大部分受管制行業的價格管制權均由各行業監管機構統一行使，并且是將價格管制權與市場準入一樣，作為最核心的管制權而體現在整個經濟管制體系中的。這一點，從美國最早的行業監管機構聯邦商務委員會，到其后的聯邦民用航空委員會、聯邦電力委員會、聯邦通訊委員會以及英國的電信監管辦公室、電力監管辦公室等，概莫有外。

在我國，價格法的存在有其歷史意義。同時，考慮到新中國成立以來綜合性價格管制所形成的長期實踐的影響，及作為綜合性監管法其仍然具有一定程度上的規范意義，保留價格法及作為綜合性監管機構的價格主管部門在短期內仍有一定的實踐價值。但必須協調價格法與行業監管法在價格管制權力配置上的關系。在價格法與行業監管法對受管制行業的價格管制權力分配上，筆者認為，價格法修改時應著重強調三方面內容。(1)規定政府實施價格管制的一般原則，并在條件許可的情況下進一步推動價格管制的放松。這樣，價格法就能夠與競爭法一起，在推進市場化過程中發揮積極作用。(2)規定政府價格制定的基本程序，保證政府制定價格的科學、透明、公正。價格法規定的定價程序應當適用于所有行業監管機構制定價格的過程，這樣行業監管法律便不需再單獨規定定價程序，既可以節約立法資源，也能夠彰顯價格法作為綜合性經濟監管法的作用。(3)在具體定價權力的配置上，對于電力、電信、鐵路等有專門行業監管機構的受管制行業，應由各行業監管部門制定具體價格并監督其執行；對于自來水、城市客運出租車等地域特征明顯，同時沒有強有力的專門行業監管機構的受管制行業，其具體價格仍由價格主管部門制定并監督執行。這樣的權力配置架構，既能發揮價格主管部門作為宏觀綜合經濟管理部門的綜合管理職能，也能夠保證主要產業監管機構整體經濟監管權力的統一，維護其實施行業監管的權威性和效力，有利于監管機構之間建立在行政分權基礎上的博弈和協調，是政府尊重市場、正確決策的較優制度選擇。?同前注⑤，史際春、肖竹文。

(二)作為市場規制法的價格法的市場規制功能的剝離

現行價格法既有宏觀調控功能，也有市場規制功能，而有關市場規制的條款與內容，與反不正當競爭法、反壟斷法存在疊合及沖突。在修改價格法的過程中，有人認為應進一步強化該法的市場規制功能，細化不正當價格行為的相關規定。?參見前注⑧，韋大樂文；陳志:《新改革背景下完善價格法之思考》，《法學》2014年第4期；劉盛剛:《〈中華人民共和國價格法〉亟待修改》，《市場經濟與價格》2013年第6期。但從世界各國的競爭立法體例來看，筆者對此并不認同。

由于價格競爭于市場經濟之重要性，各先發市場經濟國家和地區都非常重視有關價格競爭的立法問題。縱觀各個國家和地區關于價格競爭法律規制的規定，基本上都將有關價格競爭的法律規范分為兩種類型，一是有違誠信原則和商業交易慣例的不正當競爭行為(或者說是不公平交易行為)，二是帶有壟斷價格性質的壟斷行為。對這兩類行為的規制，又分為兩種模式。一是將有違誠信原則和商業交易慣例的價格競爭行為規定在反不正當競爭法當中予以禁止，將有關壟斷價格等反競爭行為規定在反壟斷法中予以禁止，如德國、日本等。二是將兩種行為規定在統一的涵蓋不公平交易行為和壟斷行為的競爭法中，如我國臺灣地區等。?郭宗杰:《價格競爭法律規制的國際比較》，載漆多俊主編:《經濟法論叢》(第十卷)，中國方正出版社2005年出版。實際上，所有的競爭行為均和價格有關，要么如壟斷價格、價格歧視等直接與價格有關，要么如搭售、限定交易等間接與價格相關。因此，特別從競爭行為中區別出價格競爭行為，并制定獨立于反不正當競爭法及反壟斷法之外的價格法進行特別規制，在邏輯上不合理，在現實中無必要。

實際上，價格法主要是以經濟性管制為主的法律，而經濟性管制與競爭規制在監管目標與任務，監管時間，監管基本手段與方法，監管權力、程序和頻率，以及監管所需信息等方面都存在較大差異。?同前注⑤，史際春、肖竹文。現行價格法很大程度上混淆了兩者之間的差異，將競爭規制與價格管制一并規定，從而造成現行立法和執法體制上產生諸多問題。從域外的經驗和我國的實踐來看，通過修改價格法，剝離其中的競爭規制內容，將其分別納入反不正當競爭法和反壟斷法，在實現更為統一、專業的競爭規制的同時，也有利于進一步完善價格法的綜合價格管制與宏觀調控功能，以實現其功能和定位的全新調整。

