散雜居民族地區教育信息化研究*
——以民族鄉為視點

許才明

（浙江中醫藥大學，浙江杭州310053）

散雜居民族地區教育信息化研究*
——以民族鄉為視點

許才明

（浙江中醫藥大學，浙江杭州310053）

民族鄉是研究我國散雜居民族地區的突破口。民族鄉教育信息化發展面臨環境、經濟、制度和層級等幾方面的困境。進一步完善民族鄉的相關制度、構建新型的民族鄉治理體系、加大對教育信息化建設的財政支持以及提升教師的教育信息化素質是加快推進民族鄉教育信息化的有效途徑。

散雜居民族地區；教育信息化；民族鄉

我國少數民族“散雜居”有以下三種形態——城市、農村和民族鄉散雜居少數民族。相比較前二者而言，民族鄉的散雜居少數民族在法律、法規方面界定更為明確，管理更為規范，統計更為系統、全面，所以，民族鄉往往被納入學者的研究視野，成為研究散雜居民族地區的突破口。[1]民族鄉作為我國特有的、少數民族自己管理自己內部事務、依法行使當家作主權利的一種基層政權組織形式，對于維護和保障散雜居民族地區各民族，尤其是少數民族的相關權益有著不可替代的作用。《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》（以下簡稱《發展規劃》）提出，到2020年要全面完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）所提出的教育信息化目標任務，形成與國家教育現代化發展目標相適應的教育信息化體系，基本建成人人可享有優質教育資源的信息化學習環境，基本形成學習型社會的信息化支撐服務體系，基本實現所有地區和各級各類學校寬帶網絡的全面覆蓋。民族鄉教育信息化是我國教育信息化事業的重要組成部分，它不僅事關民族鄉2000多萬人口（其中少數民族900萬左右）教育等基本權益問題，也事關該地區和諧社會、全面小康社會的實現以及中國特色社會主義管理體系的構建等重大議題。本文選取民族鄉作為研究我國散雜居民族地區教育信息化的基本視點，因受地域所限以及民族鄉教育的實際狀況，本文在分析民族鄉教育信息化時有偏重于九年義務教育信息化的傾向。鑒于篇幅所限，論文主要從民族鄉教育信息化建設所遇到的困境、面臨的發展機遇和有效的建設路徑三個方面加以探討。

一、民族鄉教育信息化建設遇到的主要困境

1.環境困境

這里的環境特指以下兩個方面：一方面是指我國民族鄉的數量少、規模小，難以成為大家“熱捧”的對象。據統計，截至2013年年底全國共有1085個民族鄉，只占全國鄉級行政區劃單位總數40497個的2.68%。[2]這種數量上的絕對“劣勢”，無形中難免會淪為學界和實踐界中“被遺忘的角落”。另一方面就是民族鄉特殊的行政環境。“邊遠、山區、閉塞、落后”等往往成為民族鄉的代名詞，而事實上這些代名詞正是我國至少80%民族鄉的真實寫照。另外，大分散、小集中，大雜居、小聚居是我國少數民族分布格局的真實寫照，不同的民族無論在語言文字、民俗風情、心理特質以及宗教信仰等方面都具有各自特點，從而形成了錯綜復雜的社會環境。這些環境主觀或客觀、直接或間接地制約著民族鄉教育信息化的發展。

2.經濟困境

根據國家審計署公布的數據顯示，截至2013年6月底，鄉級政府負有償還責任的債務為3070.12億元，鄉鎮政府負有擔保責任的債務為116.02億元。[3]按照當時全國41040個鄉級單位來計算，各種類型鄉級政府負有償還責任的債務平均高達748.08萬元。雖然沒有當前全國性的權威統計數據，但是我們從個別省市的調研可以看出我國民族鄉的經濟發展整體水平還存有較大差距。以江西省為例，從2010年至2013年全省農民人均純收入增長速度分別為14.1%、19.1%、13.6%和12.2%，而本課題組2014年暑假對該省8個民族鄉中的4個進行調研發現，這四年期間只有一個民族鄉的農民人均純收入達到全省的平均水平。[4]客觀來說，我們在肯定民族鄉經濟社會取得巨大成績的同時，也不得不承認近些年在它們的債務沒有得到有效化解的同時，經濟發展水平還相對較低，這是制約民族鄉教育信息化建設的一個最為直接的因素。

