醫療衛生領域瀆職犯罪防控問題研究

●李　艷　王　賀　馬佳麗/文

醫療衛生領域瀆職犯罪防控問題研究

●李艷*王賀*馬佳麗*江蘇省東海縣人民檢察院［222000］/文

摘要：內容醫療衛生領域瀆職犯罪呈現出社會危害性大、作案時間跨度大、犯罪手段相對隱蔽、窩案串案問題突出、執法隨意性大等問題。這些問題的產生有其獨特原因。應當采取強化思想教育、加大一把手問責、推行政務公開、健全和強化制度落實等措施，進一步防控醫療衛生領域瀆職犯罪。

關鍵詞：醫療衛生瀆職犯罪防控非法行醫徇私舞弊

近年來，非法行醫現象迅速滋生蔓延，而部分衛生監督執法人員長期以罰代刑，導致大量無資質的“黑門診”得以長期經營，極大影響了醫療服務市場的正常秩序，威脅到群眾生命健康安全。為此，必須強化對醫療衛生領域瀆職犯罪的防控工作。

一、醫療衛生領域瀆職犯罪的特點及表現形式

第一，社會危害性大。醫療衛生市場的規范管理與運作，事關人民群眾生命安全與健康保障，社會關注度高。實踐中，由于部分衛生監督執法人員徇私謀利，嚴重背離了國家醫療衛生領域相關管理法律法規的規定，以罰代刑，不能及時取締“黑門診”，導致那些無資質的“黑門診”能夠長期經營，進而給周邊群眾造成錯覺，認為該門診是正規醫療機構；而“黑門診”看病更加方便、價格更加低廉，導致一些不明真相群眾為了貪圖方便、便宜而選擇“黑門診”就醫，致使病情加重，疾病擴散傳播，給人民群眾生命安全帶來了重大隱患。同時，在執法過程中部分執法人員，濫用公權，不依法依規操作，在不向當事人開具任何收據的情況下，隨意沒收當事人的醫療藥品器具，損害了政府執法公信力。

第二，作案時間跨度大。實踐中，基層衛生監督所執法人員因人力資源匱乏、責任心缺失等原因，針對轄區醫療場所巡查發現的非法行醫行為，往往僅采取行政處罰措施，而未能嚴格予以取締。這就造成開辦“黑診所”成本低廉，形成“罰了又開、開了又罰”的惡性循環，導致大量無資質的“黑診所”長期經營。如江蘇某縣非法行醫診所有七、八十家之多，且大部分“黑門診”早在2005年之前就已經開展診療活動，長期經營直至案發。

第三，犯罪手段相對隱蔽。對于兩次非法行醫被行政處罰再次非法行醫構成非法行醫罪，應該移交司法機關辦理的行為，執法人員為了個人私情私利，往往通過多種方式加以掩飾，以達到非法行醫人不被移交司法機關查處的目的。如在對無證行醫場所進行執法檢查時，故意將被行政處罰人姓名寫成他人名字，如實際行醫人配偶的名字，借此掩飾非法行醫人多次因無證行醫被行政處罰的事實。再如，在對非法行醫人進行行政處罰時，只對其處以罰款，而不按規定形成行政處罰卷宗檔案，導致該次行政處罰案件難以被發現。

第四，窩案串案問題突出。衛生監督執法人員查處非法行醫行為時，為實現個人私情私利，有時甚至主動替非法行醫人說情，減低或減輕處罰，保護非法行醫人非法利益。同時，衛生監督部門作為一個整體，為了實現部門科室利益，部門及科室成員之間互相配合，共同進退，接受或替非法行醫人說情，往往形成一查一片、一帶一串的局面。

第五，執法隨意性較強。《醫療機構管理條例》規定，無《醫療機構執業許可證》擅自執業的可以根據情節處以1萬元以下罰款，這就給衛生監督部門的行政處罰留有裁量空間。衛生監督執法人員在實際執法中，對已下達的《行政處罰決定書》內容并不完全執行，往往是在有人說情后隨意降低罰款額度，等被處罰人繳納罰款后，再根據實際繳納的金額重新出具《行政處罰決定書》，加大了執法的隨意性。

二、犯罪原因多元化

第一，思想認識不到位，不能正確履行法律職責。

部分衛生行政執法人員長期受“官本位”思想及“個人至上”等觀念影響，放松自身內在思想道德修養，導致其在價值觀上產生了個人與社會的錯位，把法律賦予的公共權力視為私人特權，把個人利益、小集體利益凌駕于國家和人民利益之上，在查處無證非法行醫過程中，不能嚴格遵照執行相關法律法規，接受涉案人員吃請、說情，隨意降低處罰標準，甚至想方設法庇護涉嫌違法犯罪的多次非法行醫人。