(三)作為宏觀調控法的價格法的宏觀調控功能的結構性轉型

價格法作為重要的宏觀調控法，在我國整體宏觀調控法律體系中占有重要的地位與作用，特別是隨著我國經濟規模的進一步擴大，經濟國際化水平的不斷提升，宏觀調控缺失或者失靈可能產生難以估量的持久影響，進而威脅經濟和社會的穩定。價格法的修改，必須總結價格法實施以來在價格宏觀調控方面的經驗教訓，從各方面彌補現有規定的不足，以進一步強化其宏觀調控功能。

首先，從結構上審視價格宏觀調控的內外部環境，重視新型商品價格對市場的影響及調控需要，并從影響價格變動的結構性因素入手，有針對性地設計新的調控措施，如建立市場價格聯動的監測和預警系統，注重從消費政策，稅收、利率政策等角度影響價格形成；適時適度地提高勞動力價格，不斷建立健全社會保障體系，為拉動消費提供物質基礎和制度保證等。

其次，重視跟蹤國際市場價格變動情況，加強對世界經濟形勢、商品生產與供求形勢的分析研究，總體把握國際市場的基本情況和發展趨勢，并通過建立和培育一批在國際上有影響的商品期貨市場、交易市場，以有效影響國際市場上的商品價格，從而化被動為主動，增進價格調控應對國際市場價格變化的主動性、有效性等。

再次，從單向重視針對通貨膨脹的價格宏觀調控，向既注重通貨膨脹下的價格宏觀調控，也注重通貨緊縮下的價格宏觀調控轉變。總結國內外已有的價格宏觀調控經驗，尋求在通貨緊縮的情況下提升消費需求，維護價格穩定的方法；同時，針對價格法第26條規定的要綜合運用貨幣、財政、投資、進出口等方面的政策和措施，保障價格總水平調控目標的實現等問題，該法修改過程中應進一步協調其與《中國人民銀行法》、《預算法》、《對外貿易法》及相關法律的銜接和協調，形成一個科學決策、審慎推行的制度架構，以提升以價格為中介的綜合性經濟調控能力。唯其如此，才能建立起符合成熟市場經濟條件下價格宏觀調控要求的完善制度模式，適應國民經濟持續、穩定、協調發展的要求。

三、價格法修訂的主要內容

(一)取消政府定價，完善政府指導價

1.取消政府定價

現行價格法關于政府定價、政府指導價和市場調節價三種價格形式的規定，是在總結近20年的價格改革成果的基礎上完成的。但不可否認的是，這三種價格形式是我國從社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中的特殊產物，難免仍帶有計劃經濟的色彩，與已經進入21世紀的成熟社會主義市場經濟明顯不相適應。特別是政府定價形式的存在，忽視經營者的市場主體地位，是計劃經濟思維的延續。在我國社會主義市場經濟已有較大發展的今天，應當予以廢除。

2.完善政府指導價的形式

考慮到目前我國市場經濟發展的客觀現實，特別是應對市場失靈現象和維護公共利益的實際需要等因素，有必要保留政府指導價形式。尤其是政府指導價畢竟在一定程度上引入了市場機制，尊重了市場主體一定范圍內的自主權利等，其存在具有一定的客觀理據。但是，也應當注意到，價格法規定的政府指導價本身仍然存在缺陷，需要適當完善，特別是應當擴展政府指導價的實際形式，將最高限價、最低限價、規定差價率、限定作價辦法等均作為政府指導價的形式，以增強政府直接價格管制的彈性，提升價格管制的效率，并增強其適應性。

(二)調整政府指導價的范圍

在市場經濟體制下確定政府價格管制的范圍，其實質就是劃定政府價格管制的邊界，與之相對的是完全實行市場競爭的范圍。政府實施直接價格管制的方法是政府指導價，其領域應當是那些尚未建立或未完全建立，或暫時還不宜建立競爭性的價格機制，或無法以競爭性的價格機制為主來調節資源配置的領域。以什么方式形成市場價格，不是人們的主觀意志決定的，而是由產業的客觀性質和特點決定的。凡是能夠進入競爭性市場的商品和服務，都要由企業根據市場供求狀況自主定價，這也應當是決定政府直接管制價格范圍的核心標準。?同前注⑤，史際春、肖竹文。經過改革開放幾十年來的努力，特別是價格法實施以來在放松管制價格上的成功實踐表明，我國需要實施直接價格管制的領域已經相當狹窄。

