公共體育服務供給中政府與民間組織的互動研究

公共體育服務供給中政府與民間組織的互動研究

王濤,崔世君

(浙江工商職業技術學院 公共課教學部，浙江 寧波 315012)

摘要：在當今我國政府行政服務改革和體育公共服務改革的背景下，文章通過對我國公共體育服務供給現狀的研究與分析，研究公共服務供給過程中政府與民間組織的互動關系，使二者在組織上相互獨立、職能上互補、互助、互惠，從而彌補公共體育服務中市場失靈和政府失靈的現象，對于推動政府公共體育服務改革，解決公共體育服務政府供給與社會需求之間的矛盾，加強服務型政府的建設以及和諧社會的建設具有重大的理論意義和實踐價值。

關鍵詞：公共體育服務;服務供給;政府;民間組織;互動研究

文章編號：1004-3624(2015)05-0017-04

中圖分類號:G80-05

文獻標識碼：A

Abstract:Under the background of the reform of government service and public service in China, this paper studies the interaction between government and civil society in the process of public service supply, which makes the two party independent, mutual benefit, and make up the contradiction between market failure and government failure in public sports service.

基金項目：浙江省高職研究會基金項目(201392)

收稿日期：2015-05-25

作者簡介：阮力(1982-)，男，浙江湖州人，講師，碩士，研究方向：殘疾人體育.

The Interaction between Government and Non-governmental

Organizations in the Supply of Public Sports Service

WANG Tao,CUI Shi-jun

(Sports Department, Zhejiang Business Technology Institute, Ningbo 315012， China)

Key words:public sports service；service supply；government；civil society organizations; interactive research

當今，中國人民早已經擺脫了體質上的“東亞病夫”和經濟上的“貧窮落后”時代，隨著改革開放步伐的不斷深入，我國居民的物質生活的不斷提升、居民消費結構的改善和健康意識的覺醒、體育已經成為人們日常生活的重要組成部分，國人對體育需求的不斷增長致使對發展體育的載體——體育服務的需求日益高漲。與此同時，消費者對政府所提供的公共體育服務的豐富性、有效性、專業性提出了更高的要求。

然而，當今我們國家公共體育服務發展卻存在諸多問題，由于體育場館投資大、資金回收慢、市場機制運作不成熟等特點，國內大量體育場館建造后不能得到有效利用，造成人力、物力、財力上的浪費，成為許多體育場館所屬部門的負擔。而民間組織以其經費自籌性、形式靈活性、活動公益性、服務互補性等基本特征，從而填補我國政府在公共體育服務中空白和盲點。因此研究公共服務供給過程中政府與民間組織的互動關系，彌補公共體育服務中市場失靈和政府失靈的現象，對于推動政府公共體育服務改革，解決公共體育服務政府供給與社會需求之間的矛盾，加強服務型政府的建設以及和諧社會的建設具有重大的理論意義和實踐價值。

1我國公共體育服務供給現狀及分析

建國以來我國政府對體育場館、公共體育服務及體育產品等資源實行的是舉國體制下的管理和配置，政府作為公共體育服務的唯一主體，在公共體育服務供給中基本上實行的是“一元”體制，在原有的經濟體制下，壟斷性公共體育服務供給是我國政府行為的一個特色，一方面作為公共體育服務部門大多數作為全額或差額財政拔款的事業單位在經營過程中由于缺乏積極性、約束性、監督性，容易造成經營管理水平低下、經營盈利不足、管理體制僵硬、服務效率很低等現象。另一方面由于我國作為發展中國家，政府財政能力有限不能實現公共體育服務的迅速發展，據中國體育產業數據顯示：我國80%以上城市存在體育場館設置落后、體育場館使用率低下、經營虧損嚴重和體育服務欠缺等問題，特別是城鄉公共體育服務不平衡現象尤為嚴重。這些情況不僅對體育場館的使用造成了極大的浪費，而且進一步加劇了公共體育服務需求與供給的矛盾，無法滿足我國廣大居民的精神文化需求和體育鍛煉需求，也嚴重阻礙了我國從體育大國向體育強國的轉變。

