行政公益訴訟制度從理論走向現實
——“檢察機關提起行政公益訴訟”研討會綜述

·本刊記者　岳向陽

行政公益訴訟制度從理論走向現實
——“檢察機關提起行政公益訴訟”研討會綜述

·本刊記者岳向陽

6月的武漢生機勃發，萬物競顯江城古老與現代交融的魅力，透射出推進法治國家建設、中部城市崛起之欣欣向榮的景象。4日，中國檢察官雜志社、法治周末報社和漢陽區人民檢察院在工業重鎮漢陽召開了推進法治國家建設的行政公益訴訟研討會。與會代表就檢察機關提起行政公益訴訟的相關理論及實踐中可能遇到的難題進行了討論，提高了認識，并在一些問題上達成了初步共識。

一、會議背景

黨的十八屆四中全會就依法治國問題做了全面部署，檢察機關在法治國家建設中承擔著重要職能，特別是依職權監督法律的正確實施。依法治國的核心是依法行政，這就要求檢察機關勇于擔當，在充分履行好職能的基礎上，開展好行政檢察工作，保障依法行政。在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”之后，檢察機關緊緊圍繞依法治國大局，積極研究并探索相關問題。為了規范、有效地開展好行政檢察工作，最高人民檢察院高度重視，5月22日在吉林長春召開了全國檢察機關首個行政檢察工作座談會，曹建明檢察長親自出席并發表了重要講話。其中，就公益訴訟工作提出了“加強理論研究，授權試點，穩步推進”的要求，為檢察改革之行政公益訴訟定了基調。

然而，行政檢察關涉到許多方面的關系，困難和阻力必然存在，這就需要更多的經驗和智慧。近幾年來，大量的政府懶政行為引發的生態環境資源破壞，國有資產流失等問題引起公眾的強烈不滿，針對此檢察機關依職權以督促起訴、支持起訴等方式在環境污染領域提起了民事公益訴訟，社會反響良好，贏得了公眾的支持，為行政檢察工作特別是行政公益訴訟提供了許多可以借鑒的寶貴經驗。開展行政檢察工作，可以以行政公益訴訟為抓手，逐步取得公眾的認可和政府的理解與支持，推進對行政違法行為和行政強制措施的監督。

基于上述思考，《中國檢察官》雜志作為定位基層、服務檢察辦案的檢察官自己的刊物，按照最高人民檢察院的部署，為加強行政公益訴訟的調研與理論研究，選擇以“檢察機關提起行政公益訴訟”為主題，通過舉辦本次研討會，梳理行政公益訴訟的基本理論，總結域外以及國內這方面的一些實踐經驗，進一步明確行政公益訴訟的定位，需要研究的理論問題以及實踐中面臨的難題。

二、行政公益訴訟的內涵問題

公益訴訟是一個舶來詞，始于羅馬時代，但直到20世紀才引起國際社會的廣泛關注。我國在上世紀80年代初期從美國的公民訴訟引進，自此之后，開啟了公益訴訟制度的研究熱潮。然而，我國現行的《行政訴訟法》并沒有規定行政公益訴訟制度，更沒有對行政公益訴訟的法律內涵作出具體規定。學者們從研究的角度對行政公益訴訟做了各種不同的定義，其中代表性定義有：（1）馬懷德教授認為，行政公益訴訟是指公民為維護社會公益，就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項，對行政機關的違法行為提起訴訟。［1］（2）顏運秋教授則提出，行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成損害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責任的訴訟活動。［2］（3）李凌波博士認為行政公益訴訟是指，對于行政職權機關所做的損害公共利益的行為，沒有直接利害關系的公民、法人或者其他組織向法院提起訴訟的一種行政訴訟類型。［3］（4）楊建順教授則從廣義和狹義的角度分別定義了行政公益訴訟。廣義上的行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織，認為行政主體的作為或者不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，皆可以根據法律的規定向人民法院提起的行政訴訟。狹義上的行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織，認為行政主體的作為或者不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但對其自身合法權益并未構成或者不具有構成直接侵害之可能的，可以根據法律的規定向法院提起的行政訴訟。［4］

