試析我國網絡新聞規制理念的演變*

□文|鄭青華

試析我國網絡新聞規制理念的演變*

□文|鄭青華

以網絡新聞管理的核心政策法規作為軸線，有利于系統梳理我國網絡新聞規制理念的演變。本文研究發現，我國網絡新聞的規制理念經歷了“先發展，后管理”“內外有別，輿論優先”“有限放松，細化管理”“依法管理，確保安全”等4個階段。通過對政治、技術、市場等諸多力量的分析，闡釋了規制理念演變的原因，并展望了其發展趨勢。［關鍵詞］ 網絡新聞 規制理念 理念演變

1995年1月，《神州學人》雜志通過互聯網發行電子版，由此揭開了我國網絡新聞傳播的序幕。互聯網接入我國20多年來，網絡新聞規制理念發生了怎樣的變遷？本文以網絡新聞管理的核心政策法規為線索，探析我國網絡新聞規制理念的演變。

一、規制的萌生（1995～1999）：先發展，后管理

1995～1999年是我國網絡新聞發展的初始階段。在這個階段，無論是網民、網站還是政府，對網絡新聞的認識都比較一致，傾向于把網絡新聞看作純粹的網絡信息。這個階段，政府還沒有直接針對網絡新聞進行規制，只是零星出臺了幾項間接有關的法規，“先發展，后管理”代表了這個階段的規制理念。

首先，剛開始接觸互聯網的網民對科技信息的需求旺盛，而對網絡新聞的需求還沒有凸顯出來。在這個階段，網民總數迅速增加，對網絡信息產生了旺盛的需求。他們最為看重的是網絡信息的快捷性和海量性，對網絡新聞尚未形成強烈需求。中國互聯網絡信息中心發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，1997～1999年，科技信息是占網民第一位的需求；直到1999年7月，新聞才第一次成為網民在網上獲得的最主要的信息類型，而科技信息仍然占據非常重要的位置。

其次，無論是新聞網站還是商業網站，都沒有認識到網絡新聞的真正價值。在最初的兩年里，并沒有人將網絡與媒體聯系在一起，甚至連網站經營者也沒有這一意識。［1］1995年之后，傳統媒體紛紛上網。此時新聞網站上的新聞只是傳統媒體內容的翻版，傳統媒體并沒有充分認識到網絡新聞的真正價值。1998年以后，新浪、搜狐等商業網站也開始涉足網絡新聞領域。出于盈利的內在沖動和對政治風險的主動規避，商業網站把自身定位為信息發布平臺，主動放棄了意見和態度的表達。新浪網創始人王志東堅持認為“新浪只是一個發布平臺……新浪沒觀點”。［2］在網絡新聞的發展模式上，這些網站不約而同地向“信息超市”的目標發展。

再次，從政府意識來看，由于網絡新聞的輿論功能還未凸顯，加上商業網站主動與主流意識形態保持一定的距離，因此政府把商業網站作為商業公司來進行管理，將網絡新聞僅僅看作網站的諸多普通業務中的一種。政府低估了商業網站的媒體屬性，而對其商業功能寄予厚望。在建設我國信息高速公路的戰略指導下，正是由于政府對商業網站的扶持態度，新浪、網易、搜狐才得以順利在美國納斯達克上市。

在這個階段，網絡新聞規制的理念體現為“先發展，后管理”。從政策學習的視角來看，政府的內容監管也是一個學習的過程，在互聯網發展之初，政府處于一種觀望狀態。［3］從1998年年底到2000年年初這段時間，中國的互聯網新聞操作基本處于無章可循的狀態。［4］這個階段政府僅僅出臺了《計算機信息系統安全保護條例》《利用互聯網絡開展對外宣傳暫行規定》等5部互聯網法規規章。從這些法規的內容來看，網絡新聞僅僅被作為普通的互聯網信息，還沒有被作為獨立的類別突出強調。不過值得注意的是，政府已經開始意識到互聯網信息的宣傳價值，并提出利用互聯網展開對外宣傳，這可以看作是宣傳慣性在互聯網上的延續。