在上述歷史背景下，我國為了應對公共體育服務政府失靈和市場失靈現狀，政府開始了公共體育服務民營化改革。政府希望借助民間組織提高公共體育服務規模和效率、緩解政府財政壓力，同時為民間組織的發展提供拓展空間。目前我國公共體育服務民營化實踐中存在并運行較好的國有民營、公私聯營、政府部門市場化等三種形式。①國有民營模式。公共體育服務國有民營模式主要是指在保持公共體育場館所有制的基礎上，由民間組織自主經營，使所有權與管理權、經營權相分離，經營管理者獨立決策、利益支配等權力。②公私聯營模式(也謂PPP融資模式)。是指政府或體育職能部門和民間組織基于體育場館經營或體育服務而形成的相互合作的經營模式。但是公私聯營模式目前仍存在著組織形式復雜、合作伙伴選擇難、風險識別能力差等缺點。③政府部門市場化模式。即指政府以顧客或市場為導向，開放公共服務領域，實現公共管理社會化，然后以市場機制為杠桿，通過多種方式調動民間組織、私營部門和公益組織等組織的參與，通過特許經營、合同承包等市場運作方式完成公共體育服務的供給。盡管由于引入了市場機制、挖掘了一些社會資源從而提高了政府的公共體育服務能力，但也存在著如國有資產流失、政府腐敗、個人壟斷等問題。

2政府與民間組織互動關系分析

針對于公共服務過程中政府調控失靈和市場操作失靈，改革開放以后，隨著我國的經濟體制改革，政府職能也隨之轉變的大環境下，民間組織作為一種新型的獨立于政府與市場的第三方力量悄然興起，活動范圍涉及經濟、文化、科技、教育、醫療衛生、體育、公共事業、公益等各個社會領域，特別是近幾年來，隨著《社會團體登記管理條例》等條例的即將出臺，越來越好的外部環境使民間組織展現出旺盛的生命力，呈現出突飛猛進的發展趨勢。

盡管民間組織在參與公共危機、社會服務和提高政府職能等方面取得了一定的成績，但與此同時我們也應清楚地認識到民間組織在很大程度上得到政府與社會的理解、認同與支持還將面臨著一系列問題與挑戰，政府與民間組織互動關系最主要的問題是——不對等的合作關系。美國學者薩拉蒙在對民間組織進行深入研究的基礎上，指出民間組織與政府之間的關系是互補的關系，而不是對立排斥。在我國，由于長期計劃經濟模式下國家行政的強勢主導原因，政府的職能定位、依法行政、管理社會事務等方式方法與社會的需要與訴求不相適應，導致政府與民間組織之間的合作關系出現不對等的合作關系，民間組織在很長一段時間內扮演或充當著政府助理或政府延伸機構的角色。

民間組織是獨立于政府的“第三部門”，是政府之外公共體育服務的籌集者、管理者、執行者，它可以廣泛發動政府職能和政府財政之外的社會資源進行公共服務，以有效彌補政府在公共體育服務過程中的資源短缺、效率低下。但在我國，民間組織在參與國家或社會事務時往往承擔的是幫助國家實現社會治理的任務，究其原因是因為絕大部分民間組織都是由政府創建，由政府領導并為之服務的，這就使得民間組織常常處于政府的直接或間接控制下，成為政府的附庸或代言人，民間組織在實際活動過程中并不具備獨立性、自主性、自治性，資源依賴理論認為，資源與權力的相互依賴關系是促成政府與民間組織互動的過程，不對等的合作是影響我國公共體育服務供給中政府與民間組織互動的主要原因：

2.1政府與民間組織的互動在資源流向上不對等。首先，在組織身份上，根據現有情況，民間組織由于受組織身份、自身能力、政策規制等因素的限制，并不能完全按照自身的意愿和目標開展服務工作，很多民間組織由于受過去經濟、管理體制的影響，還有一部分民間組織為了獲得在社會的生存，組織身份上或多或少留有政府的痕跡，明顯帶有“二政府”的嫌疑，盡管隨著習近平總書記“四個全面”的不斷深化，各地各級政府在淡化民間組織的政府背景作出了積極的努力，全面淡化政府身影，禁止政府公職人員兼職民間組織，成為中央和不少地方的明確要求。其次，在資源依賴上，民間組織在政策法規、投資融資、場館設備、人員信息等方面對政府有很大的依賴性，而這種依賴性往往是民間組織自身生存所需要的依賴，而不是在公共體育服務上對政府的依賴，而政府很少依賴民間組織來實現公共體育服務目標。第三，在資源使用上，目前，大部分體育運動場館和體育設施的所有權和經營權還沒有完全分離，政府在公共體育場館使用上往往是無償使用，而民間組織則需要以租賃、承包等形式進行經營或生產，因此在資源使用中政府與民間組織是一種非對等的依賴關系。

