省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理模式探究*

●陳書平王曉輝*/文

省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理模式探究*

●陳書平**王曉輝***/文

當(dāng)下以地方黨政部門管理為主、上級(jí)檢察院管理為輔的檢察院人財(cái)物管理模式，讓省以下地方檢察院受制于地方，檢察權(quán)在一定程度上被干擾，設(shè)立在地方的各級(jí)檢察院變成了一個(gè)地方的檢察院，這與現(xiàn)代法治理念相悖。要從根本上解決這一問題，省以下地方檢察院的人財(cái)物管理職權(quán)應(yīng)從相應(yīng)行政區(qū)劃的黨政部門中分離出來，統(tǒng)一由省級(jí)黨委政府實(shí)施，構(gòu)建省以下地方檢察院人財(cái)物由省級(jí)黨委政府統(tǒng)管、檢察系統(tǒng)上下協(xié)管的新模式。

省以下地方檢察院 檢察人員 財(cái)物 統(tǒng)一管理

我國(guó)檢察院的設(shè)置和行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)，整個(gè)檢察系統(tǒng)人財(cái)物管理職權(quán)按行政區(qū)劃肢解為相應(yīng)的層級(jí)，人財(cái)物管理體制是以地方黨政部門管理為主、上級(jí)檢察院管理為輔的模式。這種模式下使得省以下檢察院人財(cái)物依賴、受制于地方，設(shè)立在地方的各級(jí)檢察院實(shí)際上變成了一個(gè)地方的檢察院，檢察權(quán)在體制保障上無法完全按照《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定的“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作”的領(lǐng)導(dǎo)制度和“人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的司法獨(dú)立原則依法、獨(dú)立、公正、高效行使，導(dǎo)致了“司法地方化”?；谶@樣的問題，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。構(gòu)建何種模式的省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制，才既符合改革的時(shí)代要求、又適合中國(guó)國(guó)情、又能最大限度保障檢察權(quán)依法、獨(dú)立、公正、高效行使？筆者從省以下地方檢察院檢察人員統(tǒng)一管理、財(cái)物統(tǒng)一管理兩個(gè)方面就省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制構(gòu)建模式進(jìn)行探究，略陳管見。

一、檢察人員統(tǒng)一管理模式

檢察院人員管理,從人事管理上說可分為編制管理和干部管理兩部分,與人事管理密切相關(guān)的還有機(jī)構(gòu)管理。實(shí)行省以下地方檢察院人員統(tǒng)一管理，就是要將市(地、州)、縣（區(qū)）兩級(jí)院編制管理、干部管理、機(jī)構(gòu)管理等人事管理職權(quán)從地方黨政部門管理中分離出來，統(tǒng)一交由省級(jí)黨委政府行使。

（一）機(jī)構(gòu)管理

目前地方檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷等管理職權(quán)，由同級(jí)地方編制部門行使。省以下地方檢察院機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，就要改變目前市（地、州）、縣（區(qū)）兩級(jí)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷等管理職權(quán)由同級(jí)地方編制部門行使的做法，由省級(jí)編制部門統(tǒng)一行使這一職權(quán)。具體模式應(yīng)當(dāng)是市（地、州）、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更、撤銷，由省級(jí)檢察院提出意見、報(bào)省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門審核批準(zhǔn)。此外，目前檢察院機(jī)構(gòu)管理上還存在很多問題和不足，主要有：（1）設(shè)置規(guī)格不符合規(guī)定。按照憲法規(guī)定，檢察院在國(guó)家機(jī)構(gòu)中與同級(jí)人民政府處于平行地位，檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)規(guī)格應(yīng)與各級(jí)人民政府的所屬部門規(guī)格平行，然而，在很多地方，除反貪、政工等部門外，其他多數(shù)機(jī)構(gòu)的實(shí)際規(guī)格只相當(dāng)于各級(jí)人民政府所屬部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。（2）應(yīng)當(dāng)設(shè)立的機(jī)構(gòu)沒有設(shè)立。地方檢察院要設(shè)立某個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，必須報(bào)本級(jí)地方編制部門進(jìn)行審查批準(zhǔn)，地方編制部門因考慮政府各部門之間的平衡，即使是按照檢察工作需要，上級(jí)檢察院要求設(shè)立的機(jī)構(gòu)也不一定被批準(zhǔn)。比如職務(wù)犯罪預(yù)防、案件管理、未成年人檢察等機(jī)構(gòu)好多地方只是指定負(fù)責(zé)人安排工作人員開展業(yè)務(wù)，因得不到地方編制部門批準(zhǔn)并未正式設(shè)立。實(shí)行省以下地方檢察院機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理后，在省級(jí)范圍內(nèi)，檢察院機(jī)構(gòu)設(shè)置的種類、規(guī)格應(yīng)相對(duì)統(tǒng)一。規(guī)格上，市（地、州）應(yīng)為正縣級(jí)，縣（區(qū)）應(yīng)為正科級(jí)，種類上應(yīng)當(dāng)上下級(jí)對(duì)應(yīng)，平級(jí)之間一致。

