略論檢委會的專業化建設

●陳宏鈞/文

略論檢委會的專業化建設

●陳宏鈞*河南省鞏義市人民檢察院檢察長［451200］/文

摘要：內容堅持并不斷完善檢委會制度，是堅持和完善中國特色司法制度的必然要求，是保證檢察工作堅持正確的政治方向、更好地服務黨和國家工作大局的重要保障。針對當前檢委會制度行政色彩濃厚、司法屬性淡薄的問題，需要從專業化的視角，強化檢委會的司法屬性。由此，以明晰檢委會的審議范圍、構建科學的檢委會決策機制為前提，構建檢委會委員專業化履職機制為保障，有效推進檢委會專業化建設。

關鍵詞：檢委會專業化建設

檢委會制度是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，是檢察機關堅持民主集中制的司法組織形式。堅持并不斷完善檢委會制度，是堅持和完善中國特色司法制度的必然要求，是保證檢察工作堅持正確的政治方向、更好地服務黨和國家工作大局的重要保障。檢察工作實踐表明，檢委會的決策水平和工作效率，對檢察業務工作有著直接而深刻的影響，在推動檢察工作發展方面發揮著十分重要的作用。目前，檢察機關是司法機關、檢察權是司法權已成為國內的共識，但檢察權仍具有行政性與司法性的雙重屬性。檢委會作為檢察權行使的一種組織形式，自然也具有這兩種屬性。而現行檢委會制度在議事范圍、委員選任、決策機制等方面過于濃厚的行政化色彩卻阻礙了其職能的進一步有效發揮。只有按照司法改革的要求和規律，對檢委會進行去行政化的改造，才能有效解決現有的種種弊端，真正建立起科學的、符合現代司法規律的運行機制。

一、強化檢委會的司法屬性

加強檢委會的司法功能，檢察機關必須淡化行政色彩，根據檢察權本身運行的客觀規律構建內部機制，合理配置權力。

一是進一步理順檢察長與檢委會的關系。以檢委會為檢察業務最高決策機構、檢察長為行政決策和法律職務雙重身份的原則劃分規范二者的權力，重大檢察業務問題實行檢委會負責制，重大行政問題實行檢察長負責制，檢委會作為檢察院這一機關法人的權力機構和智囊機構，應在檢察院黨組和檢察長的宏觀領導之下依法獨立地履行微觀的檢察職能。檢察長在被任命的同時即賦予其檢委會委員資格，可以主持檢委會并對重大檢察問題的討論行使一票表決權，但不應存在現行有關立法中設置的最后排眾請示權或檢察實踐中出現的檢察長一票否決權，檢委會的決定一經討論通過即應予以執行。

二是建立檢委會委員選任制。消除弊端的首要方法必然是解決好“人”這一核心問題。檢委會的決策職能要求檢委會委員都應該是精英化的檢察官，具有較高的政治素質和良好的品性，熟悉法律知識，同時還要有相當豐富的法律工作經驗和較強的分析問題、判斷問題以及總結問題的能力。借助主任檢察官改革步伐，選拔為檢委會委員都應由資深檢察官擔任，必須具備專業的法學教育背景和檢察實務工作經歷，同時還必須符合一定量化指標體系的要求，如在法學期刊上發表文章的數量、辦理案件的數量和質最等等。這樣的以專業人員組成的檢委會才能從根本上杜絕憑經驗斷案的現象，在組織上構建真正的法律職業共同體，形成一定范圍內的法治生態環境，使得委員們能用統一的法治話語進行交流和討論。

三是完善檢委會議事決策程序。利用檢察信息化優勢，通過充分發揮現代科技的先進積極作用，推動檢委會議程更加科學化、司法化是加強和改進檢委會工作的重要方向，因此引入科技手段就是這種邏輯的體系。其中最重要的方面是開展網上審議方式改革。所謂檢委會網上審議方式，就是指對于部分符合一定條件

的擬作相對不起訴決定的案件，不再集中召開檢委會會議，而是由檢委會辦公室通過“議事系統”將議題案件的有關信息傳輸給檢委會委員，各位委員在規定時間內分別在網上對檢委會議題共同開展審查、討論、表決，檢察長根據網上表決情況依法作出檢委會決定的一種檢委會案件議題審議、決定方式。［1］

