試論人民監(jiān)督員選任管理方式改革的法理依據(jù)、實施重點及機制保障

王進義（吉林省司法廳廳長）

黨的十八屆三中、四中全會對人民監(jiān)督員制度改革與發(fā)展作出重要部署。2014年9月，最高人民檢察院和司法部聯(lián)合出臺《關于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確了司法行政機關負責選任管理人民監(jiān)督員工作，并啟動改革試點。這既賦予了司法行政機關新職能，也為司法行政工作提出了新挑戰(zhàn)。因此，有必要對人民監(jiān)督員選任管理方式改革的法理依據(jù)、實施重點及機制保障問題從理論和實踐方面予以探討，以促進司法行政機關更好地推進改革任務的落實。

一、人民監(jiān)督員選任管理方式改革的法理依據(jù)

人民監(jiān)督員制度主要是由符合條件的公民通過選任方式成為人民監(jiān)督員，并依照相關程序和要求，對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件提出意見，進行監(jiān)督。人民監(jiān)督員選任管理方式改革是適應全面深化改革、全面推進依法治國的根本需要，遵循了憲法及相關法律基本原則，體現(xiàn)了法治精神的核心要素和價值內(nèi)涵。

（一）人民監(jiān)督員選任管理方式改革有利于規(guī)制權力，促進實現(xiàn)社會公平正義。我國《憲法》規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，并賦予了檢察機關以檢察權。正因為權力本身是具有支配人的意志和行為的力量，所以任何權力包括檢察權在內(nèi)都有異化的危險。防止檢察權濫用，僅靠檢察官道德和職業(yè)修養(yǎng)是不夠的，必須要以完備的監(jiān)督制約機制來保障檢察權的正確行使。《人民檢察院組織法》規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督。”《中華人民共和國檢察官法》也明確規(guī)定檢察官應當履行“接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督”的義務。改革前人民監(jiān)督員選任管理工作都是由人民檢察院自行負責，這就出現(xiàn)了監(jiān)督者由被監(jiān)督者任免、受被監(jiān)督者管理的監(jiān)督權錯位問題，實踐中造成了被人民檢察院聘請來的人民監(jiān)督員很難完全公正地履行監(jiān)督職責。此次改革最大的亮點就是改變了人民監(jiān)督員選任管理方式，由獨立于檢察機關之外的司法行政機關負責人民監(jiān)督員選任管理，切實解決了監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者的錯位問題，有利于人民監(jiān)督員更好地行使監(jiān)督權，幫助檢察機關在懲罰犯罪、保障國家安全和社會公共安全的同時，能最大限度防止錯誤追訴，維護公民的合法權益，促進社會公平正義。

（二）人民監(jiān)督員選任管理方式改革有利于保障權利，促進公民監(jiān)督權的有效行使。我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，同時也明確“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”這充分表明我國公民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權利。新修訂的《刑事訴訟法》也明確規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩。”人民監(jiān)督員選任管理方式改革，擴大了選任范圍，增加了監(jiān)督內(nèi)容，規(guī)范了監(jiān)督程序，強化了監(jiān)督實效，這就實現(xiàn)了《憲法》及《刑事訴訟法》等相關法律賦予公民監(jiān)督權利的具體化，讓公民能夠更加深入地參與到檢察活動當中，彰顯了中國特色社會主義權為民所賦、權為民所用、權為民所控的人民民主優(yōu)勢。另外，改革確定由司法行政機關選任管理人民監(jiān)督員，在一定程度上減少了公民監(jiān)督檢察機關的顧慮，調(diào)動了公民依法履行權利、發(fā)揮社會監(jiān)督作用的積極性，會使更多的公民參與到司法活動中來。通過對案件的監(jiān)督，也能使更多的公民深入了解法律法規(guī)，全面把握法治精神及原則，依法主張權利和履行義務，客觀上起到了增強公民的法治意識和法律素養(yǎng)、提升全社會法治水平的作用。

