全球警務導論

本?鮑林++詹姆斯?謝普蒂基?倪鐵

內容摘要：國際社會日益加速重組，民族國家體制被跨國國家體制所取代，普世價值觀不斷得到越來越多國家和人民的接受，警務治理也日益走向全球化。對全球警務的研究經歷了一個從跨國警務研究走向全球警務研究的過程，研究廣度和深度日益擴展。跨國警務也經歷了從地方性警務、國家警務，不斷走向跨國警務、全球警務。與此相對應，全球化背景下的警務合作機制也追求者不同與以往時代的價值目標。

關鍵詞：跨國警務；全球化；學術研究；社會秩序

在世界各地，警官們頻頻出國公干。為了查找謀殺案件的破案證據，他們可能搭乘飛機、火車或者汽車，長途奔波。他們可能是聯合國警察（UNPOL）的雇員，在阿富汗等遭受戰爭蹂躪的國家中進行為期一年的警務工作；他們可能是國際警務聯絡官，奉調前往牙買加這樣的“國際毒品走私過境國”（drugs transit country），進行三年的警務工作。廣義上的跨國警務旅行，也包括那些奉命襄助國際刑警組織，或為國際刑事法庭偵查戰犯罪案。還有數量更多的在國內警署工作的警察，特別是那些工作領域涉及有組織犯罪、恐怖主義犯罪和網絡犯罪的警察，他們的工作就是通過郵件、傳真和電話等與國外同行進行溝通，查詢國際數據庫，獲取并查實犯罪記錄、姓名、指紋和DNA等信息。

跨國警務的發展，通常可歸因于犯罪和不安全因素的全球化——復合型犯罪和預謀往往跨越多國邊界，這理所當然地需要更為廣泛的國際警務合作。雖然，我們并不贊同這種看似直截了當的邏輯推演，但我們仍提請大家注意：犯罪和不安全因素已被視為全球性問題，警察經常奉命跨國詢問證人，抓捕嫌犯，遞押外逃嫌犯回國接受訊問、審訊和拘留。隨著國際性警察組織的權力的增長，且抱負越來越遠大，與此同時，各國警察機構也不斷地拓展自身的全球影響力。

犯罪的全球治理是一個影響深遠的發展轉向，國際機構對這一重要議題進行了激烈討論。在媒體關注之前，絕大多數的全球警務政策、策劃以及大量實務工作都是盡可能在幕后以秘密的方式進行。所以，在警務重點、政策、實務和責任機制等警務全球化的領域，幾乎沒有發生過公開的論爭。由于這方面的空白，我們的研究立足于一下幾點：考察當前全球體制，并力圖解釋為何它能在日益勃興的跨國體系中飛速發展。同時，我們著手探索全球警務領域中滋生的一些富有爭議性的法律、政策和社會問題，以求構建一個立足實證的全球警務理論體系。

一、全球警務研究之學術變遷

只是在近數十年來，全球警務才成為系統研究的對象，這也是它缺乏廣泛認知的部分原因。該領域的首批專著在上個世紀八十年代末九十年代初才得以面世， 它們是：馬爾科姆·安德森（Malcolm Anderson）的《世界警務》（Policing the World）和《歐盟警務》（Policing the Euroopean Union）、伊桑·納德爾曼（Ethan Nadelmann）的《跨國警察》（Cops Across Borders）。這些拓荒性的著作研究了全球警務的政治背景、組織框架，以及刑法、刑事訴訟法和新興執法策略之間的協調性問題。安德森等人對20世紀90年代歐洲警務進行研究，其令人刮目相看的發現在于：國內外安全維系之責正從民族國家逐漸轉移到國際組織。他們在書中寫到，跨國警務揭開了“爭論和難題”之“潘多拉”魔盒。

納德爾曼（Nadelmann）則從美國視角來檢視全球警務，對于拓展警察部門的國際化能力，他得出了一個大異其趣的結論。他并不關注國際組織的層出不窮，他歸納出自己的結論，認為美國在國際場合強行推廣自己的刑事司法準則。納德爾曼分析，全球化的進程主要就是“美國化”（ Americanisation）。 在他看來，經由規制、調和、均化三重進程（a three-fold process of regularisation， accommodation and homogenisation），外國政府不斷地調整自身，來適應國際法奉行的美利堅聯邦模式。具體表現為：努力拓展其刑事法管轄范圍，擴大電子監聽、線人使用、臥底派遣和“控制下交付”等偵查措施的適用范圍，也包括運用財產沒收和反洗錢等美國法令中的新舉措。