2.2政府與民間組織的互動在目標性上不對等。公共體育服務作為新型的準公共產品，政府作為滿足社會需要的一個系統，它的運行主要是以政治權力而非利益交換為依托。因此公共體育服務具體操作過程中，政府就會把社會效益放在第一位，努力實現社會效益與經濟效益的辯證統一作為首要任務，但是財政缺乏、設施破舊、人才流失、技術落后、沒有生存的競爭壓力、缺乏社會和經濟責任感，導致政府在參與公共體育服務中目標不明確，不能滿足廣大人民群眾日益增加的精神文化需求和體育健身需求。

在市場經濟浪潮中，與政府追求社會效益的單一動機不同，民間組織的趨利性是其進入公共體育服務的直接動因，盡管公益性是民間組織進入公共體育服務的另一動因，企業在謀求經濟利益的同時也愿意去承擔一定的社會責任和社會義務。在這個意義上，民間組織和政府在公共體育服務供給上都以滿足社會公共服務為出發點，但二者的首要目標是不對等的。

2.3政府與民間組織的互動在風險層面上不對等。公共體育服務民營化的首要條件是要使所有權和經營權相分離，現行的許多體育法規對政府在體育場館經營和體育服務的過程都有詳細的規定，因此政府方面更多考慮的是公共服務的合法性、原先事業編制中的職工安置問題、公共服務過程中官員的腐敗問題以及公眾的社會認可度問題。現有的體育法規只是在表述了鼓勵民間組織參與公共服務，但還沒有民間組織參與公共服務的詳細規定，因此，相關部門應盡快出臺有關政策，規范民間組織公共體育服務供給，保證政府與民間組織在風險層面的公平。

另外，市場競爭不足也是影響我國公共體育服務供給中政府與民間組織互動運營的主要原因，我國公共體育服務長期受計劃經濟的體制的影響，存在著非常嚴重的市場競爭不足的現象，歷史遺留問題、公共服務資源壟斷、政策法規不完善等因素嚴重導致了公共體育服務競爭不足。具體表現在：

2.3.1經營準入行為。目前，我國公共體育服務的運營管理模式已由政府主導型向民間組織經營型過渡。但在具體操作過程中，部分職能部門未按市場規律允許符合條件的民間組織參與公共體育服務運營管理，無故抬高準入門檻、設置附加要求使許多優勢民間組織或企業無法進入公共服務領域。

2.3.2單方服務行為。政府在與民間組織合作簽約時在不完全掌握或了解供給需求的情況下，按照自身意愿過度強調體育場館的競賽、表演等功能，忽視了體育場館的本體功能，造成體育場館對公眾開放度不足，嚴重影響了體育場館公共服務的數量與質量。

2.3.3行業壟斷行為。公共服務類的企業，比如教育、體育、醫療、供水、供電以及城市管理和交通等。這些行業由于具有社會公益性強、自然壟斷特征，產業政策導向性強，價格由政府管制、投資規模大和抗風險能力弱等特點，因此相對其它行業壟斷性更強，在實際經營過程中由于政府公共服務行政管理體制不到位，很多原本屬于政府管理的職能用行政手段依靠民間組織來解決，極易形成賣方優勢而侵害了消費者的利益。

3促進公共體育服務供給中政府與民間組織互動的對策

互動說到底即呈現為一種良性的關系，從哲學角度看，任何“關系”不可以由單方面決定，因此政府和民間組織應共同擔負起公共體育服務重任，實現由政府單一主體的經營模式向政府與民間組織二者優勢互補、和諧互動的局面。

3.1充分調研，積極培育適合國情的公共體育服務供給市場

市場決定產品的供給與需求。公共服務改革的目的是將過去由政府單一承擔的社會公共服務轉由政府與民間組織共同承擔，通過二者和諧互動來提高公共服務的質量與效率。而要實現這一目標，必定需要有一個非常完善的公共體育服務供給市場作為保障。

