正確認識市縣“十三五”規劃實施與管理

王辰

正確認識市縣“十三五”規劃實施與管理

王辰

規劃實施管理是確保規劃“落地”的必要手段，是規劃提出各項目標任務得以完成的根本保障。科學的規劃需要高效的實施和規范的管理。本文深入分析市縣在推動發展規劃實施管理過程中存在的主要問題，以“問題”為導向，提出推進“十三五”市縣發展規劃有效實施與科學管理的對策建議。

加強發展規劃實施與管理的重要意義

是加快轉變政府職能的需要。當前，我國正處在轉變發展方式和深化改革的攻堅時期。黨的十八屆三中全會已經對全面深化改革做出了總體部署和系統謀劃，其中加快轉變政府職能作為重要內容寫入全會《決定》。推進規劃科學實施和有效管理，有利于營造良好的體制環境，監督各級政府正確履行職責，促進政府工作的制度化、規范化和法制化，更好地發揮市場配置資源的決定性作用。

是推進經濟社會轉型發展的需要。發展規劃以科學發展觀為理論基礎，追求的是經濟效益、社會效益、生態效益高度統一，其實施的過程也是各項發展相互平衡與博弈的過程。長期以來，各地普遍存在“規劃是好的、實施是難的”問題，科學的規劃理念與目標難以在實施過程中得到有效落實。推進規劃科學實施和有效管理，就是要打破“重經濟、輕民生”、“重開發、輕保護”、“重增長、輕結構”的現狀，在轉變發展方式上出“新招”、出“實招”，促進經濟社會轉型發展。

是提升規劃動態科學性的需要。與以往相比，“十三五”時期的國際政治經濟形勢更加復雜多變，國內改革發展的任務更加艱巨。這對作為政府宏觀調控重要手段之一的國民經濟和社會發展規劃而言，提出了更高的要求。完善規劃實施與管理機制，對規劃全過程實施情況進行跟蹤分析、定期評估和動態調整，對于應對國內外發展環境變化，確保規劃科學性和先進性具有重要作用。

是增強規劃執行力的需要。規劃實施是發展規劃中確定的發展目標及空間布局、產業結構優化、基礎設施建設、生態環境保護等一系列重點任務變為現實的過程。有效的實施路徑就是要把規劃中提出的目標和任務進行分解，把責任落實到各地區、各部門，特別是把約束性指標、重大工程項目、重點改革創新任務進行分解，確保規劃得以執行。

存在的主要問題

總體上，“重編制、輕實施”。規劃既需要科學的編制，更需要有效的實施。然而，長期以來，在多數市縣，政府部門集中各方智慧、開展大量工作編制出了較為科學的規劃，由于缺乏科學化、長效化的實施機制保障，而沒有得到有效的執行和落實。有些地方規劃隨意性較大，因政府換屆、領導變動等原因導致的原有規劃調整、不按規劃實施等情況更是屢見不鮮。

規劃銜接上，“重縱向、輕橫向”。發展規劃體系一般包括總體規劃、專項規劃、區域規劃和主體功能區規劃，這些規劃由于都歸屬發展改革部門管理，規劃之間的銜接比較充分，實施相對比較順暢。然而，發展規劃與土地利用規劃、城市規劃等橫向規劃，受管理和實施主體不同、功能定位不明晰、技術平臺不統一等因素制約，同時缺乏有效的協調機制，各類規劃在實際操作中銜接不夠緊密，導致規劃效果大打折扣，與“一張藍圖繪到底”的要求相去甚遠。

項目建設上，“重引進、輕監督”。項目建設是發展推進規劃實施最為重要的載體之一。規劃提出的主要目標和重點任務，需要具體的項目去落實、去支撐。長期以來，在“GDP論英雄”的考核導向下，市縣政府熱衷于“大干快上”，基礎設施建設上求大、求快，招商引資上只要數量、不問質量，缺乏對項目實施的后續監督與管理，偏離了科學發展的正確軌道。