直至20世紀90年代初期，美國一直引領著全球警務的發展。1988年《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》（the 1988 United Nations Convention on Narcotic and Psychotropic Drugs）等國際協定形成了一系列規劃，充分展現了美國的關注重點和技術手段之主導地位。納德爾曼認為，全球警務由一系列復雜的體制安排所建構而成，它們是國際警察組織、合作機制、地區警務會議和數十個多邊執法安排協定，所有這些機制“試圖幫助執法機構減少、跨越或規避那些由主權問題、政治緊張局勢和執法體系差異所造成的沖突”。

在這些研究者拓荒之后，一些學者逐漸擴展研究對象，開始研究以下問題：邊境地區和島嶼地區警務運作中的合作問題，國際警務聯絡官的工作，聯合國、歐盟等超國家實體在跨國警務體系中所扮演的角色。描述性和解釋性的實證研究，以及那些難能可貴的歷史研究、理論研究，兩者相得益彰。 隨著全球警務學術研究的逐漸成熟，涌現出了一大批從不同角度探索跨國警務的科研成果，也開辟了全球警務研究的新方向。 當下，已經面世的不同學科領域的全方位研究，形成了實證資料的堅實基礎，印證了我們有必要發展起一個有機統一的全球警務的跨學科理論體系。全球化轉型的步伐是如此迅捷，以致于使得那些本應該起指導作用的理論研究、法律和政策反而被實務屢屢超越。我們檢視了跨國警務的理論維度，勾勒全球警務這一高速發展領域實證研究的一系列進程。

二、跨國警務合作之體制演進

跨國警務，在廣義上，它包括了一切形式的治安、執法、維和、偵查和情報共享，也包括跨越或穿越國境的其他警務工作。跨國警務研究，涉及到：各種類型的警務工作，它所產生和發展的新興跨國體系的背景，遍及全球的警務體制的框架，全球警務職業亞文化。在某些情況下，國際警務合作是基于兩個警察部門雙方之間的良好關系，或是基于像比荷盧地區或在加勒比群島這樣的三四個鄰國的多邊合作關系。與跨國警務不同，國際警務和全球警務的相關理念有自己的特定內涵。政治社會學家使用“國際的（inter-national）”（特意使用連字符）來描述政治國家之間的相互關系，同時使用“跨國的（transnational）”描述那些跨越國境線的現象。近來，跨國警務合作共事發展的勢頭越來越迅猛，甚至某些國際警務合作的業務已經廣及全球。當然，我們也越來越明了：“全球警隊”（a global police force）的想法只是一種臆想，但全球警務確是一種真實的存在。

各國間警察合作辦案，幾乎與現代警務體制的歷史同樣久遠。在加勒比群島或印尼群島等地區的群島警務管理中，警官們時常需要駕船在列島間穿梭巡弋。從地理學的角度而言，大洋、近海和其他一些水域范圍內的警務都屬于海洋警務。自從海洋警務創設之初，歐洲警察在到處巡弋履行職務的過程中，不得不時常穿梭諸國邊防線。對于那些邊境城鎮的警務工作來說，跨越國境線更是家常便飯。納德爾曼指出，美國法警局（US MarshalsService）早期的任務之一就是追捕潛逃加拿大或墨西哥的逃亡奴隸。1842年，英國倫敦警察廳組建自己的便衣偵緝隊；之后不久，歐洲警察同行們就協請蘇格蘭場警探幫忙監視那些流亡在英的移民。 1878年，倫敦警察廳的首個刑事偵查部（Criminal Investigation Department，簡稱為CID）得以創設，其就有協助外國政府進行偵查的職責。

