檢察領導體制改革之管見*

·張偉/文

檢察領導體制改革之管見*

·張偉**/文

改革和完善檢察機關的領導體制，能有效促進公正司法并提升司法公信力。從當下的改革實踐來看，可以通過省以下人財物統一管理，建立健全檢察官履行法定職責保護機制，規范地方權力機關對檢察機關的權限，加強上下級檢察機關之間的垂直領導等舉措，并將改革成果通過修改《人民檢察院組織法》等法律的形式予以固化。

依法治國獨立行使檢察權司法改革領導體制

2013年黨的十八屆三中全會提出要“推進法治中國建設”，司法改革要“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，以及探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國重大問題決定》明確要“完善確保依法獨立公正行使檢察權的制度”。按照中央的要求，當前檢察機關從“檢察人員分類管理、辦案責任制、檢察官職業保障、省以下人財物統管”等四個方面進行了改革探索，以此來破解獨立行使檢察權之難題。下文結合筆者的一些思考，從檢察領導體制的改革和完善視角談幾點認識。

一、上下級檢察機關之間的管理問題

（一）業務管理方面

為加強上級檢察機關對下級檢察機關的業務管理，最高人民檢察院先后制定和出臺了一些辦法。例如，1999年最高人民檢察院印發的《檢察工作五年發展規劃》中，明確提出要健全上級人民檢察院對下級人民檢察院的領導體制，并陸續在最高人民檢察院、各省級人民檢察院建立了職務犯罪偵查指揮中心；2000年起建立了下級人民檢察院向上級人民檢察院請示報告制度，并完善了上級人民檢察院對重大案件的交辦、提辦、參辦、督辦制度；2007年又在《關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見》中要求，上級人民檢察院作出的決定，下級人民檢察院必須執行，不得擅自改變、故意拖延或者拒不執行。上級人民檢察院發現下級人民檢察院相關決定、活動、文件有違反相關法律規定的，應及時向下級人民檢察院提出糾正意見或指令撤銷，下級人民檢察院如認為上級人民檢察院的決定有錯誤，應在執行的同時向上級檢察院報告。

上述決定、規定、辦法在強化檢察機關上下級領導關系方面取得了一定成效，應當在修改《人民檢察院組織法》時進一步得到確認、細化和補充。具體而言，可將現行《人民檢察院組織法》第10條第2款關于“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”條款修改為：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。最高人民檢察院的決定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執行；上級人民檢察院的決定，下級人民檢察院必須執行。最高人民檢察院可以變更或者撤銷地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定；上級人民檢察院可以變更或者撤銷下級人民檢察院的決定。上級人民檢察院在必要的時候，可以處理下級人民檢察院管轄的案件，上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院將案件移送其他下級人民檢察院辦理。”

（二）人事管理方面

在檢察機關人事管理權限方面，要在堅持黨管干部的原則和符合憲法有關人民代表大會制度基本規定的前提下，通過立法規范各級黨委和人大對檢察機關的人事權限。在目前情況下，可采取以下措施：

1.明確干部管理權限。除省委管理本省一高、二高檢察官，二高檢察官助理，以及正副廳職（級）人員外，其他檢察人員按照權限，由各級院實行分級分類管理。

2.設立檢察官遴選委員會。省級院設立檢察官遴選委員會，統一提出檢察官擬任人選、檢察官等級評定和晉升的建議。檢察官遴選委員會由省人大、省委政法委、省人民檢察院、省委組織部等單位代表，以及資深法官、資深檢察官、人大代表、律師代表、法學學者代表等人員組成。遴選委員會設主任1名，由省人民檢察院檢察長擔任。主任以外的其他委員實行任期制，每屆任期三年，連續任職不能超過兩屈。

3.黨內任免程序。根據干部管理權限，屬于省委管理的檢察官、檢察官助理以及正副廳職（級）人員，由省人民檢察院提出建議人選，報省委研究決定；擬作為市級院檢察長人選的，應征求擬任地同級黨委意見；擬作為省院班子成員的，應按現行雙重管理辦法征得最高人民檢察院黨組同意。

屬于省院管理的檢察官、檢察官助理、書記員以及其他人員，由市級院或者省院政治部提出建議人選，報省院黨組織研究決定；擬作為縣級院檢察長人選的，省院還應征求或委托市級院征求擬任地同級黨委意見，并報省委組織部備案。

