電力行業內部控制調研報告

電力行業內部控制調研報告

為總結電力行業內部控制實施方面的好經驗、好做法，推動電力行業更好地實施企業內部控制規范體系，根據2014年會計司工作計劃，3月3日至3月14日，財政部會計司組織相關工作人員先后赴中國能建葛洲壩集團公司、中電投上海外高橋發電有限責任公司、中核集團江蘇核電有限公司田灣核電站進行了實地調研。

一、 調研單位的基本情況

（一）中國能建葛洲壩集團公司。中國能建葛洲壩集團公司，是首批實行國家計劃單列的56家大型試點企業集團之一，是國家創新型企業。2011年9月，國家電力體制改革完成，中國葛洲壩集團公司成為中國能源建設集團有限公司核心成員單位。國務院國資委核定集團公司的三大主業是：建筑工程及相關工程技術研究勘察設計及服務、水電投資建設與經營、房地產開發經營。

2011年至2013年集團公司連續開展內部控制體系建設，2013年5月集團公司完成內部控制評審驗收。集團公司內部已有10家重要子公司完成內部控制體系建設；內部控制與風險管理信息系統項目獲得中國電力建設企業信息化評比二等獎。

（二）上海電力集團公司外高橋熱電廠。上海外高橋熱電廠擁有四臺裝機容量為30萬千瓦的國產亞臨界參數燃煤火電機組，由上海電力股份有限公司控股運營管理，屬于中國電力投資集團公司內部企業。

2011年，外高橋電廠按照上海電力股份有限公司《風險管理與內部控制標準》框架，編制了公司風險與內控標準，具體包括全面預算管理、資金管理、人力資源管理、合同管理、燃料與物資采購及付款管理、生產運營、設備維護、技改管理等13個業務活動流程，并通過文字描述控制矩陣和繪制流程圖的形式對關鍵控制風險點的控制活動進行直觀描述，明確關鍵控制活動的相關部門和具體崗位。該廠每年開展2次內部控制評價，特別是近幾年，外高橋電廠的內控標準按照組織機構的調整而不斷修訂,具有較高的實用性。

（三）江蘇電力公司田灣核電站。江蘇核電有限公司田灣核電站公司是由中國核工業集團公司、中電投核電有限公司、江蘇省國信資產管理集團有限公司共同投資建設的核電企業，為中核集團下屬子公司，采用俄AES-91型第三代核電機組，并按照國際現行核安全法規，采用一些先進技術而完成的改進型設計，在安全標準和設計性能上具有起點高、技術先進的特點。

中核集團公司的內部控制體系以核安全為核心目標，按照企業內部控制指引開展工作。田灣核電站負責內控工作的部門為審計處法律事務辦公室，公司從2009年開始內部評價工作，并且在全國首先開展社會穩定性評估。在風險管理與內部控制上，按照核電安全的標準實施，具有較強內部控制特點。

二、調研單位內控實施的主要特點

（一）共性特點（電力行業內控的主要特點）。電力行業是國民經濟的基礎性行業，也是受到價格管制的公用事業。調研單位的整體盈利能力高低較大程度地依賴于項目、上游原材料和發電量，因此電力生產建設企業對風險和內控都有較高的內部驅動力；同時基于電力行業安全生產要求高的特點，長期形成的企業文化和安全管理方法也非常值得相互學習。在內控實施方面，調研企業在實施過程中具有以下共性特點：

1.風險與內控的標準制度建設工作完成較好。3家單位都制定并發布了《風險管理與內部控制標準》，都能夠根據組織機構和管理職能的變化，及時修訂標準與流程；都能按時編制完成風險管理與內部控制評價報告工作。有些單位還能提供較為完整的風險管理與內控工作計劃和完成情況分析報告。

2.前期的風險管理與內控工作都有外部咨詢公司協助實施。3家公司的內控體系建設前期主要由不同的外部咨詢公司協助完成，后續內部人員才介入此項工作，內控專職人員較少。

3.內部控制都強調信息系統的重要性。3家公司的流程控制主要由信息化系統內部流程設置來實現，特別是財務管理上，都較早的建設有財務管理信息系統或ERP系統。在信息化系統建設上，都已控制到生產管理的各個過程。

4.建設有多套管理體系。電力行業管理歷程中，曾經推行過多種管理體系，在調研單位中都在共存并行。如：葛洲壩集團有ISO9001質量管理體系，外高橋電廠有OHSAS18001職業健康安全管理體系，田灣核電站有HSE健康安全環境標準化管理體系。

5.重視安全生產工作。電力行業長期重視安全生產工作，為此，在風險管理中，對生產安全的風險識別較為全面，但對于經營性風險、環境影響因素風險、社會責任風險等評估較簡單

6.內控工作都與企業績效考核相掛鉤。葛洲壩集團發生重大缺陷考核下屬企業績效分數，并與工資總額相對應；外高橋電廠與田灣核電站的內控工作情況也都在內部機構的績效指標有所體現。

7.共性風險較多。電力行業的企業在電力體制改革前，都由國家電力公司統一管理，沿襲下來的管理方式和手段都基本類似，反應在對風險管理和內控措施的認識上，有較多的共性。比如，3家調研企業都提到政策合規性風險、人力資源風險、環境保護風險、經營管理風險等共性風險。

8.各級管理單位對內控的認識與執行程度不盡相同。3家調研企業的上級集團公司對風險和內控的認識較全面，但各下屬企業的學習和執行有待進一步加強。電力行業貫徹實施企業內部控制規范體系，還需要在具體執行的最小經營單位中全面加強。