以上定義是從不同角度而言的，從字面分析，應當包括行政、公益、訴訟三個方面，即行政行為損害了公共利益而引起的訴訟行為。就與會代表的討論而言，認為現階段行政公益訴訟的概念還不明確，特別是在提起主體上，是否和民事公益訴訟一樣，包括公民、法人和其他組織，還是單一的檢察機關。對此，國家檢察官學院黨委書記、院長胡衛列教授認為，“對于提起公益訴訟的主體，爭議焦點集中在普通公民與檢察機關關系處理之上，考慮到賦予公民個人行政公益訴訟可能造成濫訴等不良后果，而如果由檢察機關獨享公益訴訟提出權，則有可能出現檢察機關不積極回應公民的訴訟申請或難以完全承受大量的案件壓力等情況，故可以考慮由公民、法人或者其他組織申請檢察機關提起行政公益訴訟為基本形式，同時可以賦予消費者權益保護、自然資源和環境保護等特定的公益社團依照法律、法規規定提起特定行政公訴的權利。”［5］浙江省紹興市人民檢察院王慧中副檢察長指出，“行政公益訴訟的理論探討眾說紛紜，很多地方未能形成相對統一的觀點。行政公益訴訟與公益訴訟、民事公益訴訟、行政公訴、客觀訴訟等概念之間的聯系區別是什么，公共利益又應該如何界定等，都是在提起行政公益訴訟之前所應思考的問題。其中公共利益的界定直接影響到檢察機關提起行政公益訴訟的受案范圍的界定，成為不可回避的問題。但是，對于公共利益概念的理論探討還存在分歧，法律亦無相關規定，這就可能導致檢察機關在啟動行政公益訴訟時存在一定隨意性，甚至在目前各地都在積極探索的背景下，急切地在各個可能涉及到公共利益保護的領域尋求突破，以致于形成濫訴。”青海省西寧市城西區人民檢察院方復東檢察長在論文中提出，“行政公益訴訟是公民、法人或者其他組織在行政行為侵害或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，為保護公共利益，向人民法院提起行政訴訟，要求法院作出裁判，以維護公共利益的活動。”［6］

綜上來看，在行政公益訴訟的概念方面存在不同認識，側重角度不同，但基本上可以概括為對行政主體損害公共利益而提起的訴訟。

三、檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位問題

對于檢察機關提起行政公益訴訟的法律地位問題是與會代表們討論最多的問題之一。目前對這一問題的認識在理論界爭議也比較多。其中代表性的學說有原告人說、法律監督人說、公益代表人說、訴訟代理人說、公訴人說等眾多學說。與會代表們主要集中討論的是，檢察機關的角色定位是法律監督者還是公共利益代表人。湖北省政協副主席、湖北經濟學院院長呂忠梅教授指出，“這是檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位沒有明確所引起的現實問題——檢察機關到底是法律監督者還是公共利益代表人？”國家檢察官學院河南分院副院長田凱教授認為，“不管是法律監督者還是公益代表人，二者應當是協調統一的。”天津市河東區人民檢察院黃耀耀副檢察長認為，“我國檢察權的性質是多重復合的，包括公訴權、職務犯罪偵查權、訴訟中國家利益、公共利益代表權和法律監督權。檢察機關在行政公益訴訟中原告身份享受的權利不應與其他行政訴訟原告有任何不同。”重慶市人民檢察院第一分院民事行政檢察處劉昌強處長則認為，“法律監督者與公益代表人的身份屬性決定了檢察機關在提起行政公益訴訟中雖處于訴訟參與人之一，但不應該置于當事人的訴訟地位。在檢察機關直接提起訴訟的情況下，由于檢察機關并非法律意義上的利害關系人，不具當事人屬性，且在訴訟地位上跟被告并不完全對等，故不應當將檢察機關視為原告參與訴訟。而應根據檢察機關參與公益訴訟的不同方式，直接提起行政公益訴訟的稱為‘公益訴訟機關’或者‘公益起訴機關’。”

面對現實困境，湖北省武漢市漢陽區人民檢察院陳重喜檢察長則建議，“在我國應確立以檢察機關為主，以公民、法人或其他社會組織為補充的一種行政公益訴訟主體格局，以平衡檢察機關法律監督者與公益訴訟代表人的角色定位。”

總體來看，會議基本上認為檢察機關提起行政公益訴訟時是“公共利益代表人”，并以法律監督者的身份履行職責。

四、檢察機關提起行政公益訴訟的范圍問題

關于公益訴訟的范圍，習近平總書記在關于《決定》的說明中所列舉為三個領域，即國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護。曹建明檢察長在行政檢察工作座談會上進一步強調，檢察機關提起行政公益訴訟應當有試點領域，要堅持四中全會提出的三個領域，目前以優先試點生態環境和資源保護為重點。