屬于市級院管理的檢察官助理、書記員以及其他人員，由縣級院，或者市級院政治部提出建議人選，報市級院黨組織研究決定。屬于縣級院管理的檢察官助理、書記員以及其他人員，由縣級院政治部提出建議人選，報本院黨組織研究決定。

4.法律任免程序。檢察長人選確定后，由省委組織部將候選人名單通知市級或縣級地方黨委，由地方黨委向本級人大推薦選舉。檢察長選舉產生后，再由上一級院檢察長提請同級人大常委會批準任免。副檢察長、檢察委員會委員、檢察員人選確定后，由省院政治部將人選名單通知人選所在檢察院，由本級院檢察長提請同級人大常委會任免。

5.實行機構編制省級統一管理。省以下檢察機關機構設置和政法專項編制由省院協助省機構編制主管部門統一管理。省院內設機構的設置、變更、撤銷，由省機構編制主管部門審批，并報最高人民檢察院備案；市級以下檢察機關內設機構的設置、變更、撤銷，由省院提出意見，報省機構編制主管部門審批。省院負責政法專項編制日常管理工作，在編制總額內，可以根據檢察業務工作量、人口規模、經濟發展狀況、現有隊伍素質等情況，提出跨層級、跨區域的編制調配使用意見，報省級機構編制主管部門審批。

相應地，對上述改革要通過修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》，以法律的形式將此改革成果固定下來，做到有法可依。

二、財物保障問題

當前我國的經濟總量躍居世界第二位，中央和省級財政實力大大增強，已經具備檢察機關經費不受同級政府制約的物質條件。根據2013年黨的十八屆三中全會提出“推動省以下地方檢察院人財物統一管理”的改革思路，主要可行的辦法有：

1.實行“財政保障、全額撥付、統一管理”的模式。明確檢察經費來源只有財政一個渠道，所需經費應當全額撥付，經費收支按照預算級次，逐級匯總形成全省“大賬”，由省級院和財政部門共同管理。

2.保障范圍全覆蓋。除保障各級檢察院外，對目前不享受轉移支付資金的專門檢察院以及派出檢察院實行全額保障。對沒有財政撥款但依法依規招用的輔助人員等，通過政府購買服務方式，全部納入保障范圍。

3.提高保障標準。為確保檢察機關辦公經費、辦案經費和人員收入不低于現有水平，堅持經費保障向中西部地區、維穩任務重地區與經濟困難地區傾斜。

4.完善公用經費保障制度。以近三年實際支出平均值為參考，結合實際工作量、辦案成本支出和干警人數，完善縣級檢察院公用經費保障標準，逐步制定省級和市級檢察院公用經費保障標準。在省院本級預算中編制“中央專項辦案經費”項目，統籌用于跨地域重大職務犯罪案件的偵查協作。

5.實行分級預算管理。各地按照實際情況實行三級或二級預算管理。省級檢察院為一級預算單位，分、州、市檢察院為二級預算單位，縣區檢察院為基層預算單位。一級預算單位審核匯總二級預算單位和本級預、決算報省財政部門審核。

6.扣押款物統一管理。省院開設專戶，案款存入專戶管理；實物由案管部門登記入庫保管。省院可商財政部門將上繳國庫的30%作為機動經費，用于全省處置突發事件、辦理大案要案、維護公共安全等支出。

最終目標是檢察機關的物資配備、辦案經費及薪金待遇等經費開支單獨列入國家財政預算；由檢察機關自行編制獨立的經費預算，報全國人大及其常委會審議，國務院統一將審定的款項撥付最高人民檢察院，統一支配和管理，徹底切斷檢察機關與地方的財政關系。

三、檢察官辦案責任制問題

本輪司法改革的核心問題就是要加強司法化，體現司法的親歷性、獨立性、終結性。圍繞此，要建立檢察官獨立辦案并承擔相應責任的工作機制。

1.建立檢察官負責制，確認檢察官的相對獨立性。所謂檢察官負責制，就是檢察官相對獨立地辦理案件，做出決定。其基本制度是承辦負責制。核心內容“誰承辦誰負責”。大陸法系檢察官基本上都屬于獨任制官署，實行承辦負責制，檢察官的決定具有法律效力。我國的檢察獨立嚴格上講是檢察院獨立，不是檢察官獨立，而且我國檢察機關的現狀是人員較多、素質較低，導致以數量換質量，以強化審批權（行政化）代替獨立性（司法化）。當前要重點解決過度行政化，要通過檢察官辦案責任制的改革，加強司法一線建設，否則基礎不牢地動山搖。