市場不是自然形成的過程，是需要政府和民間組織精心培育的，而培育完善的公共體育服務供給市場，首先，政府部門的職能定位要努力實現市場化、國際化、多元化、服務化、信息化等功能，明確市場主體，政府要轉變職能，搭建平臺，以服務為主，加快政府職能轉變，通過落實決策、悉心引導、人性化管理等手段創造更好的社會環境、市場環境，提供更多親民、親商服務。

其次，民間組織要充分挖掘自身潛能，充分利用社會適應性強的特點，勤練內功，克服對政府的市場依賴性，誠信、守法、文明、盡責地聯手政府做好公共體育服務供給市場，促進和諧市場的形成和發展。

3.2明確目標，理順公共體育服務供給二者的職能關系

權力與利益的再分配是當今社會關系的核心內容，明確政府與民間組織各自的目標，確認政府與民間組織之間的職能關系是兩者實現良性互動的必要前提。政府部門在提供公共體育服務方面盡管存在著一定的缺陷與不足，但作為代表國家和全社會利益的政府所擁有的代表性、整合性、全面性是民間組織無法替代，也沒有能力替代的。因此，在我國社會力量還比較薄弱的前提下，政府在公共體育服務中的主導地位還是比較明確，作為公共體育服務的另一者，民間組織應明確自己的使命，承認政府的主導地位，明確自身的角色定位，將對構建二者的互動合作關系提供良好的前提條件。

3.3加強與政府的互動溝通，完善民間組織的職能化機制

加強政府與民間組織之間的了解與溝通，消除“官本主義”思想，建立一種平等、公平、互助的合作關系。盡管近幾年來民間組織在政府的大力支持與培育下得到了迅速發展，但在自身生存、發展等方面還仍然處于弱勢地位，還需要政府和全社會的大力支持與培育，因此民間組織在公共體育服務供給體系中要獲得政府的支持、培育與信任，就需要民間組織更加主動地與政府的聯系與溝通，以多方面獲得政府的支持與信任，積極拓展自身的發展空間，完善民間組織的職能化機制。

3.4健全運行機制，積極推進公共體育服務供給內部體制改革

由于公共體育服務供給的特殊性質，造成了政府在公共體育服務供給中的責、權、利關系不明，但在經營管理過程中由于缺乏積極性、目標性和約束性導致經營效率低下。針對這一現象，公共體育服務內部改革勢在必行。首先，政府和民間組織應建立完善、健全的內部機構和良好的運行機制，注重人事制度改革和職稱評審制度改革，競爭上崗，能上能下；其次，積極調整經營項目結構，加大公共體育服務市場的拓展力度，實現社會效益和經濟效益雙豐收；再次，建立激勵與約束機制，廣泛動員和調動職工的工作積極性，注重對管理人員和技術人員的培養與管理，全面推進公共體育服務供給內部體制改革。

3.5樹立危機理念，不斷建立健全監管機制

樹立危機理念，是決定政府與民間組織互動程度重要的主體條件。政府在加強自身危機意識的同時應注重傳播社會危機文化，強化社會危機意識，增強民間組織在公共體育服務供給的參與意識，明確制定危機應急預案，并明確政府與民間組織各自的責任。

民營化意味著政府在公共體育服務供給過程中干預減少了，而是讓民間組織更多地參與到經營管理，為了保證公眾的利益，防止社會效益受到損害，因此需要有一個健全、完善監督的機制，包括：制度監督機制、政府監督機制、輿論監督機制。政府不僅建立健全監督監管機制、加強監督力度，還應積極主動引導民間組織法制建設，變監督為服務，提高政府工作的效率與透明度，實現二者的良性互動。

4結論

作為公共體育服務供給主體的政府與民間組織之間的關系既有互利、互惠、互補、互動的一面，也有彼此矛盾、唇亡齒寒的一面。因此在公共體育服務供給主體多元化的前提下，政府與民間組織在公共體育服務供給過程中的互動關系對降低政府運行成本、提高運動場館經濟效益、吸納更多民間參與公共服務、促使政府行政職能轉變、提高公共體育服務的質量與效率將起到越來越重要的作用。

參考文獻

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