縣域流動人口結構優化的管理邏輯與路徑考量——基于寧波市北侖區的調研

俞　揚

(中共寧波市北侖區委黨校 干訓科，浙江 寧波 315830)*

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縣域流動人口結構優化的管理邏輯與路徑考量
——基于寧波市北侖區的調研

俞揚

(中共寧波市北侖區委黨校 干訓科，浙江 寧波 315830)*

摘要：面對流動人口持續快速攀升，城市資源環境承載負荷日益加重的嚴峻形勢，如何控制人口規模，優化人口結構，實現人口、資源、環境的均衡發展，是擺在沿海發達城市面前的重要課題。文章在調研寧波市北侖區優化流動人口結構的區域管理實踐的基礎上，審慎人口不合理增長的內在驅動機理，借鑒發達國家應對人口結構變化的有效經驗，就進一步優化人口結構與分布，促進人口長期均衡發展提出了政策建議。

關鍵詞：流動人口；人口結構；城市管理

近年來，隨著相關政策的松動和城市化、工業化的快速推進，城市規模急劇擴張，城市人口不斷攀升，大量流動人口“滾雪球式”地涌入城市，在改變城市人口結構及空間分布、推動當地社會經濟快速發展的同時，也加重了城市資源、環境的承載負荷，影響了社會經濟轉型升級的進程。在十二屆全國人大二次會議上，習近平總書記參加上海代表團審議時強調，要“促進人口有序流動，控制人口總量，優化人口結構”。由此可以看到，人口總量和結構是影響城市有效運行的基本變量，在人口與資源環境矛盾日益突出的新形勢下，合理控制人口規模、優化流動人口結構，是提升全體民眾福祉、確保社會健康發展的應然之道。

一、問題聚焦：流動性和承載力的碰撞

改革開放以來，我國流動人口規模持續擴大，流動人口數占全國總人口數的比例不斷提高，從1982 年的657萬，僅占全國總人口的0.66%，到2013年末的2.45億，接近總人口的五分之一。①尤其在珠三角、長三角、京津冀等都市圈，吸引了全國大量勞動力的流入。作為浙江省對外開放時間最早、程度最高、國家級開放開發功能最為集中的先行地區，寧波市北侖區(下面簡稱北侖)在2005年末的常住人口為561 365人，其中在冊(已登記)流動人口23.57萬，占41.99%。②到2014年末，北侖常住人口882 590人，其中在冊(已登記)流動人口52萬，③流動人口數量已占常住人口的一半以上。伴隨著北侖城市自然環境的日益改善與社會經濟的不斷發展，北侖流動人口規模仍將繼續擴大。

(一)流動人口持續增長的驅動因素

首先，經濟持續快速發展是吸引流動人口大量涌入的關鍵因素。北侖經濟在近十年間始終保持良好的發展勢頭，地區生產總值(GDP)由2005年的274.09億元增長至2014年的991.66億元；人均地區生產總值由2005年的84 163元增長至2014年的255 529元(按戶籍人口計算)；固定資產投資由2005年的216.19億元增長至2014年的500.26億元；居民人均可支配收入由2005年的17 408元增長至2014年的40 180元。④大規模城市建設和重點工程項目的順利推進，創造了大量的就業崗位，較高的薪資收入和良好的經濟環境加速了流動人口的集聚。

其次，勞動密集型產業結構是引導流動人口大量涌入的直接因素。當前，北侖的產業結構處于調整轉型的深化期，制造業仍以勞動密集型產業為主，服務業仍以傳統生活類服務業為主，這些行業對求職者的文化素養和職業技能的要求普遍較低，符合大批低學歷、低技術的流動人口的就業需求。根據抽樣調查數據，流動人口主要集中在交通運輸、住宿餐飲、批發零售、家政服務等行業，較少在金融、教育、科技、文化等相對高端的行業就業。

