水庫移民征地補償長效模式的法制規范與制度構建

胡大偉

（浙江水利水電學院社科部，浙江 杭州 310018）

水庫移民征地補償長效模式的法制規范與制度構建

胡大偉

（浙江水利水電學院社科部，浙江 杭州 310018）

研究目的：反思和完善中國水庫移民征地補償長效機制。研究方法：社會實證分析和規范分析相結合。研究結果：長期以來，雖然中國對水庫移民征地補償長效模式開展了多種形式的探索，但囿于法理認知的淺薄以及法律制度的不足，長效補償呈現出無序發展的態勢。為了實現水庫移民補償安置“發展、共享”的人權價值，迫切需要從法律上明晰長效補償的權利義務關系，完善其運行架構和機制。研究結論：對水庫移民實施長效補償是回應開發性移民的時代要求。

土地制度；水庫移民；征地補償；長效機制；完善

中國的水利水電工程建設經過“十一五”期間的短暫蟄伏之后，在“十二五”及未來一段時間呈現出激增的態勢。水利水電工程的建設必然會產生大量的水庫移民（大多數為農村居民），針對農村水庫移民，長期以來中國一直堅持有土補償安置的方式，但隨著人們對土地資源重要性認知的提高，以及法律對集體土地農民長期承包的確認和支持，集體土地的異地調配和變動越來越困難。這給水庫移民的異地有土補償安置帶來了巨大的挑戰。雖然，有的地方通過土地整理的方式獲取新的安置土地，但這種方式獲取的土地往往難以滿足水庫移民生存發展的需要。在長江三峽工程庫區重慶萬州區天城農村移民安置過程中，8年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170．00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經調查評價，難以利用[1]。在這種現實背景下，法律上強調有土安置為主的“一次性補償”模式面臨著必須做出適當調整和改變的巨大壓力。為了舒緩這一壓力，回應開發性移民的政策要求，建立非依賴土地的發展性水庫移民征地補償模式勢在必行。

1 水庫移民征地補償長效模式的實踐探索

20世紀80年代，隨著中國邁入大發展的歷史時期，水利水電工程建設也進入了快速發展的階段，但由于中國經濟剛剛復蘇，水庫的開發建設除了遭遇移民搬遷難的問題，還要受建設資金短缺的困擾。為了應對這一問題，有些地方政府創造性地提出了通過改變移民補償發放時間的方式來減輕水庫建設前期資金壓力的長期補償方案。計劃經濟時代形成的水庫移民征地補償表現為以“產值倍數法”為計算方式的一次性補償，長期補償實行按照淹沒土地的數量對水庫移民逐年支付補償。這種體現地方政府創新的長期補償雖然產生的動因并非為了更好地保障水庫移民的生存與發展權利，正如一學者在論證廣西京南水庫移民長期補償時所寫：“按照最大限度地減少工程建設前期投資和最大限度地減少前期移民搬遷安置工作壓力的思路開展各項工作，通過京南水利樞紐工程的建設，努力探索在市場條件下水庫移民安置的新路子。”[2]但這種分期給付補償的方式的確受到了部分水庫移民的歡迎。“部分修路或是南水北調工程征地地區，‘種地’仍是這些地區農戶的主要收入來源，土地從功能上仍是農民生存的基礎。因此，這些地區的農民更傾向于分期獲得補償，以便日后的生活有所保障。”[3]隨著經濟的發展，長效補償也逐漸引起中央政府的重視，并上升為國家政策推薦的創新模式。《可再生能源發展“十一五”規劃》明確提出：“創新移民工作機制，研究和探索電站長期補償淹沒土地的辦法，并在有條件的地方進行試點”①國家發展和改革委員會.國家發展改革委關于印發可再生能源發展“十一五”規劃的通知［Z］ . 2008 - 03 - 03.。基于政治的推動和現實契合性，長期補償在水庫移民征地補償實踐中得到長足的發展。歸結起來，中國的水庫移民長效補償實踐主要表現為以下兩個方面。