顯然，上述領域是行政公益訴訟監督的重點領域。但既然是行政公益訴訟，只要行政主體的行政行為侵害了國家利益或社會公共利益，不論是具體行政行為還是抽象行政行為，在窮盡其他途徑后，檢察機關就應當提起行政公益訴訟。難點在于，如何理解國家利益及社會公共利益。關于國家利益的具體概念、外延和構成，中外不同派系的學者都有不同的認識和理解。但綜觀各種對國家利益的解釋，都是針對國家的生存、發展和強大而闡述的，因此，國家利益是一切滿足或能夠滿足國家生存發展且對國家具有好處的利益，是一種復雜的集合體。對國家利益不能隨意擴大解釋，更不能隨意確認。國家利益是一個利益的整體集合，是任何一個公民作為國家平等一員在概率上能夠平等分享的公共利益，具有根本性和宏觀性，不同于國家內部以公民個體為主的個體利益，也不同于由國家內部各群體為主體的群體利益，甚至不同于以全體公民為主體的整體利益。［7］實踐中，一般很少上升到國家利益來審查案件。

關于社會公共利益，多數與會代表認為在立法上對公共利益做出詳細的列舉是不現實的，這是因為公共利益自身在不斷地變化和發展；而少數人則認為應當考慮在立法上對公共利益進行準確的界定，以便于執法機關正確、妥當地認定公共利益。需要指出的是，社會公共利益和國家利益、政府利益是明顯不同的。國家利益是抽象概念，主體是國家，其代表者是政府，主要內容是統治階級的利益。而社會公共利益的主體是全體社會成員，是公民，內容要比國家利益廣得多，不僅包含統治階級的利益也包含了最廣大人民的利益。至于政府利益與公共利益的聯系，從理論上講，政府沒有自身的利益，因為政府應當是公共利益的代表。

與會代表對行政公益訴訟的案件范圍持審慎的態度。浙江省紹興市人民檢察院王慧中副檢察長提出，“在目前階段下，不可過分擴張對公共利益的定位，若是將監督觸角伸向行政管理的各個領域，最終會造成行政管理效率的低下，這也是對公共利益的一種損害。檢察機關提起公益訴訟應當堅持行政行為損害公共利益原則，避免造成司法權對行政權的過分干預。”湖北省武漢市漢陽區人民檢察院陳重喜檢察長認為，“行政公益訴訟的案件范圍應當包括以下五類：國有資產流失等損害國家利益的案件，污染環境、資源破壞的公害案件，破壞公平競爭的壟斷案件，違法行政導致的土地資源浪費案件，其他侵害公共利益的行政案件。”總之，對國家利益及社會公共利益的理解不能做擴大理解，目前應擇試點范圍中明顯侵害國家利益及社會公共利益的案件進行探索。

五、檢察機關提起行政公益訴訟的程序問題

曹建明檢察長在行政檢察工作座談會上強調，提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責；行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關才可以提起行政公益訴訟。

研討中，與會代表一致贊同最高人民檢察院行政檢察工作座談會的上述精神，認為應當設置行政公益訴訟前的檢察建議程序。國家檢察官學院黨委書記、院長胡衛列教授指出，“檢察機關提起行政公益訴訟，更多是啟動程序，并不是說檢察機關來直接糾正違法行政行為，而是涉及到不同公權力之間的相互關系，在法律合法性方面提醒行政機關注意；如果不糾正，檢察機關再提起行政訴訟程序，讓法院來判決。”浙江省紹興市人民檢察院王慧中副檢察長認為，“檢察建議作為檢察機關提起行政公益訴訟的前置程序應是原則性而非強制性規則，在少數情況下，如不及時提起訴訟，則可能導致證據難以保存、公共利益遭受巨大損失等情況下，可以直接以行政公益訴訟進行監督。”

檢察機關提起行政公益訴訟程序中，與會代表普遍提出的難點問題是舉證責任及調查取證問題。舉證責任分配是證據制度中十分重要的問題，關系到對當事人權益的保護和訴訟公平正義的實現。對于行政公益訴訟的舉證責任分配，有兩種不同的觀點：一種認為應由檢察機關承擔證明具體行政行為違法的舉證責任。理由是行政訴訟中舉證責任倒置的規定是在考慮到原被告訴訟力量對比懸殊的基礎上設置的，但在行政公益訴訟中，檢察機關在偵查技術、收集證據等方面的能力足以與行政機關抗衡，沒必要設置舉證責任倒置。另一種是由被告的行政機關承擔舉證責任。理由是行政公益訴訟作為行政訴訟的一個類型，應嚴格遵循行政訴訟舉證責任的原則性規定，由被告負舉證責任。與會代表們認為，雖然檢察機關在偵查技術、收集證據等方面占有一定的優勢，但是由于行政行為的多樣性、復雜性、封閉性，以及行政法律法規的繁雜性，實踐中檢察機關對于具體行政行為及其依據的法律法規和規范性文件的熟悉程度較為欠缺，由檢察機關來負全部的舉證責任有違舉證責任原則，也不現實。行政機關應按照《行政訴訟法》的相關規定，對做出行政行為的事實依據及規范性文件依據承擔舉證責任。檢察機關應對行政行為已造成的損害事實或可能造成的損害提供充分的證據。隨之而來的問題是，檢察機關證明損害事實的證據需要調查取證，目前檢察機關提起行政公益訴訟調查取證的操作難度很大。江蘇省新沂市人民檢察院民事行政檢察科傅向陽科長、江蘇省徐州市人民檢察院民事行政檢察處王輝副處長結合徐州市檢察機關在公益訴訟辦案中遇到的損害鑒定難題，提出了“鑒定標準、鑒定部門以及鑒定費用的承擔問題，尤其涉案鑒定費用過高”。