（三）人民監(jiān)督員選任管理方式改革有利于踐行法治，促進國家治理方式優(yōu)化升級。我國是人民民主專政國家，主權在民，公民通過一定形式組成國家機關來代行國家管理權，并通過立法、行政、執(zhí)法、司法等具體行為，實現(xiàn)對國家事務的管理。因此，國家機關承擔著國家治理的職責。黨的十八大以來，我國提出實現(xiàn)國家治理方式和治理能力現(xiàn)代化，黨的十八屆四中全會確立了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標，標志著法治成為了我國國家治理的重要方式。司法行政機關作為政府的一個工作部門，其行政行為總體上屬于國家治理范疇。同時，其又是政法機關的組成部分，必然要在依法治國中發(fā)揮重要作用。人民監(jiān)督員選任管理方式改革，盡管只是司法體制改革中的一個“小”環(huán)節(jié)，但從全面深化改革和全面推進依法治國戰(zhàn)略部署系統(tǒng)性來看，卻能夠影響國家治理“大”布局。所以，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。” 黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。”這表明通過對人民監(jiān)督員制度改革，賦予公民更廣泛的監(jiān)督權利，以實現(xiàn)公民對國家事務管理權的具體化。因此，司法行政機關要充分認識到人民監(jiān)督員選任管理方式改革在厲行法治和國家治理中的重要作用，積極探索人民監(jiān)督員選任管理科學路徑，助推國家治理方式優(yōu)化升級，實現(xiàn)法治國家建設目標。

二、人民監(jiān)督員選任管理方式改革的實施重點

司法行政機關在深入推進人民監(jiān)督員選任管理工作中，要緊緊圍繞司法部工作部署，深入研究《意見》和相關規(guī)定，結合實際，抓住重點，協(xié)調(diào)有序推進。

（一）推進人民監(jiān)督員制度立法，重點突出“科學性”。人民監(jiān)督員制度改革要實現(xiàn)科學推進，必須要有法律引導與保障。人民監(jiān)督員立法工作迫在眉睫。司法行政機關要充分總結經(jīng)驗，加強相關問題研究，推進人民監(jiān)督員制度立法。司法行政機關在改革實踐中要主動調(diào)研、深入探索、及時總結，積極向立法部門提出建議。在立法上，既要突出監(jiān)督權行使的主體內(nèi)容，也要細化監(jiān)督案件流程的程序規(guī)定；既要明確人民監(jiān)督員的權利義務，也要保障人民監(jiān)督員作用的發(fā)揮。立法中要特別關注人民監(jiān)督員監(jiān)督權的獨立行使，進一步明晰檢察機關和司法行政機關的職能劃分，尤其在人民監(jiān)督員選任和參與案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員產(chǎn)生環(huán)節(jié)，盡可能減少檢察機關的影響，最大限度保證人民監(jiān)督員獨立有效行使監(jiān)督權。

（二）改進人民監(jiān)督員選任機制，重點突出“廣泛性”。《意見》明確規(guī)定“人民監(jiān)督員應當具備較高的政治素質(zhì)，具有廣泛的代表性和扎實的群眾基礎。”同時，確定了四項具體的選任條件。在試點中要進一步擴大選任范圍，擴大人民監(jiān)督員來源渠道，使更多的公民，特別是一些無公職身份的基層群眾能夠參與其中，行使監(jiān)督權。對于機關、團體、事業(yè)單位工作人員擔任人民監(jiān)督員的數(shù)量有必要設定限額，原則上不應超過總數(shù)的50%，這有利于突出人民監(jiān)督員結構的廣泛性。同時，可以吸收部分人大代表和政協(xié)委員擔任人民監(jiān)督員，一方面有助于整合監(jiān)督權，減少監(jiān)督成本；另一方面也能增強人民監(jiān)督員的代表性，提升人民監(jiān)督員工作影響力。

（三）加強人民監(jiān)督員管理工作，重點突出“規(guī)范性”。改革賦予了司法行政機關對人民監(jiān)督員的管理職能，司法行政機關要學習借鑒原檢察機關管理人民監(jiān)督員方面的經(jīng)驗，也要不斷適應法治建設新要求，積極探索人民監(jiān)督員選任管理的新方式新方法。要規(guī)范工作程序，不斷創(chuàng)新選任考核、履職保障、培訓教育等機制，確保人民監(jiān)督員作用的發(fā)揮；要規(guī)范監(jiān)督程序，明確監(jiān)督案件范圍，細化監(jiān)督流程，協(xié)調(diào)檢察機關完善案件材料提供和案情介紹程序，確保人民監(jiān)督員參與權、知情權和建議權的行使；要規(guī)范管理程序，對違反保密規(guī)定、妨礙案件公正處理等不適合繼續(xù)任職的人民監(jiān)督員，免除其人民監(jiān)督員資格，確保人民監(jiān)督員隊伍健康發(fā)展。

