檢察官辦案責任制改革的實踐與思考*

·楊平杜穎*/文

檢察官辦案責任制改革的實踐與思考*

·楊平**杜穎***/文

檢察官辦案責任制改革，其動因是針對檢察機關傳統辦案方式所帶來的辦案質量效率不高、案件責任難以落實、隊伍專業化進程受阻等問題，那么，構建更加符合司法規律的檢察辦案模式已是當務之需。重慶的改革試點，是在過去10年人員分類管理改革的基礎上，著重進行權限劃分、落實責任、強化監督等方面的制度設計。試點之中也存在檢察官員額計算方式不夠科學、主任檢察官與檢察官的關系不明晰、以及對檢察輔助人員和司法行政人員職業規劃研究不充分等問題，需要加強相應制度設計，推動改革進一步深化。

辦案責任制主任檢察官改革試點

檢察官辦案責任制改革是新一輪檢察改革的重要內容。推進檢察官辦案責任制改革，既是司法規律的必然要求，也是法治思維和法治方式在檢察工作中的具體體現。根據十八屆三中、四中全會精神，按照最高人民檢察院的具體部署，重慶市渝北、渝中、武隆3個基層檢察院被納入全國首批17個試點單位行列。2014年以來，3個試點單位重點從權力配置、崗位職責、監督制約等方面進一步深化，力求找到解決檢察機關長期存在的辦案管理行政化、辦案責任分散化、檢察官職位泛化等問題的思路。

一、改革試點的動因

司法責任制是司法體制改革的關鍵所在?！澳壳皺z察機關辦案機制存在的主要問題，是各種職權行使均采取單一的辦案方式，在司法職權方面沒有充分依照司法規律采取合理的辦案模式，司法效率不高，司法責任不明，檢察官職業素質和職業保障尚不適應形勢需要?！保?］這種“單一的辦案方式”，實際上是指檢察機關的批捕起訴、職務犯罪偵查、訴訟監督三項辦案工作全部采取“三級審批”模式。三級審批模式在特定的歷史時期，對確保法律統一正確適用發揮了積極的作用，但其弊端也日益凸顯。

（一）審查權與決定權分離，影響了辦案的質量和效率

司法最重要的功能就是對個案爭訟中的是非曲直進行判斷并得出結論。司法判斷離不開親歷，作出決定的人須親身經歷程序，直接審查案件證據和事實，在此基礎上建立正確的內心確信，方能作出合理的判斷。［2］在三級審批模式下，案件的決定者是檢察長以及經檢察長授權的業務部門負責人，案件的審查者是業務部門承辦人，檢察長或部門負責人形成內心確信的基礎是承辦人報送的案件審查報告中認定的事實和證據，審查權與決定權的分離，給案件質量帶來了隱患。同時，層層的審批程序，也影響了辦案效率的提高。

（二）審查權與決定權分離，影響了案件責任的落實

三級審批模式下“承辦人對事實和證據負責、檢察長和檢委會對法律適用負責”的責任劃分規則看似清楚明晰，實則界限不清。承辦人完成事實證據審查后，還要對案件提出法律適用意見；檢察長以及經授權的部門負責人在作出法律適用決定前，往往還要對關鍵證據進行復核；檢委會也時常討論具體案件的事實證據認定問題。由此，一個案件的處理是各種意志共同作用下的結果，難以就其結果歸責為其中任何一人。在這樣的辦案模式下，看似分工合理、人人皆負責，實際上是責任劃分不明確、人人不負責。

（三）審查權與決定權分離，影響了隊伍的專業化進程

三級審批模式下，案件承辦人要進入案件決策層，只能躋身部門負責人行列；同時，檢察人員待遇與行政職級直接掛鉤，案件承辦人的自我發展只能通過競爭中層領導干部一途。因此，“辦案優則仕”已成為檢察機關業務部門人員職業發展的通行模式。業務骨干走上領導崗位之后，其原先所在的一線辦案崗位自然需要另外的新鮮力量來補充，“留在一線辦案的檢察官往往是資歷較淺、經驗不足的年輕人”［3］。長此以往，一線辦案隊伍的穩定性難以保證，對整個檢察隊伍的職業化專業化建設帶來了不利影響。另外，三級審批制之下，一些一線辦案人員習慣了案件由領導層層把關的慣性思維，易于形成盲從和隨大流的行為模式，職業化水平也難以改進提高。［4］