1.1 實物補償分期模式

所謂實物補償的長期模式是指根據庫區已淹耕地的具體情況，核定農作物種類和產量，然后根據核定的農產品種類和畝產量并考量市場物價波動逐年向水庫移民補償糧食作物，補償期限一般截止到水庫報廢之時。湖南托口水電站是近年來實行實物補償長期模式的典型。托口水電站是21世紀初期湖南省開工建設的最大水電工程，該工程的淹沒區涉及湖南三個縣市、貴州一個縣。貴州省針對托口水電站貴州水庫移民采取傳統的依賴“有土安置”的一次性補償，而湖南省針對托口水電站湖南水庫移民采取了實物補償長期模式。湖南省人民政府辦公室《關于托口水電站（湖南）農村移民安置方式的復函》，原則上同意湖南庫區移民安置采用有土安置與實物補償相結合的方式；2006年8月《湖南省人民政府辦公廳關于〈托口水電站建設征地實物方案〉的復函》，原則上同意有土安置結合實物補償相結合的補償方式[4]。湖南日報的記者在一篇采訪紀實報道中清晰地描述了托口水電站湖南水庫移民實物補償的具體內容和美好前景，“經過地方政府、移民、業主綜合選擇，最終庫區移民安置選擇了有土安置與實物補償相結合的方式，除了現有的安置補償之外，庫區的1.1萬畝水田將按每畝每年625公斤稻谷補償給移民，并且補償的價格隨著物價的波動做相應調整，也就是說只要托口水電站存在一年，農民就可以得到一年的補償。同時在未來的20年內，庫區農村移民還將得到每人每年600元的后扶資金。這樣的長期補償，雖然業主承擔了較多的風險和壓力，但解決了移民的后顧之憂。”[5]

1.2 金錢補償分期模式

相對于實物補償長期模式，金錢補償分期模式在水庫移民補償實踐的使用頻率更高。目前金錢補償分期模式有兩種操作模式，一種是耕地的年產值操作模式，另一種是耕地的資本化操作模式。所謂金錢分期補償的年產值操作模式主要是基于被淹沒耕地前三年的平均年產值（或凈產值），并考量農產品價格波動，分期（半年或一年）給予水庫移民金錢補償，期限至水庫報廢之時。這種補償模式開始探索的實踐比較早，早在20世紀80年代，廣西的很多水利水電工程已經運用這種“長期補償”方式，比如浪水水電站、爽島水電站等。隨后這種模式也被其他很多地方學習、借鑒和推廣。如今，金沙江中游的阿海和向家壩水電站（涉及云南省的水庫移民）已成為采取這種模式的典型。為了確立長效補償模式的權威性，云南省政府辦公廳專門印發了有關移民補償安置的規范性文件，提出對金沙江中游水庫移民（云南部分）開展長效補償，而且該規范性文件對長效補償的運行機制做出了比較清楚和全面的規定。

金錢長期補償的資本化操作模式，是指把土地補償費和安置補助費入股（或土地使用權入股）或出借給水庫建設，然后每年水庫移民通過事先約定的方式按照股本或本金獲得保底分紅或利息，一直到水庫服役期滿。這種模式的實質就是土地補償費、安置補助費的資本化或土地使用權的資本化。20世紀90年代初期，四川省在槽漁灘水電站建設中開始探索“出借”式水庫移民長效補償模式。將土地補償費和安置補助費按照“統籌使用，長期受益”的原則，采取一次清算，集中投入電站建設，電站每年按銀行利率11%付給移民利息。這樣既緩解了電站工程建設資金緊張的矛盾，又避免了移民將土地補償費一次消耗的弊端[6]。征地補償費和安置補助費（或土地使用權）的入股式長效補償模式是當前水庫建設中探索和運用較多的一種方式，比如東固水電站（福建省）、平松水電站（貴州省）、龍王潭水電站（貴州省）等。其中東固水電站采取將集體所有的征地補償費和安置補助費入股并每年保底分紅的模式，平松、龍王潭水電站采取土地使用權入股（租賃）的方式。

2 水庫移民征地補償長效模式的法理解讀

長效補償不僅是當前許多地方積極探索的補償模式，也是一種得到水庫移民廣泛認可的創新。學者李勛華在2009年曾對向家壩庫區（跨四川、云南兩省）宜賓縣安邊鎮移民點、云南水富向家壩鎮移民點、重慶三峽開縣趙家鄉移民點、湖北巴東溪丘灣移民點、湖北丹江口市澗池鄉移民點部分移民權益進行調研。被調查的398人中，在回答“在安置補償的方式上，你是否認為土地產權入股方式可行?”這個問題時，選擇“可行”的移民高達332人，占總數的83. 4%[7]，但由于相關理論研究的滯后以及中國現行法律在此方面的遲緩和含糊態度，在水庫移民補償實踐中，許多人一直對“長效補償”保持戒備心理。“正是這種模糊性，使得長期補償機制徘徊在‘極力推行’和‘謹慎防范’這兩個極端之間。”[8]這種實踐狀態不僅折射了“長效補償”的法律困境，也印證了人們對長期補償的法律認識的莫衷一是。

