檢委會運行機制改革研究

●黃凱東　張建兵/文

檢委會運行機制改革研究

●黃凱東*江蘇省南通市通州區人民檢察院檢察長［226300］張建兵**江蘇省南通市通州區人民檢察院檢委會專職委員［226300］/文

摘要：內容檢委會是檢察機關討論決定重大案件和其他重大問題的議事決策機構，是檢察機關實行民主集中制、堅持集體領導的組織形式，是有中國特色檢察制度的重要組成部分。目前，檢委會制度在定位及運行上行政色彩濃厚，司法屬性淡薄，影響制度運行質效。健全和完善檢委會制度，需要著眼于完善配套機制，從組織制度建設、議事程序等方面，構建一個科學、民主、高效的檢委會運行系統，為實現“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題提供重要保障。

關鍵詞：檢委會運行機制司法現代化改革

檢委會作為檢察機關討論決定重大案件和其他重大問題的議事決策機構，是檢察機關實行民主集中制、堅持集體領導的組織形式，是有中國特色檢察制度的重要組成部分。目前，檢委會制度在定位及運行上行政色彩濃厚，司法屬性淡薄，影響制度運行質效。健全和完善檢委會制度，需要著眼于完善配套機制，構建一個科學、民主、高效的檢委會運行系統，為實現強化法律監督，維護公平正義檢察工作主題提供重要保障。筆者從剖析檢委會制度運行現狀及存在問題入手，探索司法現代化背景下如何健全和完善檢委會運行機制。

一、目前檢委會機制運行現狀和存在的問題

近年來，檢委會制度在檢察工作中發揮了重大作用，但隨著新形勢和新任務的發展變化，當前檢委會制度在某些方面確實存在著不夠協調、欠科學、欠合理等現象。

（一）檢委會職能定位不夠明確，功能發揮失衡

根據《人民檢察院組織法》的規定，檢委會的任務是在檢察長的主持下，討論決定檢察機關辦理的重大案件和其他重要問題。然而，基層院檢委會在實際的運行中存在相對忽略其他重大問題討論、忽視對檢察工作宏觀指導等較為普遍的現象，檢委會對檢察業務的全面決策權得不到充分體現，常被降格為一個專事討論案件的事務性機構，除了案件以外的其它重大事項一般都拿到黨組會上去研究決定。混淆了職能范圍，檢委會的決策層次和功能被普遍地弱化，反映出了一種重視具體業務、輕視政策法律指導的傾向。

（二）檢委會委員結構不夠合理，專業程度不足

從全國范圍來看，基層院檢委會委員們年齡結構、文化結構以及業務素質結構皆不盡合理，表現為年齡偏高，文化程度偏低，業務素質不強，究其原因，行政化色彩過濃，專業性不強。檢委會委員通常由黨組成員加各部門負責人組成，在一些地區更是把檢委會委員視為一種政治待遇，注重職務、級別和資歷，忽視業務素質和議事能力，委員任職“終身制”，不注重選拔和篩選，一些優秀的業務骨干吸收不進來，一些能力較差的委員淘汰不出去。委員結構存在的行政化和終身制的問題導致檢委會委員易上難下，缺乏競爭，沒有活力，缺少具有較高法律水平的業務骨干，影響了檢委會決議質量，也影響了司法公正與效率。

（三）檢委會議事規則不夠完善，決策質量不高

從檢委會議事方式看，基層院檢委會議事普遍帶有行政化色彩，檢察長作用過于突出，議事過程不夠透明，缺乏制約和監督，當事人無法知曉，社會公眾也無從參與，其外在表現是“暗箱操作”，重實體公正而輕程序公正。從檢委會的召集看，基層院檢委會的召開往往

具有臨時性、隨意性；絕大多數是有關科室和個人就重大案件和事項申請檢委會，經檢察長批準再召開，不定期，具有被動性。從議事程序看，就重大案件討論而言，鑒于檢委會召開往往是臨時召集，委員們事先對要討論的案件一無所知，或者一知半解，對案件事實和基本證據的了解僅僅來自會上承辦人幾分鐘的發言，難以保證決策的質量。