二、重慶開展改革試點的探索

（一）劃分主任檢察官與檢察長、檢委會各自的權力邊界

《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《訴訟規則》）第4條明確規定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定?！北橛^《刑事訴訟法》以及《訴訟規則》，通篇皆是“檢察長決定”或“檢察長或檢察委員會決定”，檢察官僅能就自己承辦的案件提出處理意見供領導參考，在案件的決策過程中實際處于從屬地位。要讓檢察官成為執法辦案的主體，首先必須給檢察官“放權”，把原本屬于檢察長或檢委會的部分職權下放給檢察官來行使。同時，由于檢察機關所固有的“檢察一體”特征，必須繼續保持檢察機關內部“上命下從”的職權體制。檢察官獨立，只能是“相對”的獨立，檢察長和上級檢察機關必須堅持“領導權力保留”。因此，給檢察官“放權”的核心和關鍵就在于如何合理劃定檢察長、檢委會和主任檢察官的權限邊界，既保證檢察官擁有相對獨立的辦案地位，又保證檢察長和檢委會對整體工作的把控。

重慶市的3個試點單位在改革中，根據法律規定以及工作實際，建立了檢察長、檢委會及主任檢察官權限清單?？傮w而言，重慶的改革堅持了“必要保留”原則。法律規定必須由檢察長或檢委會決定的事項，以及實踐中特別重大應當由檢察長或檢委會決定的事項，如疑難復雜案件、本地區有重大影響案件、交辦督辦案件、向上級院請示案件，以及決定對其他單位發出檢察建議書，決定錯案處理等權限，仍由檢察長、檢委會保留。除此之外的其他案件決定權，均交由主任檢察官行使。

（二）規范主任檢察官與辦案組織內部其他人員的關系

按照改革方案的規定，主任檢察官是辦案組織的負責人，主導本辦案組織的執法辦案活動。但“負責人”不等于“全部工作的承擔者”，“主導”也不等于“包辦”，新的辦案模式仍需要主任檢察官以及輔助人員各司其責、各履其職。對辦案組織內部人員之間的關系，在試點中存在一些困擾：主任檢察官擔心輔助人員具體分工不明晰，可能出現不愿配合、不聽指派的現象；輔助人員擔心主任檢察官的“主導”和“指派”可能會變成實際上的“甩手掌柜”。對此，3個試點單位對主任檢察官以及輔助人員各自的崗位分工作了進一步的細化，保證主任檢察官親歷辦案，保證輔助人員嚴格履職，辦案組織正常有序運轉。主任檢察官要直接承辦一定數量或一定范圍的案件，對于指派檢察官助理辦理的案件，主任檢察官應當審查重大、疑難、復雜案件材料，復核重要證據，開展非法證據調查核實等。檢察輔助人員必須接受主任檢察官的領導和指派，對主任檢察官負責。

（三）劃分執法辦案中的案件責任

落實案件責任是辦案責任制改革的重要任務，而權限、分工是劃分責任的基礎。按照對“上”的權限分配和對“下”的內部分工，重慶市3個試點單位進一步細化了辦案中檢察長、檢委會、主任檢察官、輔助人員的責任劃分，把“集體的”辦案責任切分為“個人的”辦案責任。首先，主任檢察官作為辦案組織負責人，應當對本辦案組織辦理的全部案件、作出的全部決定承擔主體責任。其次，以檢察長、檢委會和主任檢察官的不同權限為基礎，明確三者之間的責任劃分：主任檢察官提請檢察長、檢察委員會決定的案件或者事項，檢察長、檢察委員會采納主任檢察官的意見而造成錯誤決定的，由主任檢察官和檢察長、檢察委員會共同承擔責任；檢察長、檢察委員會不采納或者改變主任檢察官的意見而造成錯誤決定的，由檢察長、檢察委員會承擔責任。再次，以辦案組織內部的職責分工為基礎，明確主任檢察官和輔助人員之間的責任劃分：主任檢察官個人辦理的案件或決定的事項，由個人承擔責任；輔助人員對辦理的案件或者事項也承擔相應責任。最后，明確了因辦案人或審查人的故意行為導致決定者作出錯誤決定情形下的責任承擔：輔助人員偽造、隱瞞案件事實、證據或者重要情況，導致主任檢察官作出錯誤決定的，由輔助人員承擔責任；主任檢察官偽造、隱瞞、遺漏案件事實、證據或者重要情況，導致檢察長、檢察委員會作出錯誤決定的，由主任檢察官承擔責任。