（二）編制管理

目前國(guó)家組織人事部門尚未依據(jù)《檢察官法》的規(guī)定會(huì)同最高人民檢察院制定各級(jí)人民檢察院的檢察官在人員編制范圍內(nèi)確定員額比例的辦法，也沒有根據(jù)《檢察官法》的規(guī)定通過立法對(duì)檢察官的等級(jí)編制、評(píng)定和晉升辦法加以規(guī)定。黨委組織部門、政府人事部門對(duì)檢察官的管理仍完全套用公務(wù)員的行政級(jí)別，檢察官的職位高低、職權(quán)大小、待遇薄厚等完全與其行政級(jí)別相對(duì)應(yīng)。檢察官等級(jí)制度除了檢察官等級(jí)津貼套入工資由財(cái)政解決之外，基本上是只在檢察系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行的制度，在黨委組織部門、政府人事部門對(duì)檢察官的管理中并沒有形成獨(dú)立完整的工作機(jī)制，決定檢察官等級(jí)高低的主要因素仍然是組織人事部門確定的行政級(jí)別，以致檢察官編制并沒有形成獨(dú)立完整的管理體系。

省以下地方檢察院人員實(shí)行統(tǒng)一管理，就要把檢察官編制、公務(wù)員編制、事業(yè)人員編制的管理權(quán)，統(tǒng)一收歸到省一級(jí)。具體管理辦法是：（1）省級(jí)檢察院的各類人員編制及職位職數(shù)，由省級(jí)編制部門核定和管理；（2）市（地、州）、縣（區(qū)）級(jí)檢察院的各類人員編制及職位職數(shù)，由省級(jí)檢察院報(bào)省級(jí)編制部門核定和下達(dá)；（3）市（地、州）、縣（區(qū)）級(jí)檢察院根據(jù)核定的編制，制定年度增人計(jì)劃，報(bào)省級(jí)檢察院審核；（4）省級(jí)檢察院根據(jù)工作需要和編制空缺情況，商省級(jí)人事、編制部門同意后，逐級(jí)下達(dá)增人計(jì)劃和指標(biāo)，經(jīng)全省統(tǒng)一招考錄用；（5）省級(jí)編制部門對(duì)全省檢察人員編制進(jìn)行管理過程中，由省級(jí)檢察院政治部門配合。

（三）干部管理

在干部管理上，“黨管干部”是我國(guó)干部人事管理制度的一項(xiàng)基本原則，實(shí)行省以下地方檢察院人員統(tǒng)一管理，必須堅(jiān)持這一基本原則。具體模式應(yīng)該是省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級(jí)院的干部管理統(tǒng)一由省委組織部門行使。

1.改革省、市（地、州）、縣三級(jí)院黨組織設(shè)置

構(gòu)建省委組織部門對(duì)省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級(jí)院的干部進(jìn)行統(tǒng)一管理的體制，應(yīng)當(dāng)在省以下檢察院三級(jí)黨組織之間建立一種黨內(nèi)組織上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，加強(qiáng)上級(jí)檢察院黨組織對(duì)下級(jí)檢察院黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)省級(jí)黨委統(tǒng)一管理三級(jí)院的干部起到傳承和協(xié)助作用。要建立上級(jí)檢察院黨組織對(duì)下級(jí)院黨組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就必須改變檢察院黨組織的設(shè)置，使下級(jí)檢察院黨組織隸屬于上級(jí)院黨組織。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第48條規(guī)定：“對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門可以建立黨委”，要使省以下檢察院各級(jí)黨組織上下級(jí)之間形成組織上的隸屬關(guān)系，就必須依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第48條的規(guī)定改變省、市（地、州）、縣（區(qū)）檢察院黨組織的設(shè)置，改“黨組制”為“黨委制”，在省、市（地、州）兩級(jí)院設(shè)立黨委（下文所稱省、市（地、州）兩級(jí)檢察院黨委，均指“黨組制”改為“黨委制”后的組織名稱），在縣（區(qū)）級(jí)檢察院設(shè)立市（地、州）級(jí)檢察院黨委下設(shè)的黨組。