再次，總體生活成本不高是誘導流動人口大量涌入的現實因素。北侖流動人口的空間分布集中于城中村、城邊村和園中村等區域，綜合生活成本低于中心城區。一方面，多數單位或雇主會為中低端流動人口提供免費住房或群租房屋，這樣能有效規避水、電、氣、房屋租賃等生活成本；另一方面，目前局部存在的小餐飲、小攤點，以及黑車、非法行醫等“灰色”和“黑色”經濟，能為流動人口群體提供低成本的生活服務，同時，以黑車、黑中介、非法行醫等為主的“經濟圈”，也讓缺乏一定職業技能的低端人口能在北侖謀生存活，從而刺激更多低端流動人口涌入北侖。

(二)流動人口持續增長對城市發展的影響

人口流動給當前北侖經濟社會發展帶來了深刻影響。從好處著眼，流動人口為城市經濟發展帶來了“人口紅利”。 一是為城市發展提供了充足的勞動力資源，在流動人口遠超戶籍人口的北侖，以青壯年為主力的流動人口廣泛就業于各行各業，彌補了城市勞動力的不足，是城市有序運轉的重要力量。二是大量年輕流動人口的輸入，補充了本地戶籍人口中年輕人口數量上的不足，優化了城市的年齡結構，延緩了城市的老齡化程度，有效維持了城市發展的活力。從壞處著想，流動人口對城市發展的不利影響主要表現在資源環境嚴重超載、社會管理難度加大等方面。客觀地講，一個城市的資源是相對有限的，若是流動人口以非自然的方式快速持續增長，勢必造成城市有限的資源、社會服務與人口增長之間的矛盾，如水、電、能源、土地等資源的供應緊張,醫療、教育、住房、社保等公共服務的日趨短缺等。同時，流動人口的快速膨脹還將直接導致城市規劃布局的滯后，帶來交通擁堵日趨嚴重、基礎設施不堪重負、城郊安全隱患突出等一系列“城市病”問題。

二、北侖實踐：管理與優化流動人口結構的區域探索

北侖作為寧波市第一個流動人口超過本地人口的地區，流動人口基數龐大，給流動人口的管理帶來巨大挑戰。為此，多年來，北侖結合國家政策和區域經濟社會發展實際，按照“穩定總量、提升素質、加強管理、優質服務”的總體思路，有效整合各部門、各單位和社會各方面的力量和資源，統籌規劃流動人口服務管理，著力優化流動人口結構，積極引導流動人口合理有序流動，努力形成政府主導、部門協作、社會參與、齊抓共管的局面，為北侖經濟社會平穩快速發展提供了勞動力要素保障和穩定和諧的環境支持。

(一)加強要素管控，深化“房屋控人”——北侖大力推進居住證制度改革試點工作

北侖早在2009年10月就全面實施流動人口居住證制度，該制度實施以來，在改善人口結構、規范居住登記、保障合法權益、享受人口紅利、促進區域發展方面發揮了積極作用。但也要看到，隨著經濟社會的發展，流動人口管理服務工作將面臨更多更新的問題和挑戰，為此，浙江省政府決定自2014年10月起在全省6個縣市區開展居住證制度改革試點工作，⑤北侖就是其中之一。該試點工作以合法穩定住所和合法穩定職業為基本條件，有序發放居住證。在北侖，流動人口在居住地無合法穩定住所的需要辦理《北侖區流動人口臨時登記卡》；有合法穩定住所的可以申領《浙江省臨時居住證》；既有合法穩定住所，又有一年以上合法穩定職業的可以申領《浙江省居住證》。居住證是區域范圍內流動人口居住和就業的證明，也是享受居住地公共服務、參與社會事務、辦理個人事務的有效憑證。試點工作按照“權責對等、積分服務”的原則，設置了涵蓋年齡、學歷、職稱、職業資格、居住年限、參保年限、投資納稅、遵紀守法、表彰獎勵、社會服務等內容的積分指標體系，對《浙江省居住證》持證人進行積分管理，并將其個人情況和實際貢獻轉化為相應分值，不同分值享受不同的公共服務待遇。以積分量化公共服務，實現了居住證“條件管理”向“積分管理”的轉變。⑥