3.制度困境

這里主要是與民族鄉息息相關的國家層面的制度制約，即“發展制度制約”。自“五四憲法”確立民族鄉制度以來，1955年國務院頒發了《關于建立民族鄉若干問題的指示》，1983年再次頒發了《關于建立民族鄉問題的通知》，而1993年由國家民委頒發實施的《民族鄉行政工作條例》則是真正事關民族鄉發展的一項重要制度。“但是除了作為行政法規的 《民族鄉行政工作條例》（以下簡稱《條例》）外，還沒有一部專門的全國性的民族性法律，使民族鄉法律法規體系缺乏一定的權威性。”[5]尤其是最近20多年來我國的經濟社會環境以及民族鄉的內外部需求均已發生了深刻變化，《條例》中不少內容已明顯滯后。由于時代的局限性，該“條例”第十四條涉及教育的內容也根本不可能出現“教育信息化”的有關規定。正是這種制度的滯后性，導致地方組織在執行上級教育信息化相關政策時出現無法執行甚至無需執行的現象。

4.層級困境

目前在我國政府層級結構體系中，中央下放給地方的各項權力，很容易被中間環節截留，地方特別是基層的自主權難以得到落實。[6]由于民族鄉政府處于我國政府金字塔層級結構的最底層，一方面因為省市等中間層級政府與中央政府的“時空優勢”，在實際操作中往往采用“趨利避害”的原則，會盡可能截留中央給地方的政策和財源，導致民族鄉政府難以分得本屬于自己的一杯羹；另一方面，作為最基層的一級政府，與一般鄉鎮相比，雖然相關法律法規賦予民族鄉相當的“自主權”，但在現實中仍然與其他鄉鎮一樣體現出以 “貫徹執行”為主、“自主決策”為輔的基本特點。這種層級體系，不利于充分調動民族鄉政府在發展教育信息化中的積極性和創造性，也在很大程度上影響了民族鄉政府對區域內資源的吸取、整合、利用和分配等方面的能力，從而進一步影響其教育信息化的推進。

二、民族鄉教育信息化建設面臨的發展契機

1.國家治理現代化建設目標的確立

從人類歷史發展的角度看，國家與社會的關系大致經歷了專制（Autocracy）、統治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等幾個階段。在我國，前三個階段經歷了很長的歷史時期。隨著時代的進步，國家與社會的關系也在發生深刻的變化，它們間的關系也不斷得到審視和修正。進入新世紀以來，黨和國家進一步探索并逐漸厘清了國家和社會間的關系。“國家治理體系和治理能力現代化”正式成為了本屆政府的建設目標，從此預示著我國步入了“治理”新時代，而這種治理是與現代化緊密相關的。國家治理體系和治理能力現代化主要體現在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設六個方面。[7]意即要實現國家治理現代化，在內容上必須滿足以上六個方面的現代化。毫無疑問，它也涵蓋了散雜居民族地區的教育現代化，而信息化則是實現教育現代化的基石和必由之路。因此，國家治理現代化建設目標的確立無疑在發展戰略上為民族鄉教育信息化的建設和發展指明了方向。

2.國家對民族地區教育信息化建設的高度重視

民族鄉教育信息化既是民族地區教育信息化的重要組成部分，也是國家整個教育及教育信息化的不可或缺的內容。《規劃綱要》提出，到2020年基本建成覆蓋城鄉各級各類學校的數字化教育服務體系，促進教育內容、教學手段和方法現代化的建設目標。支持民族地區發展現代遠程教育，擴大優質教育資源覆蓋面。《發展規劃》提出，提高數字教育資源對教育教學模式改革創新的支持能力和水平，支持偏遠地區、少數民族地區、經濟欠發達地區和薄弱學校享用優質的教育資源服務。《少數民族事業“十二五”規劃》（國辦發[2012]38號）提出要支持民族地區發展現代遠程教育，擴大優質教育資源覆蓋面。黨的十八屆三中全會指出要深化教育領域綜合改革，構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區域、城鄉、校際差距的改革要求。2014年中央民族工作會議突出強調，教育投入要向民族地區、邊疆地區傾斜，加快民族地區義務教育學校標準化建設。黨和國家出臺的一系列關于民族地區教育信息化文件和發展規劃將為民族鄉教育信息化建設提供政策上強有力的支持。

