新版《特種設備安全法》實施中存在的問題與建議

■文/沈浩杰

《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱“特設法”）由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議于2013年6月29日通過，并自2014年1月1日起施行。新版“特設法”的實施，標志著我國特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁進了一大步。“特設法”的頒布實施，從法律層面對特種設備從生產、經營、使用到檢驗檢測的各個環節作了明確的規定，特種設備安全監管體制得到進一步理順。該法實施一年多來，對加強特種設備的安全工作起到了積極的作用，作為一部新法，在實施過程中也存在一些問題，本文結合執法中遇到的情況展開一些探討。

存在問題

一、法條本身存在的缺陷。

一是“特設法”未設定對使用單位非法制造、安裝的特種設備拆除的法律條款。政府各部門聯合執法對非法特種設備進行強制拆除的報導見諸報端，雖然這種方法效果直接，但執法者涉嫌自身違法。查處使用未取得許可制造的特種設備，法律只規定責令停止使用，并處以罰款，對強制拆除或沒收非法設備法律沒有明確規定，而處置不到位，執法人員又要面臨被檢察院追責的風險。

二是對特種設備安裝單位未經監檢交付使用難以認定，操作性不強。“特設法”第七十九條規定對特種設備的制造、安裝、改造、重大修理以及鍋爐清洗過程，未經監督檢驗的，先責令限期改正，逾期未改正的再作處罰；根據第八十二條規定，生產單位交付使用未經檢驗的特種設備的可直接處罰。而現場查處時相比而言容易認定使用單位使用未經檢驗的特種設備，而安裝等單位一般否認交付使用，交付使用一般只是口頭承諾，取證較難，操作性不強，執法人員只能對安裝等單位作出責令限期改正的指令書，而對使用單位則處罰較重。

三是法條設定不嚴謹，部分條款之間有矛盾。如:一臺鍋爐經外部檢驗時發現司爐工無證上崗、電梯檢驗時缺少管理人員等，其它項目合格，根據《檢規》本次檢驗不合格，如果使用單位未經整改繼續使用，“特設法”第八十四條規定，對使用檢驗不合格特種設備的可直接處以3－30萬元的罰款，但法條第八十六條規定，對使用無證上崗的單位先責令限期改正。

二、有些法條沒有統一的解釋，很容易造成對法條理解不一。

一是對特種設備的“使用”未作明確的定義。特種設備使用單位的違法行為往往是以“使用”為前提，如“特設法”罰條第八十四條第一款第（一）項“使用未取得許可生產，未經檢驗或者檢驗不合格的特種設備的……。”執法人員在現場執法過程中，很難取到正在使用的直接證據。承壓類設備可根據壓力表、溫度等現場情況取到使用的證據，機電類設備就很難取到，如果設備通電狀態是否可視作在使用，執法人員對此爭議較大。

二是“特設法”對“檢驗”一詞未作明確解釋。“特設法”實施后曾有兩個類似的使用未經檢驗電梯的案子都訴訟到法院，一家法院認定為適用法律與違法事實不相適，而另一法院認定為事實清楚，適用依據正確，由于對“檢驗”一詞理解的不同，導至了兩種截然不同的結局。“檢驗”可分生產單位出廠檢驗、監督檢驗、定期檢驗、首次檢驗、委托檢驗等，各環節檢驗的作用和性質也不盡相同，在該法中的“檢驗”一詞是否包括所有的檢驗還是有所指，執法人員尚有爭議。

三、特種設備安全管理體制還不完善，協調機制還不成熟。

雖然“特設法”第六條規定各部門依法履行監管責任，建立協調機制，但相關制度有待完善。如：鍋爐房備案、安裝告知、注冊登記發證，法律本身沒有前置，只要符合相關規定就可為，但相關部門要求質監部門對食品小作坊、廢塑料企業申請鍋爐不予許可，質監部門許可前是否要征得相關部門的同意，不發證是否涉嫌不作為。特別是最近大量出現的新興產業——廠內自建自用的液化天然氣氣化站（包括低溫LNG貯罐的安裝）。焦點在于安全間距問題，而“特設法釋疑”里解釋說安全距離要根據使用經驗及相關規定，沒有明確具體要求，而在《檢規》中也沒有相關要求。該類設備涉及到多個部門，如何有效監管，亟待解決。

建議和意見

一、 對新法修改的建議。

一是對于使用非法的特種設備，特別是查處未經許可制造的特種設備，必須強化隱患消除工作。根據《行政處罰法》第二十三條“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，“特設法”是否可增加“對于無證生產的特種設備，責令當事人自行拆除，逾期不拆除的，可以提請地方人民政府強制拆除”條款，使執法者有法可依，從而也保護了執法人員。

二是對特種設備的制造、安裝、改造、重大修理以及鍋爐清洗過程未經監督檢驗的違法行為直接查處。安裝等監督檢驗是一個過程，一旦已成事實再責令整改，實則是一句空話，一般很難整改合格，特別是大型工程，導致一系列的后續問題。對生產單位未經監督檢驗的違法行為應直接處罰，這也符合過罰相當的原則，同時也防止生產單位以身試法。

三是在特種設備日常監管中查處使用檢驗不合格特種設備的違法行為也是重點工作之一，“特設法”較原“條例”而言，最大的變化之一是新法對使用檢驗不合格設備的行為直接可進行處罰，而不是原先的先責令改正。檢驗不合格項目可分本體、安全附件、制度、作業人員等內容，相比而言本體不合格危險性更大，可否根據檢驗不合格項目區分哪些不合格要直接處罰，哪些可先責令改正，這樣條款間少了不必要的矛盾。

二、盡快出臺《特種設備安全法》實施細則。

依據“特設法”及時整合、修改現有的法規、部門規章等規范。“特設法”實施一年來，《特種設備安全法》實施細則遲遲未出臺，原“條例”未作廢也未作修改，這讓基層執法人員執法辦案陷入了尷尬境地，如對“使用”、“檢驗”、“停止使用”等含義爭論不休，法律規范之間存在沖突等問題，特種設備種類繁多，各種技術法規達100多個，各類設備管理方式要求不同，光一個“特設法”不能面面具到，所以只能盡快出臺實施細則，才能更好地指導特種設備安全管理工作。同時,應加強立法的嚴肅性，如《特種設備現場安全監督檢查規則（試行）》從2007年開始試行，到2015年才“轉正”，不能再走《鍋爐壓力容器安全監察暫行條例》一暫行就是20年的老路。作為試行一般試行2年，并及時收集反饋信息，不行就作廢，可行就正式立法，體現立法的嚴肅性。

三、進一步完善市級特種設備安全管理協調機制。

充分發揮各部門各行業的安全管理作用。特種設備的使用，其實是一個系統工程，牽涉面很廣，不僅涉及到質監部門，還可能涉及到安監、消防、發改、住建、環保、規劃等各部門。一個部門的要求不符合，都可能導致不能合法使用特種設備。特別是涉氨制冷冷庫、液化天然氣貯罐等大型工程的安裝，該種設備一旦違規安裝后，隱患較大且事后很難及時整改。市政府應出臺相關政策，對危害較大、大型工程安裝使用，應由主管部門牽頭相關部門進行會審，確定可行性方案，把事后難以監管的提到事前預防，提高行政效率，同時也方便了當事人。