（四）激發(fā)人民監(jiān)督員制度活力，重點突出“實效性”。人民監(jiān)督員制度作為對檢察機關實施的外部監(jiān)督機制，要實現(xiàn)促進公正司法的目標，關鍵在于處理好三個環(huán)節(jié)。第一，人民監(jiān)督員的選任要由獨立于檢察機關的外部機構來操作，拉開監(jiān)督者與被監(jiān)督者的距離。《意見》中規(guī)定由司法行政機關負責選任工作正是基于這點，使監(jiān)督更具權威和實效。第二，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍及監(jiān)督程序要明確，讓人民監(jiān)督員能夠真正介入檢察權行使領域。明確人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍，完善保障人民監(jiān)督員知情權程序及監(jiān)督流程，保證人民監(jiān)督員充分和正確行使監(jiān)督權。第三，人民監(jiān)督員評議表決意見的效力要被科學界定。盡管人民監(jiān)督員對相關案件的評議意見屬于建議權，不具有法律上的剛性效力。但是，作為一項監(jiān)督制度，要真正發(fā)揮作用，就應當給予必要的程序規(guī)定和效力發(fā)揮渠道。對于人民監(jiān)督員提出的表決意見，人民檢察院應當進行審查，表決意見合理的應當予以采納;對于人民監(jiān)督員提出的表決意見與檢察長不一致的，應當提交檢察委員會討論決定，并依法作出決定;如果檢察委員會的最終處理決定仍與人民監(jiān)督員表決意見不一致，應當向參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出必要說明，并通過一定的救濟途徑，最大限度增強人民監(jiān)督員評議表決意見效力，使監(jiān)督作用更好地發(fā)揮。

三、人民監(jiān)督員選任管理方式改革的機制保障

《意見》確定包括吉林在內(nèi)的10 個省份作為人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點省份，力求在一年試點期內(nèi)探索出立足國情和遵循司法規(guī)律、體制機制較為完善、作用發(fā)揮達到預期目標的選任管理模式。試點是改革順利推進的有效方式，但試點中必然會遇到這樣那樣的問題。尋求黨委政府支持是試點工作推進的根本保障。吉林省司法廳在省委省政府支持下，和省檢察院一道在全國率先啟動試點工作，以探索完善人民監(jiān)督員選任管理運行機制為突破口，推進改革試點工作的加快實施。

（一）健全完善組織領導機制。組建機構、配強隊伍是改革試點工作順利推進的前提。司法行政機關只有充分用好國家重視人民監(jiān)督員制度改革的有利時機，采取多種途徑解決好管理機構和人員問題，才能有序開展試點的各項工作。吉林省司法廳立足長遠，積極運作，在成立人民監(jiān)督員選任管理方式改革領導小組的基礎上，加大協(xié)調(diào)力度，爭得省編辦批復在省司法廳成立獨立的人民監(jiān)督員管理處，并配備5 個政法專項編，增加1 個正處和1 個副處職數(shù)，實現(xiàn)了專門機構、專門人員的配備要求，為推進試點工作開展打下了堅實的組織基礎。

（二）健全完善協(xié)調(diào)配合機制。改革后人民監(jiān)督員制度總體框架涉及四類組織體系，分別是司法行政機關選任管理體系、檢察機關配合人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權的業(yè)務服務體系、人民監(jiān)督員所在單位、團體同意人民監(jiān)督員正常開展監(jiān)督工作的支持配合體系、政府及司法相關部門為人民監(jiān)督員制度實施提供的運轉保障體系。四類組織體系只有協(xié)調(diào)互動，才能保證人民監(jiān)督員制度的有效發(fā)揮。吉林省司法廳把握這一工作特點，在協(xié)調(diào)機制上狠下功夫，健全完善了聯(lián)席會議制度和相關溝通機制，在協(xié)調(diào)各部門基礎上，制定了改革試點工作方案，并與省檢察院聯(lián)合出臺《吉林省人民監(jiān)督員選任及管理辦法（試行）》，以定期通報情況、定期反饋意見、定期交流信息方式，加強與各部門的溝通聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，保證選任和管理工作良性運轉、有序推進。