根據十八屆三中全會決定的要求，考慮到現階段我國城市自來水、管道煤氣、公共交通等公用事業的特性以及國外先發市場經濟國家的一般實踐，此類價格仍應實行一定程序的政府管制。同樣，對于基本醫療服務、基礎教育等公益性服務項目，目前也不存在完全放開的市場條件，因此也需要實行一定的價格管制。而自然壟斷行業的價格管制，同樣是世界各國的通行做法，特別是完全沒有引入競爭的環節，實行價格管制是保證穩定供給和合理價格的必要條件。因此，價格法修改時應當明確，政府價格管制的范圍應當限于重要的公用事業價格、重要的公益性服務價格以及自然壟斷領域尚未引入競爭環節的商品價格，具體管制項目的范圍由國家和省級定價目錄確定。

(三)改進政府指導價定價程序

1.引入強制性成本監審制度

價格法第21條規定，制定政府指導價、政府定價，應當依據有關商品或者服務的社會平均成本和市場供求狀況等，現實中，政府價格主管部門也有成本調查機構和人員，對部分實行政府定價或者政府指導價的商品或者服務項目在制定價格之前進行相應的成本審核。但是，由于現行的價格管理范圍過寬，主管部門沒有能力對需要定調價的商品或者服務項目的成本構成進行全面審核，特別如藥品等政府定價項目，一個政府定價文件往往包括幾百種藥品，而價格管理部門的管理人員往往只有少數幾個人，實踐中難以進行有效的成本審核，因此定價往往是管理人員與申報價格的經營者之間的一個討價還價的過程，從而使得價格法規定的成本調查和審核程序形同虛設，這也是我國目前藥品等價格一直居高不下的制度性根源。因此，應當在大幅度壓縮政府定價范圍的項目上，建立政府定價前的強制性成本調查和審核制度，使之成為政府制定價格的根本依據。同時，考慮到成本審核的公信力，應當將現行設立在價格主管部門內部的成本調查、審核機構與主管部門分立，使之成為完全民間的第三方組織，以其專業、權威而具有公信力的成本調查報告為社會提供服務。

2.完善調定政府指導價的啟動機制

現行政府定價項目定調價啟動上基本以經營者單方面的提價申請為主，導致政府調價形成了相對單一的上漲局面。雖然這與我國經濟處于轉型期，勞動力成本和資源價格等持續上升有一定關系，但也與在價格調整機制上缺乏制衡機制，消費者只是被動的價格接受者有一定關系。這導致當政府制定的價格水平過低時，經營者有很大的積極性向政府管理部門提出申請要求調高價格，而當政府制定的價格水平過高時，消費者卻沒有足夠的依據或者可操作性的程序來及時地申請調低價格。因此，價格法修改時，需要確認并保證消費者在申請政府管制價格調整方面的權利，同時為了防止個別消費者濫用該權利，可以對消費者行使該權利的條件予以適當限制，如需要經過縣級以上的消費者協會等組織代表消費者提出的定調價申請，才能對價格主管部門形成約束力等。

3.建立價格決策事先評估制度

政府實施價格管制的商品和服務項目往往對轄區民眾具有廣泛影響，關系每個人的切身利益，因此對此類決策一定要慎之又慎，政府決策過程應當努力做到科學、透明、公正，同時，對于決策可能產生的社會后果特別是相應風險要有建立在科學分析基礎上的預見。為此，應當建立相應的價格決策風險評估制度，通過分析評估價格決策的可能影響，為做出科學、合理的價格調整提供更為可靠的制度保證。該制度應當綜合考慮調整的價格水平是否照顧了各方面的利益訴求，是否符合絕大多數群眾的承受能力；對于可能因為難以承受調整后的價格而影響到正常生活的人群，需要采取何種救助措施；決策能否得到大多數群眾的理解和支持，是否兼顧了人民群眾的現實利益和長遠利益等。經過評估，將各種因素綜合考慮后，再做出符合社會實際發展需要的價格調整。