19世紀末，隨著國際無政府恐怖主義（ international anarchist terrorism）犯罪的泛濫，相關領域的國際警察合作隨之迅猛發展。同時，引渡程序逐漸規范化。1898年羅馬會議（the 1898 Rome Conference）通過了協議，共享“無政府主義者”嫌犯的情報； 正是在這次會議上達成了協定，對貝蒂隆刑事鑒定體系（Bertillon criminal identification system） 的運用進行了標準化。 20世紀初，“白奴貿易” ——現在被稱為人口販賣——引起了人們廣泛的憂慮，推動了國際間警察合作組織的發展，并最終催生了國際刑事警察組織。 從那時起，全球性的流動變得越來越容易，也更加快捷，且成本也更加低廉，警方經常派員跨國追捕外逃嫌犯、收集證據和詢問證人。在越來越多的案例中，警察在全球執行勤務，遠赴異國他鄉逮捕嫌犯，并將嫌犯引渡回國受審或收押服刑。隨著時間的推移，交通技術和信息通信技術飛速發展，偵查的形式和實質內容中侵潤了越來越多的跨國因素。

截止20世紀末期，一系列全新的警務機制得以確立。1923年，國際刑警組織的前身只是一個小型的警長俱樂部；而今，它已壯大為擁有188個成員的龐大機構，具有全球通信能力和情報共享能力，擁有“通緝犯”數據庫，有能力為成員國警察提供培訓和勤務支持。國際刑警組織的徽章——地球、天平和劍——可以映襯出全球警務理念。但實際上，國際刑警組織這一“刀鋒”只有有限的操作空間和機能，它主要是為世界各地警官之間的交流、合作與協調提供便利。國際刑警組織的領導層已規劃了宏大的發展愿景，在職責范圍以及處理復雜問題的行動能力方面，國際刑警組織有了大幅度提升。據其官網消息稱：國際刑警組織為成員國內的疑難案件偵辦提供幫助，如提供偵查資料、情報分析、聯絡溝通及其他支持等。國際刑警組織當前主要仍是一個信息共享機制，但它也正越來越多地參與警務實踐工作。最近幾年，國際刑警組織為各種類型的調查提供行動支援，在以下案件中發揮了積極作用：牙買加的謀殺案件，特立尼達和多巴哥的信用卡詐騙犯罪，喀麥隆墜機事故中的被害人身份辨認，調查奧地利難民案件。在國際刑警組織國家中心局工作的警官們，已經成為國內警察部門不可分割的內在組成部分；他們承擔著國際刑警組織的國際警務使命，并在當地警方跨國警務活動中發揮著至關重要的作用。

1960年，聯合國（the United Nations，簡為UN）首次派遣警察赴剛果執行維和行動。數年后，聯合國秘書長（UN Secretary-General）吳丹（U.Thant）說，“我堅信世界最終應有一支國際警察力量；就像人們接受國內警察力量是生活中不可缺少的基本組成部分，國際警察力量也將被人們所接納。” 此后，聯合國的警務管理能力得到了迅猛發展。五十年前，其初建時期只有數百名警察；截止2010年，其人員已擴編逾17，500名，有來自98個國家的警察供其調遣參與世界各地的維和行動。 雖然聯合國警務仍以維和行動為主要工作內容，但其警務范圍已逐漸擴展到其他一些事項，如打擊海地（Haiti）團伙犯罪、阿富汗（Afghanistan）和幾內亞比紹（Guinea-Bissau）的毒品犯罪、剛果民主共和國（the Democratic Republic of Congo）的武器販運等。2009年，國際刑警組織和聯合國簽署了一份合作協議，在安理會（UN Security-Council）主導的執法力量與國際刑警組織數據庫之間建立聯系，這些數據庫涵蓋了通緝犯、指紋、DNA和刑事情報等領域。在第77屆國際刑警大會上（the 77th Interpol General Assembly），聯合國警務顧問安德魯·休斯（Andrew Hughes）談及這些新發展，他指出：聯合國警察和國際刑警組織之間開展的切實有效的合作，“提升了世界大多數國家打擊有組織犯罪的整體合力”。