（四）檢委會辦事機構不健全，影響職能發揮

由于編制、職數等原因，基層院檢委會一般都不設立專門的檢委會辦事機構，而是設在法律政策研究室或其他機構，沒有專職辦事人員，往往由其他人員兼職。大部分檢委會辦事人員沒有時間和精力專門從事檢委會案件的審查、政策法規司法解釋的收集、積累以及業務部門的咨詢。由于檢委會辦事機構的組織不力，導致對討論案件或事項準備不充分，檢委會議事質量和議事效率難以提高、直接影響檢委會職能的發揮。

（五）檢委會運行制度不夠全面，責任機制缺失。

由于檢委會是集體討論集體決策，檢委會是一個集體決策機構，所謂集體決策集體負責，往往導致無人負責，考核機制、監督機制缺位。在實踐中缺乏必要的監督機制以及責任追究制度。案件決定錯了，由國家出面賠償，而參與決策者卻若無其事，這種檢委會委員享有的參預決策的權利與相應的決策風險責任的嚴重脫節，易導致個別委員責任心不強，發言隨意。檢委會委員在討論案件和研究重大問題時，由于沒有責任追究的負擔，往往存在例行公事、人云亦云等從眾心態和輕率發表意見現象。對于集體責任，即使規定集體應當對決策負責也沒有具體的實現方式。

二、司法現代化背景下檢委會運行機制改革要求

司法現代化是體現當代世界范圍內法治國家實現法律設定之權利、自由、平等價值目標所依據的精神、原則，并用以保證法律被獨立、平等、公正地適用的全部過程。黨的十八大將我國的社會主義現代化建設作為我國建設社會主義的重要任務來謀劃和推進。無疑，推進司法現代化乃是我國社會主義現代化建設的重要內容。司法現代化是不可抵擋的歷史性發展趨勢，由此推動社會的全面轉型，涉及到觀念、制度、操作主體和操作程式等系統的整合。因此，司法現代化既是司法制度的全面革新的過程，又是司法精神的全面改觀、適應和推動現代化法治文明發展趨向的歷史過程。所以說，司法現代化應該是一個從傳統司法向現代司法轉變的歷史過程；是一個從理想目標向現實目標逐漸轉化的過程司法；是一個世界性的歷史過程。司法現代化包括司法主體的現代化、司法理念的現代化、司法體制的現代化、司法程序的現代化、司法權行使的現代化等內容。法律界人士普遍認為，司法機關獨立辦理案件、司法權的監督制約、司法公正、陽光司法是司法現代化的重要體現。

司法體制改革是實現司法現代化的必然要求。黨的十八大提出，要進一步深化司法體制機制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。當前檢察改革的重心主要是檢察權運行機制的改革。現行《人民檢察院組織法》第3條第2款規定了檢委會的設置范圍、組織原則、議事程序、議事范圍等，這是法律對檢委會在檢察機關中的作用、職能等的規定。人民檢察院檢委會制度成立的初衷，主要是為了凝聚共同智慧結晶，在少數服從多數原則下對有關復雜、疑難的案件和檢察機關決策的重大事項進行研討，以提高檢察決策的科學性和合理性。它是我國社會主義檢察制度的重要組成內容。檢委會作為現行檢察制度的重要組成部分，具有深厚的政治、文化基礎，只是由于體制上的缺陷或者技術原因而影響了作用發揮。正是因為這樣，改革和完善檢委會制度就是要立足于當前的人民檢察制度，以司法現代化的標準考量，對其運行機制進行改造和完善，發揮檢委會會議的決策功能。然而從現代法治的發展趨勢看，檢察長領導下的檢察官負責制乃是司法改革的發展方向，檢委會的集體決策，集體負責制顯然與檢察官負責制存在沖突。因此，逐步弱化集體決策功能轉向內部監督功能是檢委會改革的發展方向。一要強化內外部監督制約，防止違法辦案，確保司法公正；二要強化實體和程序審查，提高辦案質量，確保法律的正確實施；三要強化檢委會和檢辦規范化管理和運作，提高議事議案效率；四要強化執法辦案情況的理性分析研究，引導檢察業務工作的正常發展。

