天祝縣金融資金扶貧攻堅的社會調查研究

李文斌

（西北師范大學經濟學院，甘肅 蘭州 730070）

一、引言

天祝藏族自治縣是國家級重點貧困縣，也是甘肅省確定的43個扶貧開發重點縣之一。近年來，由于經濟的發展，廣大農牧民發展生產、脫貧致富的愿望越來越強烈。天祝縣屬于藏區，藏族人口比例較高，藏區是我國地勢海拔高，少數民族人口比例高，貧困人口比例高，返貧率高，而社會經濟發展水平低的“四高一低”地區，也是目前減少和消除貧困，構建和諧社會的重點和難點地區，所以對天祝縣金融扶貧狀況的調查與研究至關重要。

2013年9月份，甘肅省委省政府出臺了《關于深入實施“1236”扶貧攻堅行動的意見》，在提出的“六大突破”中，特別是“金融資金支撐”的突破，對進一步加強金融資金支持提出了新的要求。天祝縣作為扶貧開發的重點縣，是甘肅省扶貧開發工作攻堅階段的重點和難點。本文通過對天祝縣多個鄉鎮進行實地調研，對天祝縣目前金融資金參與扶貧的情況進行了調查，找出金融扶貧工作中的問題所在，并提出建議和對策。

二、主要金融機構參與扶貧的現狀及成效

2010年開始，國家和省、市對天祝縣加大了金融支持力度，出臺了一系列金融扶持“三農”政策,鼓勵金融機構服務地方經濟發展，先后開展了“婦女小額擔保貸款”、“雙聯惠農貸款”、“草食畜牧業和設施蔬菜產業貸款”三項惠農貸款，支持農牧業持續快速發展。通過提供一系列貸款，天祝縣居民生活水平顯著提高，取得較好的社會效益和經濟效益。

天祝縣農村信用社從2010年至2014年連續五年發放婦女小額擔保貸款，貸款利息全部由中央財政貼息，有效緩解了農牧民“貸款難、貸款貴”問題，天祝農村信用社累計發放婦女小額擔保貸款30977筆，金額95493萬元。從2013年開始，天祝縣農村信用社借助天祝縣政府大力發展草食畜牧產業和設施蔬菜產業的有利時機，積極發放“雙業”貸款，“雙業”貸款利息由省財政廳、武威市財政局、天祝縣財政局以及借款人四方同時承擔，借款人只承擔利息的1%，利息采用先付后貼的方式，同時由原先單一的財政供養人員擔保變為信用擔保、存款質押、財產抵押等靈活多樣的方式，一定程度上降低了貸款難度，五年累計發放“雙業”貸款18867戶，金額139623萬元。天祝縣農業銀行也積極發放婦女小額擔保貸款和雙聯惠農貸款，其中婦女小額擔保貸款累計共發放5145萬元，雙聯惠農帶款截止2014年12月底累計發放16.6億元。

在扶貧貸款的發放過程中，金融機構為了解決農牧民“貸款難、貸款貴”的問題，推出了多種貸款擔保方式。貸款擔保方式主要有信用擔保、保證擔保（財政供養人員擔保）、聯戶擔保、質押擔保和房產抵押等5種。其中，最常用的擔保方式為信用擔保、保證擔保（財政供養人員擔保）和聯戶擔保。信用擔保可貸款3至5萬元，保證擔保（財政供養人員）可貸款5至10萬元，聯戶擔保可貸款10萬元。

三、金融扶貧面臨的問題

（一）擔保問題

雖然推出了多樣化的擔保方式，解決了單一的擔保方式所帶來的局限性，很多貧困農戶在貸款過程中仍然面臨著嚴重的“擔保難”問題。

1.信用擔保中存在的問題。信用擔保是金融機構根據貸款人的償還能力和按時償還的信譽度而評級的，信譽度高的人最多能貸款3至5萬元。對于一些農民和牧民，雖然有償還貸款等能力，但是沒有之前在金融機構貸款的記錄，金融機構沒有與他們相關的信用信息記錄，按照規定金融機構不能給他們發放信用貸款，需要用其他的擔保形式擔保才能得到貸款，這樣就不能及時解決這部分居民發展生產經營中面臨資金短缺的問題，貸款資金不能充分發揮作用，而且還會給他們造成“貸款難”的印象，影響他們貸款的積極性。