(二)強化人口管理，深化“積分管人”——北侖積極實施流動人口積分制管理工作

為激發流動人口參與區域經濟社會建設的積極性和創造性，北侖于2014年1月起開始實施流動人口積分制管理工作。凡是戶籍不在北侖區，但在北侖區有相對固定住所，連續工作1年以上(含1年),并取得《浙江省臨時居住證》的流動人口，均可提出申請，經區有關職能部門核實和區流動人口服務管理辦公室核準，納入北侖區流動人口積分制管理范圍。⑦積分制管理的計分標準由基礎分、附加分、扣減分三部分組成，流動人口可根據其積分情況享受相應的社會待遇。一是享受義務教育階段子女入讀公辦學校待遇(只限于小學一年級、初中一年級新生入學)。北侖區政府每年都會根據各鄉鎮(街道)教育資源分布情況和流動人口規模，提供一定數量的公辦學校“入學指標數”給積分達到一定分值的流動人口子女，區流動人口服務管理辦公室于每年5月底前分鄉鎮(街道)按父母積分高低對申請入學的流動人口子女進行排名，排名結果作為流動人口子女入學的主要依據。二是享受申請承租屬政府所有(或由政府支配)的公租房待遇。北侖區政府每年都會根據區政府公租房建設、使用情況和流動人口規模，安排一定數量屬政府所有(或由政府支配)的公租房給積分達到一定分值的流動人口租用，由區住房資金管理中心根據可供流動人口租賃的屬政府所有的公租房指標數和積分排名情況，核準流動人口取得住房保障資格并予以公示。三是享受積分入戶待遇。北侖區政府每年都會根據各鄉鎮(街道)的公共資源實際情況，安排一定數量的流動人口遷入北侖區戶籍，區流動人口服務管理辦公室在7月底前分鄉鎮(街道)按申請人所得積分高低進行排名，排名在申請地鄉鎮(街道)入戶指標數內的流動人口可獲得積分入戶通知書，并憑此到區公安機關辦理入戶相關手續，其配偶和未成年子女戶籍也可隨遷。⑧

(三)加大執法力度，堅持“整治疏人”——北侖有效開展優化流動人口結構的聯合整治行動

為推進區域流動人口導控工作，擠壓高危流動人口生活空間，鞏固“幸福美好新家園”建設，北侖于2014年下半年開展了為期三個月的優化流動人口結構的聯合整治行動。⑨一是由區住建局牽頭，會同有關部門進行全區整治“群租群居”專項行動。重點打擊安全隱患嚴重的群租房屋和二手房東群租牟利現象，著力規范居住房屋租賃市場秩序，有效整治“群租群居”引發的臟、亂、差現象，解決和減少因“群租群居”引發的群眾投訴，積極發揮社區居(村)委會、物業服務企業和業主委員會的作用，實現行政執法和業主自我管理的緊密結合。二是由區市場監督管理局牽頭，會同有關部門開展查處取締“無證照經營”專項行動。以流動人口聚居區的城鄉結合部、學校周邊、市場周邊等地為重點整治區域，嚴厲查處無證餐飲企業和“黑作坊”，對在合法場所內非法經營或違章建筑內非法經營的經營者，作停水停電停氣處理，并沒收專用工具和設備；對將房屋出租給承租人從事無證照經營，且不配合執法部門工作的，按照有關規定加以處罰。三是由區衛生局牽頭，會同有關部門開展打擊“非法行醫”專項行動。以開發區、“城中村”以及城鄉結合部等流動人口聚集地為重點，大力查處存在重大安全隱患、危害人體健康的“黑醫”“黑診所”“黑B超”等違法行為，嚴厲打擊坑害群眾利益的游醫、假醫，從嚴處理“醫托”行騙等擾亂正常醫療秩序的行為，切實保障人民群眾的健康權益。四是由公安分局牽頭，會同有關部門開展非商品房“違規出租”專項行動。全面規范非商品房屋出租登記制度，理順出租房屋服務管理機制，規范居住房屋租賃行為，掛牌整治問題突出的出租房聚集區，嚴厲查處流動人口、出租房管理中的各類違法犯罪行為，改善區域出租房屋治安管理狀況，強力規范出租房屋管理工作。