（三）健全完善檢查評估機制。作為一項改革舉措，在試點過程中必須要解決人的思想認識和實際操作上的問題。對于司法行政機關來講，人民監(jiān)督員選任管理工作是一項新的工作，關鍵要厘清思想、摸清情況，調(diào)動廣大干警加快推進試點工作的積極性，通過先行先試找準改革路徑。試點省的省級司法行政機關除做好本級人民監(jiān)督員的選任管理工作外，還要引導所屬地、縣級司法行政機關廣泛開展試點工作，這就有必要建立一套科學管用的檢查評估機制，以推進各地試點工作的平衡發(fā)展。吉林省司法廳在試點工作啟動之初，專門舉辦全省人民監(jiān)督員選任管理工作培訓班，對各級司法行政機關專職管理人員進行業(yè)務培訓，在明確評估考核標準基礎上，要求各地試點工作要切實做到組織到位、人員到位、任務到位、責任到位和保障到位，實現(xiàn)全省一盤棋、統(tǒng)一推進。

（四）健全完善長效管理機制。“無規(guī)矩不成方圓”，工作要想規(guī)范有序發(fā)展，必須靠制度加以引導和調(diào)整。人民監(jiān)督員選任管理工作涉及工作內(nèi)容多、管理環(huán)節(jié)多、協(xié)調(diào)各方多，如果不建立一套行之有效的管理制度，形成相對完善的管理機制，就會出現(xiàn)工作漏洞，影響監(jiān)督作用的發(fā)揮，進而會在一定程度上影響到司法公正。吉林省司法廳充分認識到建立完善管理制度機制的重要性，先后建立健全人民監(jiān)督員選任制度、培訓制度、考核制度、獎勵制度、懲戒退出制度、監(jiān)督職責管理制度、監(jiān)督程序運行制度、聯(lián)席會議制度、通報反饋制度、信息平臺管理制度、工作保障制度等11 項制度，全方位覆蓋選任管理工作各環(huán)節(jié)，力爭將人民監(jiān)督員選任管理工作納入規(guī)范化、專業(yè)化軌道。

（五）健全完善培訓指導機制。人民監(jiān)督員的工作是一項專業(yè)性相對較強的工作，要發(fā)揮好監(jiān)督作用，人民監(jiān)督員需要具備一定的文化素質(zhì)、法律素質(zhì)和相對豐富的人生閱歷和工作經(jīng)驗。盡管在選任條件上對人民監(jiān)督員的基本素質(zhì)和能力要求有具體規(guī)定，但在實踐中，有必要為人民監(jiān)督員創(chuàng)造定期學習培訓機會，幫助人民監(jiān)督員提高履職能力。吉林省司法廳健全完善了對人民監(jiān)督員的培訓機制，確定試點期內(nèi)至少組織初任培訓和專項業(yè)務培訓2 次以上人民監(jiān)督員全員培訓，通過政策引導、專家指導、業(yè)務輔導等方式，不斷提高人民監(jiān)督員職業(yè)素質(zhì)和監(jiān)督能力，保證監(jiān)督工作更具實效性。

（六）健全完善工作保障機制。作為一項新增職能，司法行政機關在推進試點工作時，要積極協(xié)調(diào)有關部門，著力解決人、財、物等方面的基礎保障問題，為試點工作實施創(chuàng)造條件。吉林省司法廳積極爭取相關部門的支持。在試點工作剛開始，省財政廳就撥付了工作經(jīng)費，隨后又將2015年工作經(jīng)費列入了司法行政專項預算，對培訓學習費、人民監(jiān)督員履職經(jīng)費補貼、信息庫建設和維護經(jīng)費等支出項目予以重點保障，推進了人民監(jiān)督員選任管理工作的順利開展。