3.信息化技術的迅速發展

信息化技術的迅速發展突出表現在以下兩個方面。一是網站數量的持續上升。2014年底我國網站總數為335萬個，年增長4.6%；“.CN”下網站數為158萬個。其中應用于教學信息服務的網站數量在2013年底達到5,820個，較上年同比增長38.8%。[8]二是網民的數量持續增長。截至2014年12月，我國網民規模達6.49億，全年共計新增網民3117萬人。互聯網普及率為47.9%，較2013年底提升了2.1個百分點。其中，我國網民中農村網民占比27.5%，規模達1.78億。學生群體在互聯網普及率中已經處于高位，占總數的25.1%。[8]良好的網絡設施與大規模的網民數量為民族鄉教育信息化的推進在技術方面提供了保障。

三、推進民族鄉教育信息化建設的有效途徑

1.進一步完善民族鄉的相關制度

現有民族鄉的法律法規的滯后性是毋庸置疑的，民族鄉教育信息化的建設需要得到制度的保障。一是要進一步提升民族鄉的法律地位和權威。出臺類似于“中華人民共和國民族鄉法”的基本法律，在這一法律的指導下，國務院及國家民族事務委員會要及時修訂使用了20多年的《條例》，并以此來指導地方各級人大和政府等相關門制定適合本地的實施細則或辦法。二是內容的補充和完善。教育信息化不能說是一個全新的概念，但是對于民族鄉的相關制度中卻鮮有出現。當務之急就是要根據中央推進教育信息化的基本精神，進一步補充完善民族鄉教育信息化建設的相關內容，以徹底改變目前那種“無法可依”或“有法難依”的窘境。

2.構建新型的民族鄉治理體系

作為一級具有獨立法人資格的政府組織，面對上級要敢于“爭權奪利”，面對下級則要善于“放權讓利”以促進民族鄉新型治理體制的構建。一是要敢于 “爭權奪利”。以民族鄉與縣級政府間為例，民族鄉要敢于向縣級政府要回屬于自己的權力，努力促使縣級政府實行權力的有效下放。縣級政府需要“有重點、分層次逐步地把駐民族鄉的條條機構和單位盡可能交給民族鄉政府的管理體制，以便使基層政權把可能掌握的人力、物力、財力等集合起來，把基層社區的各項事業辦好”。[9]要使民族鄉在組織、人事、決策、財權等諸多方面獲得相對完整的權力，從而成為一級完整意義上的政府。二是要善于“放權讓利”。實現政府“主導”向“引導”作用的轉變。民族鄉教育信息化實質是一項融教育與信息技術的復雜工程，該工程的推進有賴于政府的主導作用，尤其是我國，行政仍然占據主導地位，政府的作用是其他任何組織和個人無法取代的；但同時又必須充分發揮政府之外的其他治理主體的積極性和創造性，這些主體包括社會團體、企業以及個人等。“政府需要為人民做他們所需要做的事，而這些靠個人的努力是完全做不到或無法做得那樣好的。”[10]只有建立一個治理主體多元、治理人員專業、治理機構完善、治理范圍合理、治理評價機制科學等新型民族鄉治理體系，才有可能為民族鄉教育信息化發展提供組織上的保障。

3.加大對民族鄉教育信息化的財政支持

推進教育信息化建設需要具備諸多的硬件和軟件等基本條件，但僅僅在信息技術等硬件設施方面，民族鄉還存在較大困難和差距。以2014年為例，按照經濟區域來分析，中部地區6省中僅有1省的互聯網普及率超過全國平均水平，西部地區12省中有2省。不同經濟區域間互聯網普及率差異非常明顯，而城鎮地區互聯網普及率也已超過農村地區34個百分點。[8]據統計，所處我國西部地區的民族鄉數量達693個，占全國總數的63.88%，而其他省份的民族鄉也基本上都分布在邊遠落后的農村地區。因此，必須加大對民族鄉教育信息化建設資金的投入，一方面民族鄉政府要充分利用“財政自主安排”的優惠政策，每年不僅要確保做到專款專用，同時對教育信息化建設要建立穩定的財政投入增長機制；另一方面，上級政府也要在逐年加大教育信息化建設投入的同時，根據不同民族鄉的發展實際制定適當的傾斜和照顧政策，因為單靠民族鄉自身的力量是無法完成的。