（1）省級(jí)檢察院黨委設(shè)置。省級(jí)檢察院黨委由最高人民檢察院黨委和省級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。黨委成員由省級(jí)黨委決定，報(bào)最高人民檢察院備案，省級(jí)黨委在決定黨委書記（省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)）前須經(jīng)最高人民檢察院同意。

（2）市（地、州）級(jí)檢察院黨委設(shè)置。市（地、州）級(jí)檢察院黨委由省級(jí)檢察院黨委和省級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。黨委成員由省級(jí)黨委決定，市（地、州）級(jí)檢察院黨委書記（本院檢察長(zhǎng)兼任）由省級(jí)檢察院黨委提名，省級(jí)黨委決定。

（3）縣（區(qū)）級(jí)檢察院黨組設(shè)置。縣（區(qū)）級(jí)檢察院黨組由市（地、州）級(jí)檢察院黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨組成員由市（地、州）級(jí)檢察院黨委擬定，省級(jí)檢察院黨委決定，報(bào)省級(jí)黨委備案。其中縣級(jí)檢察院黨組書記（本院檢察長(zhǎng)兼任）由市（地、州）級(jí)檢察院黨委提名，報(bào)省級(jí)檢察院黨委擬定，由省級(jí)黨委批準(zhǔn)。

2.建立省級(jí)黨委統(tǒng)一管理為主、檢察院黨組織協(xié)管的干部管理模式

省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級(jí)檢察院黨組織設(shè)置經(jīng)過上述改革之后，上級(jí)檢察院黨組織與下級(jí)檢察院黨組織之間就形成了組織上的隸屬和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。省級(jí)黨委在對(duì)省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級(jí)檢察院干部進(jìn)行統(tǒng)一管理過程中，檢察院黨組織就可起到傳承和協(xié)管作用。

（1）省級(jí)檢察院干部管理。省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)人選經(jīng)最高人民檢察院同意后由省級(jí)黨委決定，省級(jí)人大選舉產(chǎn)生；各副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員（包括專職委員），經(jīng)省級(jí)黨委同意后，由省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免；鑒于紀(jì)檢干部的相對(duì)獨(dú)立性，省級(jí)檢察院紀(jì)委書記（檢察院黨組改為黨委后的職位，下同）由派出單位省級(jí)紀(jì)委管理為主；各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職（包括同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），由省級(jí)檢察院黨委推薦，省級(jí)黨委決定；各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職以下副科級(jí)職位，經(jīng)省級(jí)黨委同意后由省級(jí)檢察院黨委決定，報(bào)省級(jí)黨委備案。

（2）市（地、州）級(jí)檢察院干部管理。市（地、州）級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)人選由省級(jí)檢察院黨委提名，省級(jí)黨委決定，市（地、州）級(jí)人大選舉產(chǎn)生；各副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員（包括專職委員），由省級(jí)檢察院黨委報(bào)省級(jí)黨委同意后，由市（地、州）級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免；紀(jì)委書記以派出單位市（地、州）級(jí)紀(jì)委管理為主，由市（地、州）級(jí)紀(jì)委按照紀(jì)檢干部管理程序選派；各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正副職（包括同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），經(jīng)省級(jí)黨委同意后，由省級(jí)檢察院黨委決定；各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職以下副科級(jí)職位，由市（地、州）級(jí)檢察院黨委推薦，省級(jí)檢察院黨委決定，報(bào)省級(jí)黨委備案。

（3）縣（區(qū)）級(jí)檢察院干部管理?？h（區(qū)）級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)人選由市（地、州）檢察院黨委提名，省級(jí)檢察院黨委擬定,省級(jí)黨委批準(zhǔn)，縣級(jí)人大選舉產(chǎn)生；各副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員（包括專職委員），由市（地、州）級(jí)檢察院黨委擬定,經(jīng)省級(jí)檢察院黨委同意，由縣級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)縣級(jí)人大常委會(huì)任免，報(bào)省級(jí)黨委備案；紀(jì)檢組長(zhǎng)以派出單位縣（區(qū)）級(jí)紀(jì)委管理為主，由縣（區(qū)）級(jí)紀(jì)委按照紀(jì)檢干部管理程序選派；各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正副職（包括同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），由縣（區(qū)）級(jí)檢察院黨組推薦，市（地、州）級(jí)檢察院黨委決定,報(bào)省級(jí)檢察院黨委和省級(jí)黨委備案。