（二）個性特點（不同類型電力企業內控的區別）。葛洲壩集團是電力建設型企業，在企業內控上，以集團層的內部控制為主，子公司更多的是管理建設項目，是執行集團內控措施。上海電力股份公司所轄企業大多是火力發電企業，高效機組占比較少，企業經營壓力較大，競爭性要求較高，內控工作強調經濟效益。田灣核電站機組高效，國家對核電的政策傾斜力度大，企業的機組利用小時和負荷基本能保證，內控工作更強調核安全。為此，3家調研企業既有共性，也有個性，主要表現為：

1.內控管理的重點風險不同。葛洲壩集團是電力建設類企業，經營風險的壓力較大，內控的重點是競爭項目，關注資金的流動性，輔助管理項目安全交付。外高橋電廠的政策性風險較高，環保壓力較大，電廠重點風險在經營風險及社會責任，其核心內控措施都是圍繞由機組運營風險引起的社會責任的內部控制需求來開展的，外高橋電廠在國家能源結構調整中，具有較高的代表性。田灣核電站的重大風險是核安全，企業的內控管理基本上是以核安全為中心開展的，企業按照核安全法規的要求建立了管理體系，經營管理和安全投入都較高。

2.內控工作的范圍不同。葛洲壩集團與上海電力股份有限公司是上市公司，按照相關監管機構的要求，開展內部控制評價報告與中介機構審計報告的披露工作，相對內控范圍較全面；而田灣核電站與外高橋電廠是集團下屬的生產型子公司，更多的是執行內控要求，范圍相對較小。

3.對風險與內控的管理方向不同。上海電力下屬電廠都是火力發電企業，市場競爭壓力大，評估風險因素對經營目標的影響考慮的較全面，內控的管理方向是針對企業經營展開。葛洲壩集團和田灣核電站更多的是關注風險因素對生產的影響，內控的管理方向是針對企業生產活動展開。

4.內部控制措施的頻率不同。葛洲壩集團和上海電力外高橋電廠基本是按照上級部門的要求在完成內控工作，而田灣核電站因為安全要求更高，內部控制措施和安全控制措施幾乎是天天執行，頻率較高。

5.采用的內控措施特點鮮明。外高橋電廠以EVA價值為導向，將KPI計劃值與目標值，通過層層分解到各部門及各個崗位，積極創造增量價值。葛洲壩集團通過提高海外工程的激勵目標系數，落實國家大型企業走向海外的戰略，取得了一定成效。田灣核電站在安全內控措施上特點較多，采取了管理者觀察、每天一條安全學習、質疑停止、負接口等值得推廣的安全內控方法。

6.經營范圍的擴張帶來全新風險。葛洲壩集團和上海電力公司以前都是國內電力建設與電力生產型企業，隨著經營范圍的擴大，近年來，兩家企業都在向海外擴張，由此帶來海外的政治軍事風險、投資國經濟環境風險、社會環境風險等一系列全新的風險，值得借鑒。

三、對于完善行業指南的建議和下一步工作計劃

第一，出臺《操作指南》十分必要。電力行業是國民經濟支柱產業，電力安全不僅是電力企業自身的需要，更是社會穩定、經濟平穩健康發展的需要。開展電力行業內控研究，制定行業內控操作指南，既有利于電力行業提升管理水平，也有利于完善我國內部控制規范體系建設，增強內控規范的可操作性。調研企業紛紛對此表示歡迎和支持。

第二，行業內控體系應包容各類管理體系。電力行業開展管理體系建設已有多年，前期為適應企業管理標準化的需要，建設了ISO9000系列質量管理體系，后續又出現OHSAS18001和HSE管理體系，強調職業、健康、安全和環境的要求，這兩類管理體系都注重生產管理過程的標準化，而內部控制與風險管理是新時期管理要求提升后的產物，要涵蓋企業管理的各個方面，并具有一定先進性。因此，《操作指南》的內容應包容電力企業以前實施的ISO系列、OHSAS和HSE管理體系，并互相融合，使企業在開展體系建設和具體實施過程時，避免重復工作，降低實施成本。

第三，要全面辨識電力行業各類風險。電力行業包括電力設計、電力建設、發電、輸電、變電、配電、用電等各個環節，每個環節又有相應的各類企業，例如發電企業就有水力發電、火力發電、核電、太陽能發電、風力發電等等，《操作指南》要有指導性、操作性，就需要對各類型企業的風險匯總分析，找出共性，突出個性，使各類型電力企業都能夠從《操作指南》中全面地認識面臨的風險。

第四，制定的內部控制措施要有領先性。對于電力行業通用的、已長期實行的內控措施，只需要簡單描述即可；對于具有領先性的措施，可編制案例詳細描述，使學習執行《操作指南》的企業能有所收益，提高管理水平。此次調研外高橋電廠EVA考核體系、田灣核電站的工作負接口、安全管理以獎代罰、工作中質疑的態度等都具有一定的先進性和代表性。

第五，選取內控工作先進的企業深入調研。電力行業具生產環節多、流程復雜、風險巨大、代表性企業多等特點，建議再赴有關電力行業集團總部，以及內控工作較為突出的電網企業、風電企業、太陽能企業等開展實地調研，建立廣泛聯系，深入征求對《操作指南》的意見和建議，并與被調研單位建立廣泛聯系，邀請各類型電力企業從事內控工作的骨干人員參與編寫工作，進一步提高《操作指南》的科學性和適用性。

(財政部會計司供稿)