二、規制的初建（2000～2004）：內外有別，輿論優先

2000～2004年是我國網絡新聞規制的初建和探索期。在這個階段，網絡新聞跨越了單向的、純粹的“網絡信息”的階段，輿論作用日趨突出。在這種情況下，政府開始著手制定政策法規，把網絡新聞納入傳媒規制體系，同時通過相應的制度安排，掌握網絡輿論的主導權。該階段網絡新聞規制的理念表現為“內外有別，輿論優先”。

隨著網絡傳播的發展，網民開始重視網絡新聞的互動與發表意見功能。為了爭奪網絡廣告，新浪、搜狐等商業網站展開了激烈的新聞競爭。新浪的網絡新聞業務起步最早，首創了“信息超市”的模式，在競爭中處于領先地位。搜狐認為，要達到挑戰新浪的目的，必須自有主張，即改變只對信息進行梳理與加工的方式，發出網站自己的觀點與聲音。［5］于是網絡新聞傳播加入了互動、態度和意見的元素。在北約轟炸中國駐南使館等重大突發事件和社會熱點事件中，網絡媒體都發揮了獨特的影響力，體現出明顯的輿論作用，這引起了國家宣傳主管部門的高度重視。中國社科院新聞與傳播研究所主編的《中國新聞年鑒》2003年卷特設了“中國網絡媒體專輯”，回顧了“中國網絡媒體發展軌跡”，網絡新聞的輿論作用獲得社會的廣泛認可。［6］

從深層次來看，意見和態度因素進入網絡新聞傳播中，這是商業網站媒體屬性的內在要求。喻國明指出，傳媒經濟的本質是影響力經濟。能夠吸引到網民的“眼球”只是第一步，只有將“注意力”提升到“影響力”，購買行為才能真正發生。［7］隨著用戶數量激增，商業網站迫切希望增強社會影響力。意見或態度的表達，則是構建網站影響力的重要因素。

在這個階段，網絡新聞引起的信息外部性問題引發了嚴重的社會問題。信息外部性是指某經濟主體使用、發布相關信息對其他經濟主體帶來有益或有害的影響，然而這種或好或壞的影響并沒有反映在市場交易中。［8］商業網站的新聞來源蕪雜，質量良莠不齊，給社會帶來了不良的影響，造成了嚴重的負外部性。對網絡新聞進行規制，也就提上了議事日程。

2000年，《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》相繼出臺，我國初步建立起網絡新聞的規制體系。“內外有別，輿論優先”是這個階段網絡新聞規制理念的核心。

“內外有別”是一種差別化管理的思路，主要體現為兩個層面：一是按網站是否有傳統媒體背景為界限，把網站分為新聞網站和商業網站，新聞網站享有新聞采訪權等特權，而商業網站受到很多限制；二是根據所屬單位的行政級別把新聞網站又劃分為“中央新聞單位、中央國家機關各部門新聞單位以及省、自治區、直轄市直屬新聞單位”與其他新聞單位，前者享有更多的權利，其新聞可以由商業網站轉載。政府根據網站的性質和級別，分別賦予不同的權利，從而構建新聞網站主導的市場格局。

“輿論優先”是網絡新聞規制的出發點和落腳點。在這個階段，網絡新聞規制的重點是對網絡新聞內容源的管理。政府通過禁止商業網站的新聞采訪權，以及劃定網絡新聞登載業務的范圍，實現了對網絡新聞內容源的限制。同時，政府大力扶持重點新聞網站的發展，努力提升新聞網站的輿論引導能力，從而爭取在網絡輿論格局中占據主導地位。

三、規制的進步（2005～2012）：有限放松，細化管理

2005年以來，網絡新聞傳播的格局發生了很大的改變，用戶產生內容（UGC）開始成為網絡內容的重要來源；視頻網站與網絡電視臺的兩足鼎立，視頻新聞成了網絡新聞的重要組成部分；商業網站的網絡新聞實踐不斷挑戰和突破既有的限制，以及文化體制改革的深入進行。在這種情況下，網絡新聞規制理念也作出了相應的調整，體現為“有限放松，細化管理”。