4.提升教師的教育信息化素質

教師作為教育信息化建設的第一“主角”，屬于教育信息化建設的最重要“軟件”部分，教育信息化的建設需要大量具備教育信息化素質的教師。教育信息化就是指在教育領域運用計算機多媒體和網絡信息技術，使之適應信息化社會對教育發展的新要求。教師教育信息化素質的提升需要得到主管部門、學校和教師自身的共同努力。

首先，作為教育信息化主管部門需要制定長期的培訓計劃，實施培訓、考核和認證一體化的教師教育技術能力建設，并將教育技術能力評價結果納入教師資格認證體系，并作為福利待遇和職稱晉升的重要指標之一。

其次，從學校的角度來看，要制定內部的教育信息化發展規劃，包括具體的組織機構、發展目標、指導思想、內容、步驟、考核體系等等；同時要出臺保障措施，一方面要讓教師接受靈活且穩定的培訓，提高他們應用信息技術的水平；另一方又要制定激勵和利益保障機制，以鼓勵和促進教師運用信息技術于教育教學中。

第三，從教師自身的角度來看，一方面要樹立“教育信息化理念”，教育信息化的核心內容是教學信息化，信息化教學從時空、內容、手段、場景等全方位徹底改變了傳統教學中設定的教學情境，它使現實教學步入虛擬教學，這就要求教師實現教學從“實”向“虛”、從“靜”向“動”、從“一元”向“多元”的轉變；另一方面教師要敢于實踐和探索，借鑒國內外教育信息化發達地區教師的先進經驗和做法，開設自己的博客與論壇，分享教學心得和體會，促進教師的經驗共享，通過互動交流來提升自己的教育信息化素質。

散雜居民族地區教育信息化是一個長期建設的過程，也是一項系統復雜的工程。它除了具有一般區域意義上的教育信息化外，還兼具了“民族地區”和“民族教育”的雙重特性，因此在推進散雜居民族地區教育信息化的過程中，必須在黨和國家民族政策指導下，因地制宜，充分發揮政府、社會組織、學校、教師、受教育者等諸多教育信息化主體和客體的積極性和創造性，只有這樣才能更好更快地實現建設目標。

[1]許憲隆.共生互補:構建和諧的散雜居民族地區[J].中國民族,2008(1):20-22.

[2]中央政府門戶網站.民政部發布2013年社會服務發展統計公報[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/17/content_2702566.htm.

[3]資料來源:國家審計署網站[DB/OL].http://www. audit.gov.cn/n20131230/index.htm l.

[4]江西省統計局.數據來源:根據江西省統計局年度統計數據 （2010-2013年）整理而成[DB/OL].http:// www.jxstj.gov.cn/Index.shtm l.

[5]沈林.中國的民族鄉[M].北京:民族出版社,2001.8: 157.

[6]中國行政管理學會.政府層級管理[M].北京:人民出版社,2009.9:234.

[7]溫憲元.實現國家治理體系和治理能力現代化[N].南方日報,2013-11-18（F02）.

[8]CNN IC發布第35次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[DB/OL].http://cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/ 2015/201502/t20150203_51631.htm.

[9]李俊清等.民族鄉政府管理[M].北京:人民出版社, 2009.2:95.

[10]保羅.A.薩繆爾森等著,高鴻業等譯.經濟學(第12版)[M].北京:中國發展出版社,1992.3:1197.

（編輯:王天鵬）

G526.5

A

1673-8454（2015）15-0072-04

2014年國家社科基金年度項目“民族鄉政府治理能力現代化研究”（批準號：14BMZ008）以及2012年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“‘十二五’時期我國中部地區民族鄉（鎮）政府社會管理能力建設研究”（編號：12YJC850024）階段性成果。