三、他山之石：優化流動人口結構的國際經驗

過去數十年來，無論是歐美國家，還是廣大亞非拉國家，都共同面臨著人口結構和社會結構的巨大變化，尤其是一些西方發達國家，較早地經歷了人口流動和城市化帶來的“陣痛”，積累了諸多應對人口結構演化，促進人口結構優化的經驗和教訓，其中一些做法值得我們借鑒和比較。

(一)政府政策調控引導人口有序流動

政策調控是許多發達國家應對人口結構問題的通常做法。在新加坡，政府在2009年底開始著手調整移民政策，申請者若想成為新加坡的永久居民和公民，需要通過整體評估，重點考察申請者能否融入新加坡社會并為之作出積極貢獻。2013年1月又發布《人口白皮書》，全面提出未來的城市規劃和人口政策，強調在維持本地居民與外來流動人口平衡的基礎上，實現高質量的人口增長。[1]在法國，政府將流動人口分為四類，通過發放不同類型的流動證，實施不同強度的分類管理，流動人口若是未按要求申領流動證者將會受到懲罰。法國相關法律還規定，流動證持有者必須申請國內某個相關聯的市鎮，形成一對一的綁定關系，這樣既方便流動人口的管理，也可使流動證持有者享有與之關聯市鎮的司法援助、選舉與被選舉等權利。在芬蘭，政府移民政策的出發點是歡迎移民，為此，1999年就制定了《移民融入法》，要求各級政府切實幫助那些來芬蘭永久或長期居住的外來移民融入當地社會，其中包括為外來移民提供免費的語言和技能培訓，專門建立多語種信息庫提供信息服務等。2001年3月又通過了一項反對種族歧視的行動計劃，確保外來移民在工作中享受公正待遇，而且規定外來移民在芬蘭居住超過兩年就可享有參與地方選舉的權利等。[2]

(二)產業結構調整促進人口結構變動

城市產業結構的調整，勢必會影響勞動年齡人口在產業間的分布，從而促進流動人口結構的變化。在后工業化時代，歐美國家城市人口結構最明顯的變化是流動人口從第二產業向第三產業的快速涌入。在美國，20世紀50年代以來，紐約的制造業急劇衰退，以生產性服務業為代表的第三產業快速崛起，流動人口逐步向金融、服裝、印刷出版等行業聚集。在20世紀60年代、70年代和80年代，制造業就業人數分別減少了9.2萬、18.1萬和26.7萬人。就全美國而言,第二產業的人口在總就業人口中的比重從1945年的53%下降到1975年的35%，而同期的第三產業的人口比重則由47%上升到65%。產業結構調整促使紐約中產階級居民由市區向郊區和南部、西部“陽光帶”地區大規模遷移。其中在1945-1980年間，大約有200萬中產階級居民遷出紐約市，這一人口空間空白也很快被北上的拉美人和黑人所填補。在英國，產業結構調整始于20世紀60年代，經過半個多世紀的發展，倫敦制造業的就業人數從1961年到1988年間減少了100萬，而服務業的就業人數從20世紀60年代占就業總人口的60%上升到80年代末的82%；特別是在金融保險業，1951年的就業人數為18.7萬人，僅僅占第三產業就業人數的7%，1989年達到84.7萬人，已經超過紐約的金融保險業人數。[3]

(三)城市的郊區化進程改變人口空間分布

在城市化快速推進的同時，城市的郊區化進程也在迅速展開。20世紀20年代，美國中心城市人口的增長率為23.3%，郊區為34.2%，中心城市人口增長率低于郊區，使美國進入城市郊區化時期。完善的公路網絡、便捷的交通工具以及逐漸惡化的中心城市環境，促進了人口流動的郊區化。早期的郊區化以居住為主要目的，后來逐漸增加了教育、商業、娛樂、醫療、投資等諸多功能，到了1980年，郊區人口達到 1.015 億，占全國人口的44.8%，美國人口結構郊區化特質顯著。[4]在瑞典斯德哥爾摩，同樣也出現了中心區人口下降、郊區人口上升的郊區化現象。20世紀70年代以來，斯德哥爾摩隨著城市工業就業人數的減少和新興行業就業人數的不斷增多，中心區人口比例從1970年的62%下降到1992年的51%，而且隨著社會階層的逐漸分化，教育程度不高、技術能力有限的人口將越來越處于社會的邊緣。