與對傳統媒體的嚴格管理不同，政府對網絡媒體的管理是相對寬松的。在資本逐利的驅使下，商業網站不斷試圖挑戰既有的限制，拓展網絡新聞業務。這主要體現在對新聞內容源的突破上。《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》規定這些網站沒有新聞采訪權，但由于網絡新聞概念的模糊性，商業網站可以在實際的網絡新聞運作中大打擦邊球。尤其在體育新聞、娛樂新聞、科技新聞、社會新聞等領域，商業網站自行采寫了大量的網絡新聞。在重大突發事件的報道中，商業網站也經常使用UGC來擴大新聞來源。這種突破體現了市場的力量，對既有的規制造成了很大的壓力，政府需要對此作出回應。

網絡新聞規制理念的轉變，也是文化體制改革推動的結果。黨的十六大報告第一次把“文化事業”和“文化產業”分開，提出“積極發展文化事業和文化產業”。2006年，《關于深化文化體制改革的若干意見》進一步指出，“要根據現有文化事業單位的性質和功能，區別對待、分類指導，明確不同的改革要求”。這些政策都體現了一種“細化管理”的理念，這對網絡新聞規制也將產生積極的影響。

在這個階段，網絡新聞規制的政策法規有了較大的調整。2005年9月，國務院新聞辦公室和信息產業部出臺了《互聯網新聞信息服務管理規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》確立了網絡新聞管理的主要框架。這一階段，網絡新聞規制理念主要體現為“有限放松，細化管理”。

“有限放松”主要體現在放松了對非時政新聞的管理。《規定》從官方層面上對網絡新聞的內涵進行了明確的界定，把網絡新聞限定為時政類新聞。這就為商業網站留出了非時政類新聞的操作空間。這一思路在《互聯網視聽節目服務管理規定》也得到了貫徹。與此同時，對時政類新聞的規制進一步加強。

在這個階段，網絡新聞規制理念的進步還體現在“細化管理”上。這種理念的核心特征是規范化管理，強調規制的可操作性。《規定》對網絡新聞概念的明確界定，對時政類新聞與非時政類新聞的劃分，正是這種規制理念的具體表現。此外，《規定》對網絡新聞傳播活動和網絡新聞傳播單位的細分，也體現了這種理念：按照設立單位的性質、從事網絡新聞傳播活動的范圍和權限等，把網絡新聞傳播單位分為三類，其中第一類和第三類由新聞單位設立，它們傳播活動的范圍和權限不同，第三類只能登載“本單位已刊登播出的新聞信息”，而第一類新聞網站則可以超出本單位的界限，此外還有由非新聞單位設立的第二類網絡新聞傳播單位；把網絡新聞傳播活動細分為“轉載新聞信息、提供時政類電子公告服務、向公眾發送時政類通訊信息”三種行為。上述細分為各種傳播機構的行為劃定了較為清晰的界限，提高了可操作性。與以往籠統的、粗放的管理思路相比，“細化管理”是很大的進步。

四、規制的完善（2013～）：依法管理，確保安全

黨的十八大以來，隨著全面深化改革的進行，我國政治、經濟、文化體制改革進入了一個新的階段。隨著社交媒體的崛起，網絡輿情管理日趨復雜，網絡安全問題凸顯。在這種背景下，我國網絡新聞規制進一步完善，“依法管理，確保安全”成為這個階段的規制理念。

在這個階段，意識形態安全、技術安全等網絡和信息安全問題日益突出，網絡敲詐、網絡傳謠、網絡暴力色情、信息泄露等安全問題頻出。尤其是隨著社交媒體的普及，網絡水軍出于政治或商業動機，有組織地制造網絡謠言或蓄意炒作，干擾了正常的社會秩序。因此，對社交媒體加強監管、提高網絡和信息安全迫在眉睫。

隨著互聯網的發展，我國網絡管理的體制弊端更加明顯。互聯網管理職責一度分散于國務院新聞辦公室、國家廣電總局等十幾個部委的相關部門，職能重疊，效率不高。此外，網絡新聞管理法規的建設相對滯后，不能適應移動互聯網發展、媒體融合的需要。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 在國家政策層面上明確了“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的互聯網管理方針。由此我國網絡新聞規制進入了新的階段，突出表現為“依法管理，確保安全”的規制理念。