另外，檢察機關提起行政公益訴訟程序中，與會代表們認為應賦予檢察機關參照其他案件的訴訟程序，享有上訴和抗訴權。國家檢察官學院河南分院副院長田凱教授提出，“抗訴權會合適一些。因為上訴權是當事人可以行使也可以放棄的權利，公訴權不能放棄，必須代表國家維護利益。但此時的抗訴權和按照再審程序提起的抗訴應有區別，具體如何區別需要進一步思考。”伴隨訴權的提出，訴訟費用的承擔成為了問題。三大訴訟法對訴訟費用的規定比較統一，都采用了原則上由敗訴方承擔的規定。學界關于行政公益訴訟的訴訟費用承擔有不同觀點。大部分學者認為應免除原告的訴訟費用，也有學者認為原告應該承擔敗訴的費用，但可適當減少該訴訟費。實際上，不論何種方式，都不太妥當。因為從資金來源的角度來看，不論何種方式，訴訟費用都來源納稅人的錢，哪方承擔差別都不是很大，但讓敗訴的原告承擔訴訟費用，可能會影響原告的訴訟熱情，免除原告的訴訟費用實際是轉嫁到了法院身上，可能會影響法院對于行政公益訴訟的受理，而不管是敗訴與否都讓行政機關來承擔訴訟費用也有違公平原則。解決這一問題，可以建立公益訴訟基金制度，基金來源于國家財政撥款、社會捐助等。檢察機關在提起行政公益訴訟時可以向該基金申請資助或在敗訴后申請由該基金支付一定數額的補償金。公益訴訟基金的有效管理和恰當運用既可以解決訴訟費用的問題，在一定程度上也可防止濫訴。［8］

六、小結

這次會議是繼最高人民檢察院行政檢察工作座談會以來的第一次全國性的學術研討會，與會代表們準備充分，認識深刻，站在推進依法治國的戰略高度，把行政公益訴訟從公益訴訟范疇中剝離出來獨立思考，精準，細致。國家檢察官學院副院長周洪波教授在總結時提出，“檢察機關提起行政公益訴訟是把權力關進籠子里的一種措施、手段，提起行政公益訴訟的目的是督促依法行政，而做好這項工作要靠檢察機關的實施能力。”國家檢察官學院黨委書記、院長胡衛列教授指出，“實踐所面臨重大的障礙和沖突可能更大。一是實踐中可能會遇到不少抵制；二是檢察機關承擔這方面的工作能力；三是社會高度期待與檢察機關自身能力可能帶來的壓力；四是具體操作上與相關部門的銜接問題。”

實際上，沒有純粹的制度，也沒有所謂的哪個制度的優劣，關鍵是能解決實踐當中的問題。以問題為導向，通過一個又一個的案件并圍繞案件中的問題推進行政公益訴訟工作，遵循循序漸進的道路，相信檢察機關集思廣益，運用集體智慧，必然會帶動行政檢察工作的發展，在依法治國中發揮職能并有所作為。

注釋：

［1］馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第151頁。

［2］顏運秋：《行政公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第56頁。

［3］李凌波：《公益訴訟初論》，載《行政法論叢》，第7卷，法律出版社2004年版，第348頁。

［4］楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法學論壇》2012年第11期。

［5］胡衛列：《論行政公益訴訟制度的建構》，載《行政法學研究》2012年第2期。

［6］方復東、張根東：《檢察機關提出行政公益訴訟研究》，載《檢察機關提起行政公益訴訟研討會論文集》2015年6月，第126頁。

［7］鄭新儉主編：《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）條文釋義及民事訴訟監督法律文書制作》，中國檢察出版社2014年版，第52頁。

［8］李俊霞：《檢察機關提起行政公益訴訟初探》，載《檢察機關提起行政公益訴訟研討會論文集》2015年6月，第81頁。

*國家檢察官學院［102206］