評價考核上，“重結果、輕過程”。規劃實施的績效反饋上，“結果”是“顯而易見”的，而“過程”由細微的日常工作組成，因而常常被忽視。目前政績評價考核中，存在“重結果、輕過程”的傾向，偏重于對工作最后結果的考核，忽視對經濟發展思路和工作部署及其執行過程的考核，不能客觀、全面地反映干部在規劃實施中的實績，一定程度也助長了“短期行為”和“浮躁發展”的思維。

需有效實施、科學管理

建立規劃聯動協調機制。完善發展規劃體系。按照定位清晰、功能互補、統一銜接的要求，以國民經濟和社會發展總體規劃提出的各項目標任務為指導，以省級主體功能區規劃對市縣的定位為基礎，編制好一系列配套專項規劃和區域規劃。建立規劃協調機制。探索建立高規格的規劃協調機構，發揮綜合協調作用，強化統籌協調。積極開展“多規融合”的實踐探索，統一規劃期限、統一規劃目標、統一技術平臺、統一基礎數據、統一空間管控，推進現有規劃有機整合，實現“一張藍圖繪到底”。此外，還應建立長效、穩定的工作機制，避免政府換屆、人員流動對規劃實施帶來的變化和影響。明確規劃協調重點內容。加強規劃之間的銜接協調，重大戰略、目標定位、主要任務、重大項目等，在專項規劃、區域規劃、主體功能區規劃中進行細化落實時必須符合總體規劃的要求。空間布局上，專項規劃、區域規劃要與主體功能區規劃相銜接。同時又要因地制宜、突出特色，防止簡單照搬照抄，避免上下一般粗。

分解落實主要目標任務。科學制定年度實施計劃。根據總體規劃提出的總體戰略、主要目標、重點任務和重大項目安排，明確年度重要指標預期、主要工作安排、項目實施計劃等。及時出臺重點領域實施方案。對于規劃提出的重點任務、重要政策和改革措施、重大工程項目等，分工方案要明確相應的牽頭單位或負責單位。必要時，可進一步規定完成時限。建立領導小組及辦公室。領導小組主要負責規劃實施的統籌和協調工作，領導小組辦公室負責規劃實施中的日常事務和具體問題。

加強實施情況監測評估。建立年度實施情況評估制度。通過建立長效化、規范化的規劃年度實施情況評估制度，督促各責任主體抓好規劃落實，改變在五年規劃收官之年“考前”突擊的情況。規范規劃中期評估制度。評估重點：一是對規劃提出的主要指標進展情況按照“時間過半、任務過半”的要求進行分析評價，對實現進度、未來能否完成五年規劃目標的趨勢進行判斷，不能完成的指標應說明原因；二是分析規劃重點任務的實施進展和效果，包括采取的政策措施情況等；三是針對執行中的問題，研究提出主要措施和對策建議，適時出臺相關調控政策；四是結合發展環境和形勢變化，明確規劃是否有需要調整和修訂的內容。建立規劃實施后評估制度。后評估是對本輪發展規劃實施情況的全面回顧與總結，對于下一輪規劃的編制與實施具有重要借鑒意義，因此必須高度重視，建立相應的制度保障。加強評估結果的應用。將評估和考核緊密結合在一起，把規劃提出的主要目標任務的完成情況納入對地方黨政領導班子和領導干部的綜合評價考核體系中，作為領導選拔、干部任用、獎勵懲戒的重要依據。

完善績效評價考核制度。完善符合科學發展觀的考核指標體系。調整現有考核體系，將發展規劃提出的指標體系納入績效考核范疇，轉變單純以經濟增長速度評定發展成果的導向，弱化對GDP總量及速度等的考評，加大結構優化、科技創新、民生保障、資源節約、生態文明、公共服務等領域的指標權重，構建科學合理的政績考核評價體系。推進考核主體多元化。在政績評價考核過程中，必須把公開透明作為第一原則，建立政府考核與公眾評議、專家評價相結合的多元化機制，擴大考核工作的社會參與廣度，以保證考核的客觀性、公正性。建立“結果”與“過程”相結合的評價考核方式。在考察最終成果的基礎上，加大對日常工作、決策部署和執行效果的全程“跟蹤”，逐項記錄、考核和計算，更加客觀、全面地反映干部在規劃實施中的實績。探索建立差異化的績效考核體制。市縣要根據主體功能區規劃明確的定位（優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區），建立差異化的考核評價辦法，區別對待不同區域、不同崗位、不同經濟發展水平和客觀條件下的干部工作。