2.檢察長要依法行使指揮權。檢察長享有辦案的指揮權，但行使指揮權要受到法律的嚴格限制，避免濫用。因此，要進一步細化檢察長和其他案件承辦檢察官之間的權限，明確各自的職權范圍。

3.建立檢察官職務的收取與轉移制度。如果檢察長與承辦檢察官意見不一致，檢察官拒不執行檢察長的意見，怎么辦？隨之配套，可以參照我國臺灣地區主任檢察官辦案機制，建立職務收取與職務轉移制度。檢察長不能強令檢察官怎么做，但可以收取該檢察官的職務，把他的職務（任務）另派檢察官來干，這就叫職務收取和職務轉移。但是，檢察長行使職務收取與職務轉移職權，也需要接受法律的檢驗，一旦其合法性、正當性受到質疑，也將受到追責。

四、檢察官職業保障問題

司法體制改革的重心是司法責任制。檢察權獨立行使，檢察官獨立辦案，如果在職業保障、福利待遇、地位榮譽等方面沒有相應的保障機制，那改革很難取得成效。

1.職業身份保障。一是建立檢察官專業職務序列，作為確定檢察官待遇的主要依據。二是建立檢察官職務法定制度，非因法定事由并經法定程序不被免職、撤職和調離，不得要求提前離崗離職。三是建立檢察官職務行為豁免制度，檢察官依法履行職務的行為不受指控和法律追究，未經其法律職務任命機構批準，不受拘留和逮捕。四是建立檢察官人身保護制度，從嚴懲處報復襲擊、誹謗陷害檢察官的違法犯罪活動，檢察官及其家庭成員人身及財產安全因執法辦案受到威脅時，可以要求司法警察予以保護。

2.經濟待遇保障。一是實行檢察官單獨工資制度，檢察官工資全國統一，津補貼省內統一，任檢察官滿15年的，年資津貼按150%領取，任檢察官滿20年的，年資津貼按200%領取。二是建立檢察官廉政保證金制度，單位和個人各按上一年度本省檢察官年均收入的10%繳納，如無不廉潔行為或者犯罪行為，檢察官退休或者在崗死亡時本息一次性發放。三是建立檢察官意外傷害保險及補充醫療保險。意外傷害保險所需資金由國家承擔，與撫恤優待制度并行。補充醫療保險的范圍為醫保范圍之外的疾病險種及報銷比例。四是建立檢察官住房保障機制和檢察官困難救助制度，參照《人民警察撫恤優待辦法》確定的撫恤標準，制定《檢察官撫恤優待辦法》，將檢察官因公犧牲特別補助金和慰問金制度合并納入。

3.功勛榮譽。設立檢察官功勛榮譽制度，對從事檢察工作滿30年的，頒發檢察官功勛證書和功勛證章；滿25年的，頒發檢察官榮譽證書和榮譽證章。連選、交流到檢察機關擔任檢察官的，此前的法律工作經歷視同檢察工作經歷。國家對榮獲證書和證章的退休檢察官給予一定優待。

改革和完善檢察機關領導體制涉及的關系錯綜復雜，不僅面臨與地方利益抗衡的困難，還要全面考慮相關法律規定及我國政治與經濟體制改革等諸多因素。改革必然意味著權力的重新配置，檢察機關領導體制改革的“去地方化、去行政化”，最終的目是為了實現檢察機關公正、獨立地行使檢察權，以維護社會的公平與正義，因此，改革的結果必須保證無論把權力交給誰，都不能讓握有權力者以各種各樣的形式干預司法。“法治是治國理政的基本方式”。關于檢察機關領導體制的改革當前已經提到國家政治體制改革和全國人大立法的議事日程，檢察理論研究者和實務工作者的職責就是從理論和實務兩方面進行全面、深入的研究和總結，為改革和完善檢察機關領導體制、獨立行使檢察權做好充分的準備。

（鳴謝：感謝本文寫作過程中本院研究室主任何明田、宣教科科長趙小堙、研究室邵慧慧等同志的大力幫助。）

*本文系2015年度甘肅省人民檢察院課題《破解獨立行使檢察權難題之探索》的節選部分。

**甘肅省白銀市人民檢察院檢察長［730900］