2.1 補償主體

在長效補償的補償主體理論認識上，一直存在著理解上的偏差。許多人認為在長效補償中，業主是水庫移民補償的義務主體，實踐中業主與水庫移民簽訂長效補償協議也證實了這一點。其實，這種認知反映了水庫移民長效補償法學理論研究上的落后，這種落后導致水庫移民長效補償實踐呈現出紛繁蕪雜的景象。水庫移民征地補償是公益征收補償，屬于行政補償的重要類型之一。作為行政補償的水庫移民補償，無論是補償方式上表現為“一次性補償”，抑或分期的“長效補償”，在理論上補償義務方必然是行政主體。如果把業主作為水庫移民長效補償的義務方，首先意味著水庫移民征地補償性質的變化，而這種變化在本質上否定了征收的存在，這種否定必將引發水庫移民征地補償的法理危機。因此，筆者以為長效補償僅僅是一次性補償的變通，并不引起補償義務主體的變化，行政主體始終應該是水庫移民征地補償的法律義務主體。

2.2 風險承擔

不同類型的水利水電工程所產生的效益也是不一樣的。有的工程主要承擔防洪、排澇、灌溉等功能，很難產生直接的經濟效益；有的工程主要承擔發電、供水功能，或不僅承擔防洪、排澇、灌溉等功能，還承擔發電、供水等功能，此類工程項目能夠直接帶來巨大的經濟效益。在水庫移民征地補償實踐中，長效補償主要見于以發電、供水等能夠直接產生巨大經濟效益的水利水電工程建設中。在市場經濟的條件下，對于以發電、供水等功能為主的經營性水電項目來說，在憧憬可能存在的巨大經濟效益的同時，同樣需要面對經營不善的考驗。對于這種經營性風險，水庫移民是否應該承擔，理論上并沒有給予很好的解答。有人認為長效補償實際上是“成果共享、風險共擔”新理念的滲透[9]，進一步而言在水庫移民長效補償中，移民應該承擔經營失敗的風險。這種理解顯然背離了“長效補償”承載的發展性價值和水庫移民征地補償的本質。長效補償的突出表征，就是改一次性補償為貫穿于水利水電工程整個運行期間的分期補償，通過分期補償讓水庫移民能夠分享土地增值帶來的效益，分享庫區發展帶來的利益，實現水庫移民的發展權。再者水庫移民補償的核心內涵在于使水庫移民因水利水電工程建設導致的損失得到彌補，通過這種彌補保障水庫移民的生存和發展利益。基于此，筆者以為，無論是何種方式的“長效補償”都不能讓水庫移民承擔各種風險帶來的不利，政府應該承擔起水庫移民享受發展性利益的補償擔保責任。

2.3 補償標準

采用長效補償，一般意味著水庫移民獲得的土地補償和安置補助總額將超過“該耕地被征收前三年平均年產值的16倍”①大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例［Z］ .第22條.法律限制。這種突破被有些人視為長效補償“非法存在”的重要表征，“一般大中型水利水電工程設計使用年限都在50年以上，這就使‘長期’的具體期限可達50年以上甚至上百年，‘長期’二字于法無據，且與現行法律、法規相沖突，‘長期補償’與土地征收補償的法理性質是適當補償、不完全補償也不相符合。”[10]其實，長效補償存在的重要價值不僅在于能夠滿足水庫移民的生存需求，而且在于能夠滿足水庫移民的發展權需求。水庫移民征地補償矛盾頻發的狀況已經表明按照“三原原則”計算的補償標準實際上無法滿足水庫移民的發展權利需求。某種意義上，長效補償正是對這種補償標準設計模式的改革和突破。退一步而言，現行的行政法規并非沒有為補償標準突破16倍預留制度上的通道。2006年的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》在規定16倍限額的同時，也規定了但書條款，即“土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準。”②大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例［Z］ .第22條.

2.4 長效補償和后期扶持的關系

中國相關法律規定，水庫移民補償采取“前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法”③大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例［Z］ .第3條.。長效補償的實施引發了后期扶持的存在危機。一方面，簡單從補償時間上看，長效補償已經覆蓋了水庫移民的 “后期扶持”；另一方面，有人提出“由于移民已經通過直接參與水利水電工程效益的分享獲得了長期的生產生活保障，安置之后就不宜再享受國家對于水庫移民安置后期扶持的相關政策。”[11]但如果進一步分析，可以發現長效補償和后期扶持是兩個不同的法理范疇，二者不能互相替代。從國家對后期扶持的立法本意來看，它早期的功能定位在于化解水庫移民遺留問題。當然，隨著城鄉統籌的提出，它的功能定位除了“化解水庫移民遺留問題”，還增加了“幫助水庫移民脫貧致富”④國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見［Z］ .前言.，而長效補償的主要功能在于通過滲入“發展、參與”的理念來達到對水庫移民損失的公正補償。長效補償實質上僅是 “前期補償”中可供水庫移民選擇方式的眾多方式之一，而且，在許多同一水庫移民征地補償安置實踐中，長效補償也常常是和其他補償方式并存的。