三、司法現代化背景下檢委會運行機制改革構想

健全和完善檢委會制度，需要著眼于完善配套機制，構建一個科學、民主、高效的檢委會運行系統，為實

現“強化法律監督，維護公平正義”檢察工作主題提供重要保障。

（一）完善組織制度建設，科學配置人員

在檢委會委員員額范圍內，且在保證領導委員員額相對固定的同時，以業務精、肯鉆研、善表達作為選任條件，優先從業務一線選配人員充實到檢委會，化解領導委員過多，意見易集中的弊端。建立健全檢委會委員選配制度：一是檢委會委員任前考核、考察、公示制度，嚴把入口關。鑒于目前領導干部任命體制，可以分二個層面，對于領導委員按目前程序操作，對于非領導委員，設置基本條件后采用考試加考核制，可由人大法工委組織實施，公示后報人大常委會任命。二是建立委員任期制、誡免制，增強自律意識。對檢委會委員規定任期，與同屆檢察長任期一致，可連任。三是建立屆中考察、定期述職制，增強責任意識，考察、述職可以同屆領導考察、述職相期，對于民主測評不合格的委員，依照法律程序提請人大常委會罷免。

（二）建立檢委會辦事機構，規范檢委會議事程序

一是要成立專門的辦事機構，從實踐來看，應統一設立檢委會辦公室作為檢委會的辦事機構，充實高學歷、有實踐經驗的專門人才進入檢委會辦公室，辦公室組成人員由專職檢委會委員和檢委會秘書組成，檢委會專職委員可以起到實體把關的作用，提高檢委會議事（議案）的準確度和質量，樹立檢委會辦公室的法律專業知識權威；加強業務部門與檢委會辦公室的聯系溝通，打造交流的平臺，共同開展案例的討論研究工作，為檢察業務和檢察實踐服務。二是健全檢委會規范的議事程序。要把規范程序作為提高檢委會工作質量的核心要素來抓，嚴把提案、審查、議事、督辦“四關”，以確保檢委會的議事質量和決定執行力。

（三）建立檢委會討論、決定案件通報制

檢委會和檢察長為加強對檢察業務的指導工作，應授權檢委會辦事機構，對檢委會討論、決定的案件和重大事項執行辦理結果進行督察權，定期向檢委會或檢察長反饋督辦結果。一是建立督辦催告制度。為使檢委會決定落到實處，應在督辦工作中建立督辦催告制度，即承辦部門在規定時間內未執行檢委會決定或未履行完有關法律手續的，應制作《督辦催告函》，承辦部門在收到《督辦催告函》后應在兩日內予以回復，說明未執行完結的原因和理由，以及確保執行完結的補救措施等內容，檢委會辦事機構或專職委員應進行跟蹤督辦，并將辦理情況及時向檢委會或檢察長報告，并對典型案例進行研究、編纂，及時總結經驗。二是應建立督辦情況通報制度，即檢委會辦事機構對每一次檢委會決定事項或議案辦理情況，在下一次檢委會召開時向檢委會報告。同時，要將承辦部門對檢委會決定執行情況納入部門年度目標管理，嚴肅紀律要求，以保證檢委會決定得到迅速、高效執行。三是堅持例會制，完善例會議事內容和組織程序。實現內部民主管理機制，例會就要成為制度，使屬于委員職權的內容回歸，理順內部民主管理體系，使檢委會真正發揮其職能作用。

（四）健全和完善對檢委會委員的監督管理，規范對檢委會委員的責任追究機制

一方面要健全和完善對檢委會委員的監督管理。一是建立委員定期述職制度，即檢委會委員每年都要向全院干警述職，并進行民主測評，對不稱職的提請人大免職。二是將檢委會委員的履職情況作為其個人職級晉升、評優評先的重要考核依據，并納入年度目標管理。三是理順檢察長與檢委會委員的關系，明確界定崗位職責，增強其責任意識，用制度保證委員依法、正確履職。

另一方面要規范檢委會委員的責任追究。一是充分發揮檢察長在主持、引導檢委會討論中的作用。檢委會是在檢察長的主持下開展工作的，在討論過程中，檢察長一般應先讓其他委員發言，最后進行綜合歸納，并發表自己的意見，按照少數服從多數的原則作最終決定。這樣既能夠使民主集中制的原則發揮得更加充分和具體，也能體現檢察長對檢委會的領導和制約作用。二是在加強集體負責制的基礎上，實行個人責任追究負責制。對每位委員的發言，以書面形式固定下來，做到有據可查；在有條件的情況下，啟用多媒體會議室進行全程錄音錄像。如非客觀性原因而造成檢委會決策上的錯誤，既要追究集體責任，又要追究影響正確決策的檢委會委員的個人責任，以此增強其責任感和危機感。三是因承辦人對事實、證據匯報不準造成錯案的，應對事實的真實性負責，承擔相應的責任。