千禧年末，國際刑事法院（International Criminal Court）成立。與此同時，國際刑事法院的警察部門得以創設，該部分負責偵查戰爭罪、反人類罪和種族滅絕罪的案件，有權收集和審查證據，有權訊問犯罪嫌疑人、詢問證人。2008年，在一個比利時退役憲兵軍官（Belgian Gendarme）的領導下，國際刑事法院偵查部門組建，它擁有165名雇員，獲得2100萬歐元的預算資助。 國際刑事法院可以簽發逮捕令，但它自己并不能執行逮捕行動。逮捕權缺位，這使得國際刑事法院渴求“強有力的警務執行權，能夠跨國緝拿嫌犯歸案，而不必顧忌嫌犯所屬國的意愿和實力”。 可惜，難以夢想成真。雖然，國際刑事法院職權受到一整套嚴密的“國際犯罪”體系的嚴格限制，且其只有受到嚴格限制的執法權；但是，國際刑事法院的職責仍部分體現了國際警察管轄權的理念。這些因素深刻地影響了全球警務的未來發展走向。

隨著全球警務實體不斷涌現，其規模、職權和抱負也迅猛發展；與之相伴相生的是區域性跨國警務組織在多地得以紛紛創立，諸如東南亞國家警長協會（The Association of South East Asian Nations Chiefs of Police ，簡為ASEANAPOL）、南非地區警察組織（Southern African Regional Police ，簡為SARPOL）、加勒比地區警官協會（Association of Caribbean Commissioners of Police ，簡為ACCP）、歐洲警察組織（The European Police Office，簡為 EUROPOL）等。這些龐大的區域性警務聯盟組織以各種各樣的方式，在形態各異的不同法律或政治的支持下，促進機構間合作、信息互換和人員交流。如同國際刑警組織一樣，這些區域性警務組織主要專注于信息共享，但它們也在進程推進和政策制定中發揮關鍵性作用。此外，他們有時也會執行某些任務。

為了順應時代發展，各國警察機構也熱衷于進行跨國緊密合作。時代的車輪轉進21世紀后，許多國家創建了“國家警務中心”（ national policing hubs），或者集中整合刑事情報機構，為國際警務合作提供聯絡點。現今，大多數國家都擁有形式各異的國家警察組織。如同“強力膠”一般，駐外警務聯絡官將全球警務整合在一起。他們時常跨越世界各大洲，提供專業建議，培養警務技能，訓練指導其他警務人員，并協調聯合行動。美國在警務聯絡官設置方面，領先一步。早在1940年，美國聯邦調查局（FBI）就開始派遣海外聯絡官。在美國之后，很多國家現在都具備實施國際警務的能力。截止2008年，美國聯邦調查局有大約340名常設海外工作的團隊，其目標是在世界上每一個國家都設立聯邦調查局辦事處。 美國禁毒署（DEA）在58個國家設立了78家辦事處，美國財政部（US Treasury Department）、國務院外交安全局（State Department Diplomatic Security Service）、煙酒槍炮與爆炸物管理局（Bureau of Alcohol Tobacco andFirearms ，簡為ATF）和聯邦執法總局也都積極參與海外布點。在其他國家的警察機構，特別是我們所說的“強國”警察機構也開始你追我趕。在去殖民化時代，英法兩國已經開始向海外派駐警務聯絡官。2010年，英國嚴重有組織犯罪調查局（The UK Serious Organised Crime Agency ，簡為SOCA）向海外派駐了140名警務聯絡官；法國則從國家警察局（Police Nationale）、司法警察總局和國家憲兵隊（Police Judiciare and Gendarmerie）抽調130名精干力量派駐海外。我們還注意到，加拿大聯邦開展的刑事偵查活動有八成需要跨境進行，加拿大皇家騎警隊（The Royal Canadian Mounted Police ，簡為RCMP）在全世界的27個國家和地區部署有35名駐外警務聯絡官。2009年，澳大利亞聯邦警察總局（The Australian Federal Police ，簡為AFP）也在27個國家派駐了80名警務聯絡官。