2.5 長效補償與社會保障的關系

無論是在理論抑或實踐中，移民補償和社會保障都體現出很強的關聯性。從分期持續的時間緯度和長久生計保障的價值立場而言，長效補償和水庫移民社會保障呈現出高度的相似性。在此種背景下，很多學者提出用“土地換保障”等把補償權和社會保障權融為一體的方式來解決移民的后續生存發展問題，但在城鄉統籌的語境下，提供基本社會保障本應是政府的法定義務，用財產權來交換社會保障權顯然不符合法理，也容易掩蓋水庫移民社會保障與損失補償的真實法律關系[12]。長效補償和社會保障的銜接和協同雖然有利于化解水庫移民征地補償矛盾，滿足水庫移民生存發展需要，但不能因此把二者混同。長效補償是水庫移民征地補償安置的一種方式，它產生的前提在于土地征收的發生，法理實質在于財產權受損的彌補，而社會保障是憲法賦予公民的基本社會權利之一，它的產生不以財產的受損為前提，是由國家提供的具有普惠意義的平等權利。

2.6 長效補償的法理實質——“租賃”、“入股”抑或其他

長效補償實踐形式的紛繁復雜，表面上體現了政府在水庫移民補償制度上的創新力，但也反映了人們對長效補償的法理實質認知的困惑。當前關于長效補償的理論基點存在“土地租賃”、“入股（土地使用權或征地補償安置費）”、“土地補償費和安置補助費出借”等多種說法。筆者以為，認識長效補償的法理實質必須立足于水庫移民征地補償的法律性質。作為行政補償重要類別的水庫移民補償，它發生的重要前提在于因為公益征收而導致的土地、房屋等其他財產權利的轉移，而“土地租賃”的重要特征在于集體土地所有權并不發生變化，租賃方需要在租賃期滿后把土地歸還原農村集體。把水庫移民長效補償的法理基礎定位為“土地租賃”顯然偏離了其行政補償的法律性質。同“土地租賃”說相比，某種意義上“土地補償費和安置補助費出借”說更無法承受起解釋長效補償理論存在的作用，因為“土地補償費和安置補助費出借”的邏輯前提在于補償已經完成。

在中國農村，集體土地的所用權歸集體經濟組織，農民個體不享有土地所用權，農民只享有土地承包經營權。當然，根據現有的法律和有關政策，這種土地承包經營權不僅是“長期穩定”的，甚至可以說是“長久不變”的。基于土地承包，農民享有土地的長久使用、收益和較大自由的處分權益。長期以來，針對水庫移民征地補償，中國堅持“產值倍數”法的原用途補償原則。這種以農產品價格為基準的計算方法顯然忽視了農地的市場交易價值，忽視了市場經濟條件下農地征收開發所帶來的增值收益。市場經濟中，由于水電工程建設引發的土地征收，不僅會導致農地權屬的變更，同時也會產生增值收益。這種原用途價值之外的增值收益，不能僅僅由國家和水電開發業主享有，更應該讓水庫移民以及農村集體來共同分享。從產權保護的角度，土地產權擁有者有權獲得土地產出的收益，這根源于產權擁有者對產權對象的支配、使用和處分權，具有法理上的合理性[13]。某種意義上，水庫移民長效補償就是對水庫移民所享有的承包土地使用、收益權的最大化保護，而這種最大化的基點在于承認水庫移民土地承包經營權的獨立補償地位，并在征地補償中能夠資本化。同時長效補償減緩了由于一次性補償立即切斷移民與土地聯系的陣痛壓力，使水庫移民能夠以地生財，獲得長久穩定的生活保障。基于此，筆者以為“土地使用權入股”是水庫移民長效補償立足的法理實質，而且，這種解釋符合未來集體土地征收補償改革的方向。

3 水庫移民征地補償長效模式的規范與制度完善

3.1 明確長效補償的法律地位

人們對長效補償的觀望態度和模糊認知，根源在于當前相關法律明確規定的缺位。雖然中國的相關政策和一些地方性知識為長效補償的實踐嘗試給予了理念和制度的指引，但缺乏明確法律指示的長效補償始終無法找到其應有的理性解釋和法律地位。因此，筆者以為，要真正發揮長效補償的“共享、參與”之價值，必須在未來的法律上確立其明確的地位和制度架構。