2.保證擔保中存在的問題。保證擔保主要以財政供養人員擔保為主，但是從全縣來看，由于農牧民數量遠大于財政供養人員，這就決定了很多人沒有一定的關系就沒辦法取得貸款，而有財政供養人員給農戶擔保的，金融機構也只能放貸5至10萬元貸款，這樣也只能解決了一部分居民急需用錢的需要。對于大部分農牧民而言，由于沒有關系，找不到財政供養人員做擔保，在需要資金的時候貸不到款，耽誤了農牧業生產活動和經營活動。

3.聯戶擔保中存在的問題。聯戶擔保是同鄉（鎮）、同村、同組的農牧民互相擔保，承擔連帶責任，聯戶擔保貸款額可以達到10萬元，是目前全縣扶貧貸款中采用最廣泛、同時也是對農牧民擔保難度最小的貸款。但是在在聯戶擔保的過程中，如有一戶不講信譽，不能按時償還貸款，造成信貸不良記錄，就會影響到其他的聯戶也有同樣的不良記錄，導致了今后在金融機構中難以貸到款項，這就影響了農戶主動為其他農戶擔保的積極性，同時，一旦發生信貸不良記錄，就會影響多戶農牧民的貸款。

4.質押和房產抵押擔保中存在的問題。這種擔保形式主要針對農民專業合作社或養殖小區，貸款額度需求量往往較大，需求量大多數在30至300萬元之間，小額度的貸款無法滿足合作社和養殖小區的規模經營。大額度的貸款只有依靠一些擔保公司來擔保，而擔保公司主要是按貸款比例收取擔保費用，擔保費用較高，使貸款者無法承擔昂貴的擔保費，很多合作社想貸款卻又缺乏貸款的信心，這樣就限制了這些合作社和養殖小區對資金的需要，使種植、養殖規模停留于現狀。這樣，一方面限制了合作社和養殖小區的投資需要的規模化經營，另一方面難以發揮這類合作社帶動周圍農戶致富的經濟效應。

5.農村產權抵押擔保中存在的問題。國務院辦公廳《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》明確提出，鼓勵金融機構擴大林權抵押貸款，探索開展大型農機具、農村土地承包經營權和宅基地抵押貸款，解決農民和農村經濟主體普遍面臨的貸款抵押物不足，以此激活農村經濟資源。同時，天祝縣積極響應惠農貸款政策，對驗收合格的日光溫室和養殖暖棚發放產權證，為惠農貸款奠定了基礎。但是由于金融機構貸款制度的限制，金融機構并不認可產權證做抵押物，所以農村產權證擔保抵押仍然是一項空白，產權證沒有發揮抵押擔保貸款的作用，失去了意義。

（二）農業保險問題

天祝縣境內地勢西北高，東南低，氣候帶的垂直分布十分明顯，小區域氣候復雜多變，常有干旱、冰雹、洪澇、霜凍、風雪等自然災害發生。全縣有耕地31.8萬畝，草原587萬畝，主要作物有小麥、油菜、豌豆、青稞、馬鈴薯、大麥、蔬菜等，主要畜種有白牦牛、高山細毛羊等。天祝縣自然環境惡劣，自然災害頻繁，而養殖業和種植業對自然環境的依賴度較高，加上農牧業基礎薄弱，生產條件差，使得天祝縣的種植業和養殖業抵抗自然災害和意外事故的能力弱。由于天祝縣的農業保險具有賠付率高，回報率低等特點，商業保險不愿意辦理農業保險業務。由于相關法律法規的缺失，以及對政策性農業保險認識不足，使得政策性農業保險發展不健全。

政策性保險發展缺位，以及商業性保險缺乏開拓農村保險市場的積極性，使得天祝縣目前沒有形成一個健全有效的農業保險體系，廣大農牧民的收入得不到保證，這就使得金融機構在一定程度上提高了農牧民以及農業企業貸款的風險評估，降低了金融機構貸款的積極性，成為農戶“貸款難”的一個重要原因。