四、路徑辨析：推進縣域流動人口結構優化和城市發展的良性互動

鑒于沿海發達縣域人口結構的發展趨勢和現階段的城市發展規律，以北侖為代表的發達縣域應強化人口在經濟社會發展全局中的基礎地位，主動順應人口發展均衡化、人口轉移城鎮化的時代潮流，按照“控制規模、優化結構、調整布局”的原則，完善人口調控管理，健全人口發展政策，引導人口有序流動，促進人口均衡分布，逐步形成結構優化、管理有序、服務有效,與城市可持續發展相適應的人口發展格局。

(一)調整升級產業結構，促進人口有序流動

在國外，歐美發達國家通過產業結構不斷向資本和知識密集型升級，實現了產業結構的高端化、合理化和現代化，促進了不同產業領域的勞動力資源的合理配置。如紐約就通過產業結構調整和政府對郊區購房的優惠政策，將多數制造業及其就業人群向紐約周邊地區遷移。在國內，深圳福田提出“1+3”高端經濟架構(即以總部經濟為龍頭，以現代服務業、高新技術產業、文化產業為支柱)為主體的產業高端化發展道路，通過“騰籠換鳥”和城中村改造，引進低耗、高效、高附加值的高端產業，淘汰部分勞動密集型、低質低效耗能產業，進而促使高端人才的聚集和低端人群的撤離，實現了產業結構和人口結構的“雙優化”。僅2007年每平方公里就產出 GDP16.46 億元，接近香港水平；2008年流動人口更是從 137 萬下降到 109 萬，降幅達20.4%。國外的先進做法和福田的破題實踐，無疑對縣域流動人口結構的優化具有示范意義。[5]為此，沿海發達縣域要因地制宜，充分發揮本地資源，積極調整產業政策，堅持走高端化、集群化、生態化、高效化的產業轉型升級道路，重點發展現代生產服務業、先進裝備制造業、現代都市農業以及戰略性新興產業等具有較強國際競爭力的多元化產業體系。同時，加強低端業態的規范管理，包括完善低端制造業的退出機制、調整批發零售業的業態布局、控制建筑業的開發規模與節奏以及促進生活類服務業的業態升級等，從而減少城市發展對中低端流動人口的依賴。

(二)加強流動人口管理，強力打擊非法行為

加強對流動人口有序管理是維護社會和諧穩定的重要內容。未來，沿海發達縣域要切實加大剛性管理力度，完善人口調控綜合管理機制，控制人口非正常集聚增長，寓人口規模調控于政府常態化管理之中，形成“政府統籌、部門協作、屬地管理”的工作格局。為此,一要進一步壓縮流動人口的非法生存空間。加強綜治、公安、工商、稅務、質監、衛生、教育、交通等部門的聯動，重點整治“黑車”“黑作坊”“黑中介”“黑診所”等“黑色經濟”，嚴肅查處各類非法無證經營活動。在流動人口重點聚集的城郊結合部等地區，對容易引發“黃、賭、毒”等違法行為的“六小場所”(小旅館、小網吧、小餐飲店、小洗浴足浴店、小美容美發店和小歌舞廳酒吧等)進行不定期的整治管理，及時清理一批無合法證件、無固定住所和無正當工作或收入來源的“三無”流動人口。二要進一步壓縮流動人口的非法居住空間。在政府的主導下，充分動員用工企業、房產中介、房屋房東等社會主體參與流動人口居住管理。一方面，積極推進以流動人口為居住主體的“城中村”的改造，加大對危房和違章搭建建筑的拆除和整治力度，對于部分尚未拆遷的城中村，設置電子圍墻、智能門禁等設施，推進“社區化”精細管理，既改善區容村容，又壓縮流動人口“灰色”居住空間。另一方面，強化對房屋租賃市場的管理，將全區出租房信息納入治安管理范疇，重點嚴打“群租” 等突出問題，積極發展公共租賃房，對不按規定登記或出租房屋的行為責任人和不履行治安責任行為的房屋中介機構予以處罰。

