農(nóng)村宅基地確權登記重在路徑設計

王侃 李丹 顏學軍 魏雅綺

農(nóng)村宅基地確權登記重在路徑設計

王侃 李丹 顏學軍 魏雅綺

臺州市農(nóng)村宅基地確權登記工作始于上世紀90年代初，全市9個縣（市、區(qū)）啟動了第一輪土地總登，廣泛發(fā)動農(nóng)戶申請宅基地登記，基本上做到能發(fā)則發(fā)，為進一步加強農(nóng)村土地管理奠定了良好的基礎。

近年來，根據(jù)浙江省統(tǒng)一部署，按照試點先行、由點到面的思路，臺州市制定出臺了《關于加快推進農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證工作的指導意見》，先后在椒江區(qū)章安街道、臨海市東塍鎮(zhèn)、三門縣花橋鎮(zhèn)等三鎮(zhèn)（街道）開展試點工作。截至目前，已完成符合發(fā)證農(nóng)戶數(shù)的93.55%，超額完成省定年度目標任務（85%）。

回顧臺州農(nóng)村宅基地的確權登記過程，將農(nóng)民的住房財產(chǎn)權利確立下來并頒發(fā)權證，或許這種制度紅利一時還未顯現(xiàn)。但就整一過程而言，這是對農(nóng)村住房產(chǎn)權關系的一次重新梳理和調(diào)整。事實上，農(nóng)民到手的權證，其厚度與分量，遠不止這幾頁紙。確權登記只是萬里長征的第一步，這將為下一步的要素流動打下堅實的基礎。今年，國務院出臺的《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》中明確指出要審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利。

誠然，目前在確權登記過程中還存在不少問題，諸如少批多建、未批先建、一戶多宅等歷史遺留問題，以及未確權宅基地底數(shù)不清、權源缺失等現(xiàn)象，直接導致部分宅基地確權登記難度較大。在妥善解決這些矛盾問題的同時，我們更應該看到，農(nóng)村宅基地上的附著物終究是農(nóng)民眼下最主要的資產(chǎn)，農(nóng)民能夠在住房上獲得的財產(chǎn)性收入主要靠租金，但數(shù)量非常有限。盡管近些年全國各地都在積極探索通過農(nóng)村住房抵押貸款獲取融資，滿足農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展需求，但問題依然凸顯。

首當其沖的問題是法律掣肘。因為《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬“農(nóng)民集體所有”，其法律意義是農(nóng)民只有使用權而無處置權，且只能在村集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)。《擔保法》也規(guī)定，農(nóng)村宅基地不可作為抵押物。這些法律“紅線”意味著就算是拿到了房屋權屬，也不能“合法”完全擁有。

其次是宅基地退出機制不完善。宅基地作為農(nóng)村居民的住宅用地，具有無償性和保障性。對于生活在農(nóng)村的農(nóng)民而言，他們的生產(chǎn)生活都在當?shù)兀幢闶沁M城務工的農(nóng)民一旦生活出現(xiàn)危機，還可以退而依賴尚在農(nóng)村的土地使用權，這是他們最后一道生活保障防線，由于當前缺乏一套完善而穩(wěn)定的政策制度來保障退出宅基地的農(nóng)民生活，更多的進城農(nóng)民不愿意放棄閑置的宅基地。當然，村集體經(jīng)濟組織作為宅基地等集體土地的所有權人，可以為了公共目的收回農(nóng)民的宅基地，并給予“合適”的補償。然而，對照《土地管理法》中規(guī)定的地上附著物補償標準，宅基地的補償標準明顯偏低。補償金的高低同時左右了農(nóng)民是否愿意退出宅基地。由于現(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，更多農(nóng)民期望通過拆遷獲取高額補償。

農(nóng)村宅基地確權登記的后續(xù)工作可謂路漫漫其修遠兮。在當前農(nóng)村產(chǎn)權改革的浪潮中，我們該何去何從？從長遠看，需要通過頂層設計來消除法律規(guī)則的模糊性，有條件地允許農(nóng)房、宅基地進入農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，實現(xiàn)農(nóng)村不動產(chǎn)資源的合理配置。只有這樣才能使農(nóng)民的最大資產(chǎn)變成資本，使得人的流動與物的流動相互呼應。

就當前的探索工作來看，合理的路徑設計至關重要。一是流動前的評估與管理。合理制定宅基地收回補償標準，比如以宅基地使用權人放棄宅基地后能夠在城鎮(zhèn)獲得面積相當?shù)淖》勘Ｕ献鳛閰⒖肌＝⒄赜袃斒褂弥贫取Τ瑯苏加谜鼗蛞粦舳嗾那闆r實行有償使用。建立類似城鎮(zhèn)土地收儲制度的農(nóng)村宅基地收購、儲備體系，做到信息公開、政策公開、過程公開、結(jié)果公開。

二是流動后的收益與保障。宅基地所有者與使用者在土地收益的分成比例可通過農(nóng)民與村集體協(xié)商解決。通過進一步完善農(nóng)村社會保障體系，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、社會救濟等制度，推動建立多層次的城鄉(xiāng)住房體系，最大限度保障農(nóng)民利益，減少后顧之憂，使得宅基地退出流轉(zhuǎn)成為可能。同時加強風險管控，對于因財產(chǎn)權抵押處置不當造成可能引發(fā)的農(nóng)民失房失地的社會風險，可通過建立風險補償基金的方式，充分兼顧農(nóng)民、銀行等各方利益關系。

作者單位：臺州市發(fā)展和改革委員會