（四）針對性強化對執法辦案活動的監督

權力離不開監督。針對性強化對新的辦案模式下的監督辦法，是確保改革取得實效、確保檢察權依法獨立公正行使的關鍵一環。根據組織結構和辦案模式的調整，重慶的3個試點單位在既有的內部監督制約機制體系基礎上，進一步探索建立了新的監督制約辦法。一是建立主任檢察官司法檔案。將主任檢察官辦案的質量、效率、效果，履行綜合業務管理職責的情況，以及檢查、考評所形成的各種資料均納入管理范圍，形成主任檢察官司法檔案，作為主任檢察官年度考評、晉職晉級和獎懲的重要依據。二是建立“六類”重點案件評查制度。對于檢察機關辦案中可能存在重大質量問題的“六類”案件［5］，由上一級院組織開展案件質量評查，落實執法過錯責任追究，讓主任檢察官對其所辦案件終身負責。目前，試點單位正在就檢察長及檢委會定期檢查、檢察長決定更換辦案主任檢察官、強化辦案組織之間監督制約等措施加強研究，進一步完善與辦案責任制改革相適應的監督制約體系。

三、改革試點的進一步深化及完善應高度關注的問題

從重慶3個試點院1年來的試點情況看，辦案責任制初見成效，但作為1項尚處于試點階段的全新舉措，應高度關注以下問題：

（一）檢察官員額的測算問題

改革后到底需要多少檢察官，這是辦案責任制改革試點中一個十分重要的基礎問題。員額量過大，檢察官隊伍的精英化就成了空談；員額量過小，則無法滿足實際辦案需要。按照中央《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》精神，檢察官員額應當根據轄區經濟社會發展、人口數量（含暫住人口）和案件數量等情況來確定。但從目前各地的實踐情況看，檢察官員額都是以人員數或編制數為基數，簡單地采取高低不等的比例式計算方法。這既與中央的精神不完全一致，也沒有把影響檢察官員額的因素考慮在內：第一，辦案數量對檢察官員額將產生直接影響。進入員額的檢察官是辦理案件的，確定檢察官員額當然也應以案件數為基礎。如美國聯邦地區法院，根據案件的數量多少各有2到27名法官。［6］即使可以由省級院對轄區各級檢察機關員額進行適當調配，也只能保持某一省轄區范圍內各級、各地檢察機關案件量與員額數的大致平衡，各省、自治區、直轄市之間的平衡仍然難以實現。第二，檢察機關內部運作模式對檢察官員額也有重要影響。內部改革后，“辦案”是主任檢察官的主要任務，但仍然難以避免檢察官會參與如信息宣傳調研、支部黨務、法制宣講、信訪維穩等工作。同時，辦案組織的職責分工與配備輔助人員的多少也直接影響著檢察官的工作量。第三，檢察官的專業素質對員額數亦有影響。經驗豐富、辦案水平高的檢察官，一般情況下所需的辦案時間更短，單位時間內能夠辦理的案件越多。第四，社會經濟、社會狀況、人口數量、地域特征等外部因素也會對檢察官員額產生影響。總體來講，對檢察官員額產生影響的全部因素都可以用“檢察官的飽和工作量”來概括，即按照改革后的辦案模式，一名檢察官及其辦案組織在合理時間內最多能夠辦結多少案件、完成多少工作。改革后所需的檢察官員額數，就應當以當地案件數量和當地檢察官的飽和工作量來確定。