該警務組織名單流露出了“西方偏見”（ 'Western bias），也揭示了一個事實——我們的分析主要聚焦于高度發達國家的警察所主導的警務體制演進歷程。針對這方面警務工作進行的實證研究，通常局限于這些高度發達地區，而非中國、印度、巴西、俄羅斯和土耳其等新興經濟大國。立足于世界系統的概念化，我們提出了跨國政府體系這一理念。我們的興趣在于探討警務警務的功效，亦即詮釋跨國警務合作是如何通過具體的地方、國家以及區域性警務組織的運作來實現的。我們研究的重點是主權國家的代表能在雙邊或超國家組織的支持下開展警務工作。英國等強國的警察機構擁有技術上的優勢，使他們能夠搶占先機，影響著全球警務使命的內涵外延界定。毋庸置疑，未來的研究將拓荒其他國家的跨國警務亞文化問題。隨著時代的發展，新崛起國家的警務實體將占據優勢，我們也希望它們能在更大程度上影響著全球警務的發展。警務體制演進功效是一個需要實證數據來印證的問題，一般來說，這一功效取決于跨國警務亞文化和全球體系之間變動不居的關系。

三、全球警務與跨國體系相伴生

傳統警務研究一直以身著“藍制服”（ blue uniformed）的公共警察為研究中心。在深刻認知警務社會學理論的基礎上，我們的研究主要集中在國家機構授權認證的“公共警務機構”（ ordinary law policing）。由于這一因素的影響，警務大家庭的其他成員——私人保安機構，港口和機場的安保人員，秘密情報機構，軍隊和其他成員——較少受到應有的關注。在我們這樣的研究語境中，私人跨國警務和秘密特工所處的窘境充分反映了一個事實。當然，也是意料之中的事情，有關這兩者職業活動的實證研究尚付闕如。有趣的是，我們經常邂逅一些私人跨國保安機構和顧問，我們得知這些崗位是他們絕多大數人的第二份職業（之前他們就職于某個公共警務機構）；他們有能力動員前一份工作中形成的同僚關系網絡，這使他們能在現行體系中游刃有余。看來，國家警務機構主導了那些頻繁遠程運作的全球警務文化。跨國警察、私家偵探和商業間諜是難兄難弟，我們通過學術研究，可以揭示出這些私營跨國警務體制是如何形塑著全球體系的。

對全球警務的研究，展現了全球化是如何影響著犯罪、安全、正義和法律的界定的。通過對跨國警務的求根溯源，可以分析它在當代社會所采行的形式，并預測其未來發展走向。我們關注“新安全進程”（new security agenda）的演進，尤為關注嚴重有組織犯罪和恐怖主義犯罪；同時，我們還研究該過程是如何驅動警務各方面工作的轉型。以下問題亟需進一步探索：如何重構地方警務，最終實現“全球意識”（ globally aware）貫穿其中；創建具有跨國執法能力的國家警察機構。此外，像歐洲刑警組織一樣的區域警務實體，國際刑警組織、世界海關組織等全球性組織，以及聯合國和國際刑事法院在警務活動中所發揮的作用。

在地方性和全球性相聯通的各種各樣背景下，警務實踐呈現出多姿多彩的局面，我們力圖建立起科學的理論體系。通過分析跨國領域中涌現的政治、法律和管理體制，研究警務活動拓展至境外所產生的影響、合法性和責任等相關問題。無論是把全球警務作為實現全球社會和諧的關鍵因素的“夢想”，還是它的對立面——對民主價值、人權和公民自由造成威脅的、不負責任的、失控的全球執法的“反烏托邦式夢魘”（ dystopian nightmare），我們對兩者都持質疑態度。我們認為，廣義上的警務是任何社會的重要組成部分，即使是逐漸成形的“全球社會”（ world society）也不例外。具有全球執法能力和影響力的警務活動已成為實踐證明的客觀存在；并且，在未來的數十年，它們似乎不會裁汰，更會不斷擴容。在全球警務的形式和功能方面上，許多問題逐漸涌現，諸如如何制定和實施全球警務的重點、政策和行動，如何解決規范性問題。

最重要的問題是：在多大程度上，全球警務能夠提供安全保障、保護公眾自由、降低人類苦難呢？我們的看法往往是悲觀的，因為，我們已經發現無論是警察亞文化準則，還是執法實踐的結果，都往往背離其莊重的誓言——“保護和服務”（ protect and serve）社會和維護整體幸福感。來自許多地方的證據表明，構建一個和平、繁榮昌盛世界的夢想總是遙遙無期。我們希望，通過對全球警務理論進行透徹而系統的研究，使它更加明晰，更能順應世界各地人們安樂祥和生活的愿望。