（三）貸款期限問題

金融機構所發放的婦女小額擔保貸款、“雙業”貸款以及雙聯惠農帶款普遍存在這貸款償還期限短的問題。農戶貸款后主要是將貸款資金用于種植業、養殖業以及個體經營中去，特別是農牧業有一定的生產周期，資金投入后需要一定的生產周期和經營周期才能收回，如果貸款償還期限緊張，一方面不利于貸款充分發揮作用，充分改善生產條件，而且會給居民帶來新的經濟負擔。

四、對金融扶貧的建議

（一）進一步健全擔保體系

1.加快建立政府扶持、各方參與、市場運作的多層次農村信貸擔保機制。鼓勵農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等有比較充足資金實力的經濟實體和各類社會資金組建擔保公司，為農戶貸款提供擔保服務。

2.金融機構要密切與擔保公司開展合作，對于符合條件的擔保公司，金融機構要予以支持并與之開展合作，不要設置最低資本金等限制條件，鼓勵擔保公司為農牧業發展提供擔保。擔保公司切實為農民專業合作社和養殖小區提供擔保服務，有利于加快農業產業化發展，減少資金限制，產生良好的經濟效應。

3.金融機構應該根據政策及時調整貸款制度。國務院辦公廳出臺了《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》后，天祝縣政府結合實際情況，出臺了《關于開展農村產權抵押貸款工作的意見》，農業部門對日光溫室、養殖暖棚進行了確權登記，向農戶發放了產權證。建議金融機構根據政策環境對貸款制度進行調節，允許農戶用設施農業產權證作為抵押物提供擔保，為農戶發放貸款，確實讓貸款資金流入農民手中，讓農民增收，真正為農村產權抵押擔保貸款創造良好的制度環境。

4.加強宣傳和指導，培養農戶的信用意識，使聯戶擔保發揮更大作用。聯戶擔保是目前天祝縣農牧民最主要的擔保方式，通過聯戶擔保提供的金額數量相對較大，由于聯戶擔保特殊的擔保形式，單個農戶的貸款信用情況影響的面較廣，培養農戶貸款的信用意識，有利于更多農戶從扶貧貸款中受益，使貸款能夠發揮更大的效益。

（二）加快發展農業保險

1.完善政策性農業保險相關的法律體系。建立健全農業保險體系，首先從政策性農業保險的發展開始。要使政策性農業保險發揮其作用，離不開法律層面的推動和支持。通過以專門立法的方式對政策性農業保險進行限制和支持，有利于對政府發揮作用和農民參與保險的方式進行規范，避免政府因為財政困難而忽視對農業保險的支持。

2.培養農戶的風險意識，提高對農業保險的重視。由于大多數農戶生產經營規模較小，并且經濟收益不高，很多農戶不愿意在農業保險上投入更多成本，加上傳統思想的影響，很多農戶防范農業風險的意識單薄，寧愿抱著僥幸心理，也不愿參加保險，這就制約了農業保險的發展。加強農業保險的宣傳，逐漸培養農戶的預防風險的意識，改變對農業保險的傳統看法，有利于提高農民參與農業保險的積極性，推動政策性農業保險發展，降低生產活動受自然災害和意外事故的影響，降低農戶貸款的難度。

3.加大政策性農業保險的財政補助，降低農業保險的費用和費率。農業保險的社會公益性決定了其更需要政策的扶持與推動，財政部門應該加大對農業保險的補貼力度，降低農戶投入農業保險的費用和費率，減少農戶的成本，鼓勵農戶參保的積極性。

（三）延長貸款期限

金融機構提供扶貧貸款的對象中，從事種植業和養殖業的農戶占比重較大，此外還有農民專業合作社和養殖小區。種植業和養殖業季節性強，生產周期長，受自然環境影響大，對貸款期限的要求較長。此外，一些涉農的中小企業，尤其是養殖業，自有資金在滿足企業基本建設后，基本沒有后期生產性資金，需要向金融機構貸款后才能啟動正常生產活動。由于金融機構發放的貸款一律為一年期，貸款的期限和農牧民以及中小企業的生產周期不相匹配，不利于資金充分發揮作用，又帶來了新的經濟負擔。所以，金融機構應該延長貸款期限，滿足農牧民和中小企業的生產經營周期，減輕經濟負擔充分發揮貸款的作用。

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