第二，制度執行不到位，變通執行問題突出。衛生行政部門在規范行政管理方面制定了較為規范完善的規章制度，但部分單位和個人往往選擇性執行，對自己有利的就落實，對自己不利的就不落實，該公開的內容不公開，該走的程序不走，大搞“暗箱操作”、“變通處理”，給一些不法分子以可乘之機，有的甚至與不法分子相互勾結徇私舞弊、枉法弄權，為瀆職犯罪埋下了隱患。

第三，權力監督不到位，監督機制不健全。現實中，行政機關內部監督乏力，上級因“鞭長莫及”無法監督、下級怕“穿小鞋”不敢監督、同級怕得罪人不愿監督，甚至存在“一榮俱榮、一損俱損”的利害關系，造成內部監督制約流于形式。在外部，由于衛生系統具有較強的專業性，加上長期以來有意無意形成的神秘性，使得社會各界無法實施有效監督，造成外部監督制約乏力、剛性不足。內、外監督的弱化和匱乏，導致了濫用職權、徇私舞弊、失職瀆職現象的發生。

第四，謀取集體利益，以罰代刑現象普遍。各級衛生監督部門屬于財政全額撥款的全民事業單位，除在編人員工資外，其他資金如辦公經費、車輛費用、水電費、過節費、目標考核獎等需要衛生監督部門自行解決。實踐中，這些經費較大部分來源于罰沒款，其中查處無證行醫罰沒款又占了所有罰沒收入的大部分。為了保證部門辦公經費來源、提升人員福利待遇、實現科室利益，加上來自內外部人員找關系說情，衛生執法人員更愿意將刑事案件做行政案件處理，導致應移交公安機關立案查處不移交的現象普遍存在。

三、加強醫療衛生領域瀆職犯罪防控的建議

第一，開展行之有效的教育工作，筑牢預防瀆職犯罪思想防線。瀆職犯罪案件的發生，首先根源于行為人自身思想道德和價值觀念的蛻變。各級衛生執法部門要根據自身實際情況，進行經常性的思想政治教育，確保每一位公職人員明白“物必先腐，而后蟲生”的道理，確保每一位執法人員都要樹立正確的“四觀”，算清“四筆賬”，解決好“人該怎么做、情該怎么系、法該怎么執、權該怎么用”四個問題。

第二，全面落實各項規章制度，確保每一位工作人員都能做到令行禁止。要嚴格遵照執行有關法律法規，堅持公平公正原則，杜絕同種違法行為不同處罰的現象。要化明察為暗訪，改變走馬觀花式的例行檢查模式，加大暗訪和突擊檢查力度，真實掌握各項制度的落實狀況，并督促制度落實。要堅持查處違法違紀、查辦職務犯罪是預防職務犯罪的主要方式，堅決打擊“選擇性執法”、“辦人情案”等違紀違法行為。

第三，建立健全一把手問責制度，堅持民主集中監督機制。嘗試引進引咎辭職機制，促使各級領導干部主動管理下級執法行為。衛生監督部門相關領導同志要本著嚴管厚愛的精神，對于下屬辦理的行政處罰案件要勤于主動過問，督促承辦人定期匯報案件查處工作。要嚴格落實重大案件合議制度，擴大集中討論的案件范圍，讓辦私案現象無生存空間。

第四，進一步擴大政務公開范圍，提升衛生行政部門執法透明度。要全面推行政務公開，尤其是涉及被行政處罰人權利與義務的事項一定要公開。通過深化財務管理改革，建立健全透明、公開的財務管理機制，實施對財務管理權的監督制約，重點公開財政預算外的收支款項明細，公開非稅罰沒收入明細，從源頭上壓縮被行政處罰人托關系說情減低處罰的空間。衛生監督部門要將行政處罰案件向社會公開，將查處的非法行醫場所和人員向社會進行公開，保障百姓看病求醫的知情權、選擇權、監督權，形成打擊非法行醫的合力。

第五，建立健全責任倒查機制，實行案件辦理終身負責制。衛生監督執法人員瀆職犯罪無一不與權力濫用緊密相連。有些執法人員在辦理衛生行政處罰案件時，不能正確看待案件承辦人所享有的權力和應承擔的義務，認為被處罰對象繳納罰款就案結事了，有的承辦人更是認為自己只是普通承辦人員，即便發生問題，責任也可以推給科室負責人或是部門領導，導致個別行政案件承辦人在辦理案件過程中極不負責任，恣意行使手中的權利。對此，應當先提升衛生行政執法人員責任意識，建立完善的責任倒查機制，建立案件終身負責制，使其敬畏手中的權利，辦理每一起案件都要謹慎對待，不敢越雷池一步。