四是基于平衡基礎上的議事議案分流。檢委會的職能主要包括議事和議案兩個方面，由于2008年修訂的《檢委會組織條例》依然未對何為“重大案件”及“重大問題”給出明確界定，在檢察實踐中各院又對此認識不一，而對重大案件及重大問題的談論及決定又是檢委會的根本職責，因此，一方面對于有重大影響的自偵案件、抗訴案件、撤訴案件、決定不起訴案件及司法賠償案件等應當提交檢委會討論決定，對于其他案件可由案件承辦部門討論后依次提請主管副檢察長及檢察長決定或者積極探索建立“檢委會議事簡易程序”。［2］另一方面，檢委會應加強對檢察工作中帶有宏觀指導作用及事關檢察工作之根本性、全局性的重大問題進行討論決定的職能，改變目前檢委會重議案、輕議事的局面。

五是確立檢委會的權威。由于檢委會實際上承擔著議事和議案的最終“裁判者”角色，因此樹立其法律權威就成為提升專業化的重要舉措。第一，建議廢除議案的請示審批程序，實行一級檢委會定案。對議案的定性處理出現多種意見的，按多數委員的意見作出決定；檢察長不同意多數委員意見的，原則上也不再報請上級院決定，按照少數服從多數的原則盡量實現一級檢委會定案，避免案件久拖不決。第二．建議取消復議程序，下級檢察機關對上級檢委會決定應當無條件嚴格執行，不應享有復議權，以此增強檢委會決定的確定性和執行力，提高司法權威。為防范錯誤決策風險，應當建立相應的責任機制來警示和規制。

六是細化檢委會的法律責任。依法治國意味著各級組織和機關必須要“有權有責，權責平衡”。決策意味著風險和責任，而檢委會作為檢察機關實施決策的組織形式，本身就避不開所承擔的責任，因為強化檢委會決策的責任是決策質量的重要保障。檢委會決策要敢于兌現責任，但要建立科學的責任追究機制，應當將集體責任分解兌現到個人，在《檢察人員執法過錯責任追究條例》的基礎上制定實施細則，明確檢委會委員執法過錯責任的認定、責任劃分與追究程序，做到追究責任有依據。此外，還應對檢委會委員進行績效管理，委員每年年終都應當向檢委會以及同級人大常委會述職；政工部門會同檢委會辦事機構對委員的履職情況如參會次數、發表意見的情況、紀律作風等進行匯總測評，報給人大作為考評依據，以此增強委員的決策責任心，提高決策質量。

二、明晰檢委會的審議范圍

在檢委會的審議范圍方面，重點要明確以下三點：

一要對不同級別的檢委會審議內容應有所區分。我國設有四級檢察機關，不同層級檢察機關，其工作職責和特點有很大區別。最高人民檢察院主要任務是領導各級人民檢察院依法履行法律監督職能，保證國家法律的統一和正確實施，其工作特點是宏觀性、全局性、指導性。省級人民檢察院，主要職責也是領導本省各級人民檢察院的工作，辦案的比例相對較少，案件期限也比較寬松。而地市級人民檢察院與基層人民檢察院，主要工作是辦案，而且辦案期限緊迫。因此，不同層級檢察機關的檢委會，審議議題的范圍應有所區別。省級以上檢委會的主要功能是“議事”，討論決定重大問題是其主要職責，地市級及基層的主要功能是“議案”，重點在于決策重大案件。所以，不能把“重議案、輕議事”作為基層院檢委會存在的一個問題，也不能在考核中人為地設定議案與議事的比例。

二要明確“重大案件”和“其他重大問題”這兩個基本概念。需要用法律語言對這兩個基本概念進行界定，或者列舉出具體案件類型，列舉出應該由檢委會審議的具體事項，便于各級檢察機關工作中具體執行。省級以下檢察院的檢委會審議的“重大問題”范圍應盡量縮小，可限定為三類：一是向本級人大及其常委會提交的報告、議案；二是向上級人民檢察院或其他上級機關送交的有關檢察業務工作的報告、請示；三是本地區檢察業務、管理等方面的規范性文件?！爸卮蟀讣钡姆秶鷳摷性谥卮蟆⒁呻y、復雜案件，將《人民檢察院檢委會議事和工作規則》的“重大社會影響”、“重大意見分歧”標準定量細化。為充分發揮檢委會的監督職能，可以將不批捕、不起訴、職務犯罪撤案等情形納入檢委會的審議范圍。