（二）主任檢察官與檢察官的關系問題

主任檢察官與現有檢察官，即檢察員、助理檢察員之間的關系，是新的辦案模式中的關鍵問題。在辦案組織中，主任檢察官與其他檢察官的關系問題一直不明確，實踐中的理解和作法也各有不同。如某地檢察機關就采取了“審批制”和“審核制”兩種模式：“審批制”是主任檢察官在檢察長授權的范圍內，對組內檢察官辦理的案件行使審批決定權；“審核制”是案件決定權由檢察官負責，但在對外作出決定或發布文書之前需報主任檢察官審核，主任檢察官無權改變檢察官的決定，如不同意檢察官意見則只能提請檢察長決定。實際上，“主任檢察官”應當理解為一種過渡稱謂，是在《檢察官法》未修改前，把《檢察官法》所稱的“檢察官”與檢察人員分類改革中所稱的“檢察官”進行區別的一種方式。正確處理主任檢察官和檢察官的關系，首先要避免“主任檢察官是從員額制檢察官內再選任一部分人擔任主任檢察官”的理解，不能讓主任檢察官成為所謂“檢察官之上的檢察官”，甚至是變相的部門負責人；其次要避免“改革后未進入員額的檢察員和助理檢察員也有相對獨立的辦案權”的理解，不能把相對獨立承擔執法辦案職能的群體由“按員額選任的主任檢察官”擴大至“業務部門檢察員和助理檢察員以上人員”，使檢察官員額制實質上被虛化。當然，客觀上主任檢察官不可能親力親為本辦案組織內的全部案件，有一部分案件需要由本辦案組織內的輔助人員來具體承辦，這里的輔助人員就包括了未進入員額的檢察員和助理檢察員。具體承辦的輔助人員應當首先獨立提出自己的承辦意見，主任檢察官進行更改，承辦人也必須遵從這種更改；且主任檢察官意見必須以書面形式進行，同時最初的承辦意見應一并附卷，以備日后檢驗。［7］應當明確的是，即使是主任檢察官完全同意的情況下，也是把輔助人員的承辦意見作為自己的處理決定，作出決定的主體以及承擔責任的主體都應當是主任檢察官本人，除非存在偽造、隱瞞等故意行為，否則都不應由輔助人員來承擔案件責任。

（三）調動各類人員積極性的問題

執法辦案并非檢察工作的全部，檢察工作運行是一個整體，需要各類人員的通力協作。按照改革的相關精神，改革后應有85%以上的人力投入執法辦案工作，其中檢察輔助人員的比例應高于檢察官。由此推算，改革后的檢察隊伍中所占比重最大的應是檢察輔助人員，其次是檢察官，最后是司法行政人員。檢察輔助人員和司法行政人員的總和至少要占到檢察隊伍總數的60%。如何在突出主任檢察官主體地位的同時，又充分調動其他多數人員的積極性，是關系著改革成敗的重要問題之一。采取措施建議如下：第一，制定好過渡期政策，充分關注被分流人員的利益訴求。以重慶為例，全市檢察機關助理檢察員以上法律職務人員占隊伍總數的70%左右，但改革后54.8%的原“檢察官”將被分流為檢察輔助人員或司法行政人員。對這部分“被動了奶酪”的人員，除做好思想工作之外，還需要在制定過渡期政策時予以充分考慮，給予一定的改革緩沖期，如在過渡期內原有檢察官津貼等暫時不變，過渡期內包括被分流為司法行政人員的檢察員、助理檢察員，均可參選主任檢察官，等等。第二，對改革后檢察輔助人員、司法行政人員的職業發展空間應予明確。目前關于辦案責任制、人員分類管理改革的研究全部都集中于“檢察官”一身，對另外兩類人員的關注較少，沒有對這兩類人員的職務保障措施、職業晉升通道進行充分的研究論證。一面是巨大的人員分流壓力，一面是并不明朗的職業前景，給改革試點的進一步深化帶來了障礙。加強對相關問題的關注和研究，有利于消除顧慮，在隊伍中營造正面、積極的改革氛圍，以調動各類人員支持改革、參與改革的積極性，實現平穩過渡。

注釋：

［1］陳國慶：《檢察官辦案責任制改革的原則與構想》，載《人民檢察》2013年第22期。

［2］參見龍宗智：《為什么要實行主訴檢察官辦案責任制——一論主訴檢察官辦案責任制》，載《人民檢察》2000年第1期。

［3］高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責任制及其運行》，載《國家檢察官學院學報》2014年第2期。

［4］參見鄭青：《對主辦檢察官辦案責任制的幾點思考——以湖北省檢察機關的改革實踐為范本》，載《人民檢察》2013年第23期。

［5］“六類案件”具體是指移送起訴后作撤銷案件或者絕對不訴處理的職務犯罪案件，捕后因沒有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任作撤銷案件或者絕對不起訴的案件，撤回起訴作不起訴處理的案件，收集舉示的證據被認定為非法證據導致判決改變指控罪名、犯罪事實或者法定量刑情節的案件，提起公訴的被告人被判無罪且已發生法律效力的案件，刑事申訴復查后改變檢察機關原決定的案件。

［6］參見陳文興：《法官員額制度比較分析》，載《天津大學學報（社會科學版）》2008年第7期。

［7］參見張棟：《主任檢察官制度改革應理順一體化與獨立性之關系》，載《法學》2014年第5期。

*本文系重慶市人民檢察院2014年度重大課題研究成果，課題編號：CQJCY2014A01。

**重慶市人民檢察院黨組成員、政治部主任［401147］

***重慶市人民檢察院干部處副處長［401147］