二、財(cái)物統(tǒng)一管理模式

財(cái)物的管理，分為管理方式、經(jīng)費(fèi)保障、涉案財(cái)物管理三個(gè)方面，實(shí)行省以下地方檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，在這三個(gè)方面都應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)的改革。

（一）管理方式

省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理省以下地方檢察院經(jīng)費(fèi),可有三種具體方式。一是將省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級(jí)檢察院分別作為省級(jí)財(cái)政部門直屬管理單位；二是省級(jí)財(cái)政部門只將省級(jí)檢察院作為直屬管理單位，再由省級(jí)檢察院對(duì)省以下檢察系統(tǒng)財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，省級(jí)財(cái)政部門通過管理省級(jí)檢察院實(shí)現(xiàn)對(duì)全省檢察系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的管理；三是省級(jí)財(cái)政部門將省級(jí)檢察院作為直屬管理單位，省級(jí)檢察院管理市（地、州）級(jí)檢察院，市（地、州）級(jí)檢察院管理縣（區(qū)）級(jí)檢察院。這三種方式,第一種與后兩種相比具有以下優(yōu)點(diǎn):（1）經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政部門以全省各個(gè)檢察院為直屬管理單位進(jìn)行分解、下達(dá)、劃撥付，沒有中間環(huán)節(jié)，流程簡(jiǎn)單、直接、高效；（2）我國(guó)地域遼闊，各地發(fā)展不平衡，國(guó)家對(duì)各個(gè)地方的財(cái)政政策各異，經(jīng)費(fèi)通過省級(jí)財(cái)政部門直接分解、下達(dá)，有利于國(guó)家扶貧優(yōu)惠等各項(xiàng)針對(duì)特定地方的政策落實(shí)。因此，省以下地方檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理,管理方式應(yīng)該是省、市（地州）、縣（區(qū)）三級(jí)院分別作為省級(jí)財(cái)政部門直屬管理單位。

（二）經(jīng)費(fèi)保障

檢察院的經(jīng)費(fèi)包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)三方面。在人員經(jīng)費(fèi)保障上，政法專項(xiàng)人員的津貼補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)在不低于現(xiàn)有保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上及時(shí)、足額發(fā)放，同時(shí)在考慮地區(qū)貧困差異的基礎(chǔ)上不斷提高；政法專項(xiàng)人員退休后相關(guān)的津補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)放；對(duì)事業(yè)編制、聘用制、合同制等人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)參照政法專項(xiàng)人員編制經(jīng)費(fèi)予以保障；改革前退休人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)按照改革后政法專項(xiàng)人員編制經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)予以保障。在公用經(jīng)費(fèi)方面，與公安、法院相比，檢察院現(xiàn)在的公用經(jīng)費(fèi)太低，改革后檢察院的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和審判機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持平。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障方面，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷提高。新形勢(shì)下檢察院“兩房”、控申接待大廳、案管大廳、警示教育基地、“五小”等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、偵查信息設(shè)備、技術(shù)等業(yè)務(wù)裝備建設(shè)等所需項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在逐年增加，只有提高經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，才能保證檢察院工作的需要。

（三）涉案款物管理

涉案款物管理方面，最高人民檢察院并未制定統(tǒng)一的管理辦法，目前各地做法并不一致。由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理后，檢察院涉案款物的管理，應(yīng)由省財(cái)政設(shè)立案款專戶，全省各個(gè)院直接將案款上繳至省財(cái)政案款專戶，由省財(cái)政審核、返還，這樣省去了省級(jí)檢察院的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，不僅簡(jiǎn)捷，也能避免上級(jí)院對(duì)下級(jí)院在款物管理上的制約。

*本文系2014年度甘肅省人民檢察院調(diào)研課題成果。

**甘肅省莊浪縣人民檢察院檢察長(zhǎng)［744600］

***甘肅省莊浪縣人民檢察院監(jiān)所檢察科科長(zhǎng)［744600］