三要嚴格劃分檢委會與黨組會、檢察長辦公會、院務會等會議的職責范圍。檢委會議決的是“業務”方面的重大問題；黨組議決的是“黨務”方面的重大問題，如貫徹黨的各項工作部署、組織人事及紀檢監察等；而檢察長辦公會議決的是“事務”方面的重大問題，如行政管理、裝備設施及基建等；院務會主要是討論檢察院各部門之間的協調問題。

三、構建科學的檢委會決策機制

在主任檢察官辦案責任制與檢察長負責制、檢委會制度共存的前提下，對議案的決策程序上進行司法化改造。

一是改變案件決策方式，即限制檢委會討論重大疑難復雜案件的范圍，并且限制其討論的內容，檢委會僅討論案件所涉及的法律問題，而不能討論案件的所涉及的事實認定和證據采信問題，案件的事實認定和證據采用由主任檢察官負責；限制檢委會討論結果的法律效力，其討論形成的結果僅具有供主任檢察官辦案組織參考的作用，而對其決定案件的結果不具有法律上的拘束力。

二是建立特定案件的公開聽證程序。借鑒現代司法所應具備的典型樣態，將案件特定相對人引入到決策程序之中，采取適當的聽證程序，使得重大案件的決策模式從封閉走向適度開放。檢委會在討論決定不起訴案件，賠償案件以及錯案責任追究案件時，為了給犯罪嫌疑人、利害關系人、責任人提供發表自己意見的機會，可以舉行公開聽證會，聽取犯罪嫌疑人、利害關系人、責任人的辯解、陳述質證和辯論。這是一項體現檢委會運行訴訟化、決策民主化的改革舉措，體現了直接原則、言辭原則和親歷性原則，有利于當事人維護自己的合法權益。

三是引入辯論機制?！度嗣駲z察院檢委會議事和工作規則》規定了委員發表意見的順序，但是沒有規定辯論等程序。但是若是每位委員只發言一次，委員間的不同意見很難展開討論。檢委會委員在討論案件時，應當可以就案件事實的認定、法律的適用等疑難問題展開交鋒和進行辯駁，讓各種觀點進行碰撞與交流，從而使檢委會在充分考慮各方意見的基礎上做出公正、合理的決定。四是賦予檢察長對異議問題的獨立決定權。對于檢委會討論“重大案件”的，可以賦予檢察長在不同意多數委員的意見時或者委員通過辯論后仍形不成統一意見時其自行決策的權力，但檢察長要對該決策承擔全部責任。同時應將決策報上級檢察院備案，若檢察長也無法做出決定的，也可以不作決定，而直接提請上級院決定。這樣可以有效地調和民主集中制和檢察長負責制的沖突，也有利于及時解決異議問題，提高司法效率。

四、構建專業化履職機制

一項制度的改革，除了基本的思路和框架外，關鍵在于具體工作的落實。檢委會制度改革也一樣，建立專業化的履行機制，才是最終的落腳點，也是改革成果固化的根本保障。

一是堅持委員直接辦案的制度，隨著主任檢察官辦案責任的實施，為體現司法的親歷性，檢委會委員通過直接辦理案件，增強討論案件的權威性和公信力。

二是加強聽庭評議。凡由檢委會討論決定的本院立案偵查的職務犯罪案件、本院提出抗訴、支持抗訴的案件以及其他重大案件，擔任分管副檢察長、業務部門負責人的委員應當參加聽庭評議，其他委員也應有選擇地參加聽庭評議，全面把握決策案件在法庭審理過程控辯雙方的意見，通過直觀聽取案件設立過程，一方面可以反思在案件決策過程是否審慎，促使議案決策水平的提高；另一方面可以宏觀把握出庭檢察官在庭審中的表現，并對出庭檢察官的綜合表現予以考量，促使出庭檢察官業務能力的提升。

三是實行非檢委會委員的業務處室負責人列席制度。為增強檢委會宏觀業務指導的落實效果，檢委會在研究審議全院性業務工作部署、專項工作等重大事項時，可邀請非檢委會委員的業務處室負責人列席檢委會會議，既可以聽取列席人員的意見和建議，增強決策的科學性和民主性，也可使業務處室正確領會決策思路，增強執行決策的自覺性和有效性。

注釋：

［1］參見郭文祥：《應建立檢察委員會網上審議工作方式》，載《人民檢察》2011年第6期。

［2］參見王若銘：《檢察委員會之狀況分析及改革芻議》，載《法制與社會》2011年第11期。