網絡新聞管理法規的進一步完善，體現了“依法管理”的規制理念。黨的十八屆三中全會提出“依法管理”的方針，十八屆四中全會提出“加強互聯網領域立法”的要求，我國網絡空間立法加速進行。最近兩年出臺的規范文件主要有：2014年8月發布的《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》（簡稱“微信十條”）、2015年2月發布的《互聯網用戶賬號名稱管理規定》（簡稱“賬號十條”）、2014年10月發布的《關于在新聞網站核發新聞記者證的通知》。“微信十條”對發布、轉載時政類新聞的公眾號資質進行了界定，這是對《互聯網新聞信息服務管理規定》的補充。此外，“微信十條”和“賬號十條”規定了“后臺實名、前臺自愿”的實名制原則，這是對2012年中辦、國辦印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》所提出的“手機和網絡用戶實名制”的落實。通過“微信十條”和“賬號十條”，政府把社交媒體納入了傳媒規制體系。《關于在新聞網站核發新聞記者證的通知》從政策層面落實了新聞網站的新聞采訪權，賦予網絡記者合法的身份，同時也為規范商業網站的新聞傳播活動提供了政策法規依據。

“確保安全”的理念首先體現在規制機構的建設上。2014年2月，中央網絡安全和信息化領導小組成立；2014年8月，重新組建的國家互聯網信息辦公室被授權負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。規制機構的設置反映了網絡安全在網絡管理中的重要性，尤其是中央網絡安全和信息化領導小組的成立，表明網絡安全上升到了國家安全的戰略高度。此外，國家互聯網信息辦公室在很大程度上整合了網絡內容管理的權限和部門，有助于集中統一管理，維護網絡意識形態安全。

專項治理活動的密集推出則是“確保安全”的具體實踐。2013～2015年，政府進行了一系列專項治理活動，如規范互聯網新聞信息傳播秩序、打擊網絡謠言、整治“網絡敲詐與有償刪帖”“掃黃打非?凈網2014”“劍網2014”“凈網2015”等專項行動。這些專項治理行動在依法管理的框架內進行，與日常監管有機配合，維護了網絡安全，促進了網絡的健康有序發展。作為網絡新聞規制的一體兩翼，“依法管理”和“確保安全”相輔相成，“依法管理”提供了法律依據，“確保安全”明確了目標訴求，二者共同推動著網絡傳播的有序發展，這也落實了建設網絡強國戰略的任務要求。

五、結語

從“先發展，再管理”，到 “內外有別，輿論優先”，從“有限放松，細化管理”，再到“依法管理，確保安全”，這并不是簡單的前后替代，而是政府根據政治、技術、市場條件的變化，主動對網絡新聞規制的重心進行的有針對性調整。政治體制改革、技術革新、市場擴張多種力量的推動，帶來了網絡新聞規制理念的演變。從我國接入互聯網20多年的發展歷程可以看出，網絡新聞規制在規制規則、規制機構、管理體制等方面不斷進步。在建設網絡強國的戰略指導下，我國網絡新聞規制將更趨成熟，網絡新聞規制的法制化、規范化程度將進一步提高，規制機構將向獨立化、專門化的方向發展，集中統一的管理體制將加快完善。

（作者單位：煙臺大學人文學院）

注釋：

［1］［4］陳彤，曾祥雪.新浪之道——門戶網站新聞頻道的運營［M］.福州：福建人民出版社，2005:4，36

［2］彭蘭.中國網絡媒體的第一個十年［M］.北京：清華大學出版社，2005:55

［3］李永剛.中國互聯網內容監管的變遷軌跡——基于政策學習理論的簡單考察［J］. 南京工業大學學報（社會科學版），2007（02）

［5］人民網.新浪與搜狐過招網上新聞［EB/OL］.［2015-04-17］.http://www.people.com.cn/GB/it/49/150/20020105/641745.html

［6］中國網.《中國新聞年鑒》2003卷出版 特別介紹網絡媒體［EB/OL］.［2015-04-01］.http://www.chinanews.com/n/2003-10-24/26/360702.html

［7］喻國明.影響力經濟——對傳媒產業本質的一種詮釋［J］.現代傳播，2003（1）

［8］尤海波、鄭曉亞.中國互聯網內容規制研究——基于信息外部性的視角［J］.云南大學學報法學版，2012（1）

*本文系山東省社科規劃基金項目“新聞客戶端：傳統媒體移動化戰略研究”（13CXWZ02）的研究成果