開展違規活動清理整頓。落實違規活動清理整頓的責任主體。違規活動清理整頓工作應以發展規劃為主要依據，由市縣發展改革部門牽頭組織，會同國土、規劃（建設）、環保、工商、經信、安全監管等部門（具體視違規行為歸屬的相關管理部門而定）聯合開展。明確違規活動清理整頓的程序和重點。成立違規活動清理整頓工作小組，不定期對項目建設進行監督與檢查。在發展規劃實施過程中一旦發現項目建設存在違規行為，開展調查取證工作。違規行為一經確認，要立即進行登記和制止。違規活動清理整頓組對項目清理和整改工作進行檢查，未通過檢查便擅自開工建設的項目，要依法追究有關單位和人員的責任。對于不服從處理者，必要時，可向法院申請強制執行。

規范發展規劃管理制度。嚴格發展規劃立項制度。各市縣應根據實施本級總體規劃和上級專項規劃、區域規劃的要求，組織相關單位在每年固定時間節點前向同級發展改革部門提出下一年度的專項規劃、區域規劃編制立項申請。發展改革部門根據總體規劃的要求和經濟社會發展的需要對立項申請進行綜合平衡，提出專項規劃、區域規劃年度編制計劃，報同級人民政府批準。明確發展規劃編制單位。市縣總體規劃由同級人民政府組織編制，由同級人民政府發展改革部門會同有關部門負責起草；專項規劃由各級人民政府有關部門組織編制，涉及多個部門的，由市縣人民政府確定牽頭編制單位；區域規劃由發展改革部門組織編制，跨縣（含縣、市轄區、縣級市）或對全市發展全局具有重大影響的區域規劃應由所在地級市發展改革部門牽頭、涉及縣共同參與編制。健全發展規劃編制程序。規劃編制單位應在做好基礎調查、信息搜集、重大問題研究以及需要納入規劃的重大項目論證等前期工作的基礎上，進行規劃草案起草工作。草案形成后，應做好規劃之間的銜接（銜接要遵循專項規劃和區域規劃服從本級和上級總體規劃，下級政府規劃服從上級政府規劃，專項規劃之間不得相互矛盾的原則。區域規劃還要充分考慮土地利用總體規劃、城市規劃等相關領域規劃的要求），并充分征求相關部門意見（地級市規劃還要征求縣區政府意見）。規劃草案送審前，編制單位應組織專家進行規劃論證，并出具論證意見。經深入論證后，由編制單位公布規劃草案（涉及國家秘密的除外）或者舉行聽證會，廣泛聽取公眾意見后，正式報規劃批準機關審批發布。

完善發展規劃實施機制。市、縣政府應當建立健全長效化的規劃實施工作機制，明確規劃組織實施部門，分解目標任務，落實責任主體，協調解決總體規劃、專項規劃、區域規劃實施中遇到的重大問題，并將規劃實施情況和效果作為干部績效考核的重要依據。規劃編制單位應對規劃實施的全過程進行監測評估，形成報告報送原規劃審批機關。經評估，確實需要對規劃進行修訂的，規劃編制單位應適時提出規劃調整與修訂的具體方案。需要報批、公布的，要履行必要的報批、公布手續。發展改革部門應會同有關監察部門對規劃實施情況進行監督與檢查，對違法、違規行為開展必要的清理整頓，保障規劃的順利實施推進。

作者單位：浙江省發展規劃研究院，目前掛職于義烏市發展和改革委員會