3.2 規范與完善長效補償的制度架構

長效補償發展權理念的順利實現，不僅需要對當前紛繁復雜的長效補償實踐創新模式進行規范，還需要基于水庫移民補償的法律性質對其進行制度完善。

3.2.1 明晰和規范長效補償的法律關系 實踐中，許多長效補償常通過業主與水庫移民簽訂民事補償協議的方式來達成。這種方式顯然不利于水庫移民生存發展權益的保護，而且也背離水庫移民補償的法理旨向。雖然長效補償的最終費用需要由水電建設業主承擔，而且他們也是水庫的直接受益人，但征地的性質已經決定了水庫移民補償的義務方必然指向國家。“征地是政府與農民之間的事，供地是政府和用地單位之間的事，征地與建設項目的性質無關，補償費也是由政府給，在程序上與用地單位無關。”[14]長效補償補償費的給付方不是業主，而應該是政府。因此，應該建立由地方政府與水庫移民簽訂長效補償協議的運行機制，同時為了約束業主、保護公共利益，業主應該與地方政府簽訂保障水庫移民補償安置費用具體落實的協議，通過該協議明確業主應該承擔的責任。

3.2.2 建立長效補償的風險保障機制 長效補償的目的在于讓水庫移民能夠分享水電開發帶來的發展利益，但卻不能讓他們承受失敗帶來的不利后果。首先，為了保障長效補償資金的來源安全，可以將長效補償經費列入水電發電成本，并建立與上網電價的聯動機制。其次，作為經營性的水電項目，必然存在一定的市場風險。為了防范風險，保障水庫移民長效補償利益的實現，應該建立風險保障機制。可以從水電工程經營性收入中提取一定數額的保證金，并把其存入銀行以備不時之需，同時建立由項目業主的投資方或擔保方提供連帶責任擔保的制度。再次，在水電項目經營管理制度設計中明晰農村集體經濟組織和業主的權利義務，設定水庫移民的保底收益條款，規定水庫移民收益回報的動態調整機制，明確政府的監管職責。

3.2.3 建立長效補償與一次性補償的協調機制 長效補償一般是針對耕地的土地補償費而采取的分期支付，但在水庫移民征地補償中，政府除了需要支付土地補償費之外，還需要支付安置補助費等其他費用。對于失去耕地的水庫移民而言，在搬遷之前向其支付“一次性”的安置補助費用等其他費用具有重要的生存保障價值。同時，也應該認識到長效補償實質上也是金錢一次性補償的一種變通，對于水庫移民而言，它只是可供選擇的眾多補償方式之一。在未來的制度設計及實際運作中，應該堅持自愿選擇和政策引導相結合的原則，充分考慮和滿足移民多元化的補償安置需求。當然二者也可以友好并存，如三板溪電站是一次性補償與長期補償并存，羅旬縣同一庫區涉及兩個電站，一個是雙河口實行長效補償，另一個是龍灘電站實行一次性補償，也未出現移民攀比或移民安置方式大翻盤的現象[15]。但是，對于這種方式一方面應該看到它的時代價值，但也應該認識到它的局限性。為了防范長效補償與一次性補償的齟齬，同時也為了防范水庫移民之間的攀比，必須建立完善的長效補償與一次性補償的協調機制。

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（本文責編：仲濟香）

Legal System Perfection and Institutional Amelioration on the Long-term Compensation for Reservoir Resettlement

HU Da-wei（The Department of Social Sciences, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China）

The purpose of the paper is to reflect and perfect the long-term compensation system for reservoir resettlement in China. Methods employed are the combination of empirical and normative analysis. The result indicates that it is necessary to develop the long-term compensation for reservoir resettlement. Although China has carried out various forms of exploration on reservoir resettlement compensation for long-term models, long-term compensation system currently is generally in disorder situation because of the defects of the relevant legal system. In order to realize the human rights value of "development and sharing" of the reservoir resettlement compensation, it is urgent to clear the legal relation of long-term compensation and to improve the operational structure and mechanism.

land institution; reservoir resettlement; land expropriation compensation; long-term compensation; perfection

F301.2；D922.1

A

1001-8158（2015）01-0086-06

2014-02-25

2014-12-30

浙江省高校重大人文社科項目攻關計劃項目資助（2013QNO26）。

胡大偉（1979-），男，河南信陽人，副教授，博士。主要研究方向為水庫移民征地補償，土地法。E-mail: hudw2008@163.com