4.完善價格聽證會制度

價格法雖然規定了價格聽證會制度，但規定過于原則，且并不要求所有價格調整都需要經過聽證程序，甚至在某些時候國家還限制召開過多的價格聽證會。這樣，由于沒有詳細規定，聽證會的召開往往按照經營者的意愿進行，政府價格主管部門在召開價格聽證會時，從聽證會參加人的選擇、聽證程序的設計、聽證發言人的安排，到聽證記錄和聽證紀要的制作等，有意無意地會考慮經營者的利益，由此導致聽證參加人一般都會贊成經營者的調價申請，從而使聽證會流于形式。為此，價格法修改中應細化價格聽證制度。(1)實現價格聽證由內部分立到外部分立。現行聽證制度基本以價格主管部門內部分立為主，即由價格主管部門內部的法制機構負責組織聽證，由價格主管部門的具體價格管理業務處(科)室負責提出決策意見，由價格主管部門最終決策。內部分立不易實現權力的監督與制約。價格法應當明確，價格聽證會由獨立的第三方權威機構組織(如由同級政府的法制部門或者同級權力機構的法制機構等組織)，并將聽證紀要及聽證意見交由價格決策部門參考。(2)明確價格聽證會的民主咨詢程序本質。價格聽證會本質上屬于一種民主決策咨詢程序，而非民主決策表決程序，因此，聽證會意見對最終價格決策具有重要參考意義，但不具有決定性意義。正是由于一般公眾將本屬于民主決策咨詢程序的價格聽證誤認為是一種民主表決程序，當聽證主流意見反對提價而價格主管部門最終仍然提價時，才引發公眾對以價格聽證為代表的政府公共決策公正性的更大質疑。?李國民、郭宗杰:《價格聽證會與價格行政處罰聽證的異同》，《中國物價》1999年第10期。(3)明確聽證參加人產生程序及產生條件，保證所有利益相關方均有能夠表達其利益訴求的參與人參與聽證，同時也避免產生不具有意見表達能力的參加人參與聽證。(4)擴大價格聽證會的適用范圍。調價聽證應當成為政府定價的一個原則和必經程序，不經聽證就調價只能是特殊情況下的個別例外。與此同時，也要淡化正式聽證程序，引入座談會、調研、問卷調查等更廣泛的決策咨詢形式征求公眾意見，避免過多而又過于正式的聽證會，這樣既做到了民主咨詢，又節約了行政資源。

黨的十八屆四中全會決定要求，對于價格決策這種關系全民利益的重要行政決策，應當引入“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”等重大行政決策程序，以確保價格決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。通過上述程序改進措施，對于推動價格決策科學、公開、公正，提高公眾對政府價格決策的認同度，將具有積極意義。

(四)完善價格調節基金制度

價格調節基金是一項重要的價格調控手段，特別是在有自然災害、重大疫情等特殊時期，價格調節基金的運用對于維護市場物價的基本穩定，保障市場供給，具有不可替代的作用。由于價格法的規定過于原則，在現實中出現了種種問題。為此，價格法應細化有關規定，進一步完善價格調節基金制度，主要包括以下內容。(1)應當明確由省級政府建立統一的價格調節基金。現行價格調節基金以縣或設區的市為單位征收、管理、使用，過于分散，不能充分發揮規模效用；同時，也由于出臺的有關價格調節基金征收文件效力層次過低，影響了其權威性和效力。(2)價格調節基金的來源，應當以財政投入為主，或者附加在部分消費稅中代為征收，這樣可以使基金的來源更加規范、透明，避免基金征收過程中出現各種問題。(3)應當明確基金的使用程序。基金的運用必須按照公開、公正、效用的原則進行，避免各種暗箱操作；基金管理費用應當以必要性和最低限度為原則，避免不必要的浪費。(4)應當規定對基金的年度審計制度，通過外部監督，使基金真正在規范的框架下有效運行。

(五)優化價格干預措施和緊急措施的啟動機制

價格干預措施和緊急措施作為最為嚴厲的價格調控手段，應當從嚴控制，特別是實施層級上應進行一定的限制。但目前相關規定的啟動條件過于嚴格，忽視了我國幅員遼闊、地區差異大等實際情況，影響了制度運行的效率。價格法實施以來，價格緊急措施一直沒有得到實施也與此相關。因此，在價格法修改過程中，應當根據此兩類措施的實際情況，將價格干預措施的啟動權力下放至設區的市一級，同時要求報省級人民政府備案；同時，價格緊急措施的啟動權力，也應當下放至省、自治區、直轄市政府一級，同時要求報國務院備案。這樣可以有效地提升其實施效率，同時，由于要求報上一級備案，也可以有效防范其被濫用的風險。

四、結語

價格法是我國特定歷史遺留的產物，該法的存在，使得我國出現了一般市場經濟國家很少出現的綜合性價格管制機構與行業監管機構之間的權力配置問題，同時也形成了針對價格競爭行為的專門執法體制，進而導致了我國競爭執法過于分散而缺乏獨立、統一和權威的單一競爭主管機關的現實。同時，由于該法制定時的特殊背景，在政府價格管理的范圍、程序上，在價格調控的方向及具體手段上，也存在各種問題。隨著我國市場化進程的不斷推進，特別是十八屆三中全會提出要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，現行價格法的規定對進一步深化改革構成的障礙已經日益明顯。及時修改價格法，使其回歸本原的定位與功能，同時優化政府價格規制和宏觀調控的相關制度，是我國在經濟新常態下實現有序、穩健價格管制與調控的重要保證。

(責任編輯:聞海)

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1005-9512(2015)08-0075-12

郭宗杰，暨南大學法學院副教授，法學博士。