(三)實施公共服務引導，合理配置公共資源

推進公共服務資源的有效配置是合理調控和管理外來人口的重要路徑。為此，政府應將更多的公共資源覆蓋到城市發展所需要的那批流動人口，確保這批流動人口與戶籍人口享有同等的機會和權利，但同時也要防止公共服務品質提升導致的福利驅動型流動人口增長，形成“洼地效應”。[6]一要進一步修正完善面向流動人口及其子女的教育政策。產業結構調整使大量的第二產業從業人員流入市場，該群體總體素質普遍偏低，難以成為推動新興產業發展的力量，為此，對該群體加以專門的教育培訓是充分挖掘現有流動人口資源的重要舉措。在接收義務教育階段的流動人口子女時，應當充分評估縣域現行的教育資源供給政策和教育資源實際承載力，適當提高其父母在當地的工作年限和社保繳納標準，以此作為流動人口子女入學依據，切實維護流動人口子女入學的基本權益。二要適度調整面向流動人口的醫療衛生服務政策。重新梳理現有的基本公共衛生服務內容，在現實范圍內分層次分梯度提供以居住證積分制管理為基礎的基本醫療服務。在具體實施過程中，要注意把握好“度”，有選擇地增加衛生資源供給，尤其要增加流動人口重點聚居區域的衛生資源配置。三要繼續強化梯度累進的流動人口公共服務獲得機制。按照居住證積分制管理的要求，完善分類、分層、有梯度的流動人口公共服務供給制度，明確不同積分條件所對應的公共服務標準和范圍，使流動人口的社會貢獻與其享受的公共服務相掛鉤，同時，根據人口結構的實際變化，適時進行政策調整，實現公共服務資源配置的動態管理。

注釋：

①國家衛生計生委：《中國流動人口發展報告2014》，2014年11月。

②參見《2005年寧波市北侖區國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.bl.gov.cn/doc/zffw/zwgk/tjsj/tjgb/content/97964.shtml.

③參見《2014年北侖區國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.bl.gov.cn/doc/zffw/zwgk/tjsj/tjgb/content/404786.shtml.

④參見《2005年寧波市北侖區國民經濟和社會發展統計公報》、《2014年北侖區國民經濟和社會發展統計公報》。

⑤參見《浙江省人民政府辦公廳關于在嘉興等地開展居住證制度改革試點工作的通知》(浙政辦函〔2014〕85號)。

⑥參見《寧波市北侖區人民政府關于印發北侖區居住證制度改革試點實施方案的通知》(侖政[2014] 44號)。

⑦參見《北侖區流動人口積分制管理暫行規定》(侖委辦〔2013〕99號)。

⑧參見《北侖區流動人口積分制管理實施細則》(侖政辦〔2014〕48號)。

⑨參見《寧波市北侖區人民政府辦公室關于印發北侖區2014年度優化人口結構聯合整治實施方案的通知》(侖政辦〔2014〕89號)。

參考文獻:

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(責任編輯吳月芽)

On Management Logic and Pathway of Optimizing Structure

of County Migrant Population: Based on the Survey of Beilun District, Ningbo City

YU Yang

(CadresTrainingDivision，BeilunPartySchoolofCPC，Ningbo315830，China)

Abstract:Confronting steadily rapid rise of migrant population and severe situation of ever-increasing pressure on urban resources and environment, how to control the population size and optimize the population structure so as to realize the balanced development of population, resources and environment becomes a key issue for the coastal developed cities. Based on the investigation into the practices of optimizing the structure of migrant population in Beilun, Ningbo, looking into the internal driving mechanism for unsound population growth and drawing on the experience of developed countries for reference, this paper aims to put forward some suggestions for further optimizing population structure and distribution so as to promote long-term equilibrium development of population.

Key words:migrant population; population structure; urban management

中圖分類號：C924.24

文獻標識碼：A

文章編號：1001-5035(2015)06-0079-06

基金項目：浙江省黨校系統中國特色社會主義理論體系研究中心第十七批規劃課題“縣域流動人口管理與人口結構優化研究——以寧波北侖為例”(ZX17030)

作者簡介：俞揚(1984- )，男，浙江臨安人，中共寧波市北侖區委黨校干訓科講師，管理學碩士。

收稿日期：2015-09-28