查處土地違法不涉及土地資產流失

◎宋振榜

查處土地違法不涉及土地資產流失

◎宋振榜

在土地執法實踐中，對尚未恢復的土地違法現狀，有的機關自行委托評估地價，作為行政執法不當造成的經濟損失，以此追究相關人員法律責任，這種做法是誤把行政執法與民事案件相混，推定損失數額，此做法有悖法律。民事違法行為會給他人造成直接經濟損失，且可以核算出來，而查處土地違法案件是行政行為，是以法律法規和規章為依據的，《行政處罰法》規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”在查處土地違法案件中，法律只規定到退還土地，恢復土地原狀，并沒規定對其違法用地開發建設的內容，所以不涉及開發土地的問題，自然也不涉及土地資產流失，其相關規定如下。

一、集體土地不實行有償使用

多數違法建設占用的是農民集體土地， 根據《土地管理法》第六十三條，禁止集體土地實行有償使用，即出讓、轉讓、出租用于非農建設。因此，集體土地是資源，但法律尚未允許將其推向市場實現資產價值。目前國家尚在試點當中。所以查處該類土地案件，無論是否處罰到位，都不涉及土地資產價值問題。

二、查處土地違法只是恢復土地原狀

在土地管理法律法規中，法律規定的查處終結點共有以下內容：一是責令停止違法行為，退還土地；二是沒收違法所得和罰款；三是沒收或拆除地上新建筑物；四是非法批準的文件無效。據此，違法建筑不存在供地和土地收益。

實踐中的補辦用地手續是文件規定，是政府的行政處理措施，并非行政處罰后的必有程序；是國家另行起動的依法征地和供地，該程序同時受《行政許可法》調整，與行政處罰無關?！缎姓S可法》明確規定：實施行政許可，既不能加程序，也不能減程序，在法定的供地程序中，沒有行政處罰的前置設定，所以補辦手續的土地收益與查處土地違法職責沒有法定程序的關聯，沒有因果關系。

行政處罰的內容是由法律法規規定的，僅限客觀上或法理上的恢復土地原狀，任何單位或個人均無權延伸查處土地違法的內容，增加程序，推定損失。

三、行政處罰終點是送達處罰決定書

處罰決定書一旦送達當事人，其處罰內容產生法律效力。涉及款項的應予繳納，沒有繳納的屬于債務，受民法調整，另有法定途徑解決，所以，逾期未繳的也不屬流失情節；沒收地上建筑物的，其建筑物已歸國有，土地已不屬當事人占有，在法理上已屬退還，建筑物存留現狀有待行政機關依照罰沒物程序處理；決定拆除建筑的，其所占土地都是法律禁止建設的區域，有待恢復原狀，但在法理上也不再屬于違法者占有。繼續施工的，仍屬新建筑物，仍是處罰決定包含的拆除范圍。以上法定處罰內容，均不涉及土地開發和收益。

處罰后處置地上建筑物屬其他機關職責，另有法律調整和銜接，不屬處罰機關的程序或職責范圍。

四、土地出讓金是經公平競爭所得

根據《城鄉規劃法》和土地管理法律法規，土地出讓金的形成涉及政府多項職權、諸多部門職責、中介機構權益和土地使用者的公平競爭，缺一不可。這些職責和程序又是根據相關法定條件而實施，他人無法取代各法定職能和權益。

中介機構所評估的地價只是出讓金的基礎價，即土地成本部分，并非土地收益。它是征收土地和政府開發基礎設施所投入的總價，不含土地收益。形成出讓金，還需政府和相關部門根據產業政策確定出讓底價，再經招拍掛或協議程序與土地使用者競價，競價成功的交易額才是出讓金。由于出讓土地實行平等自愿原則，所以在出讓方與受讓方之間，誰也不能強制誰。因此，形成出讓金（成交價）的法定程序是任何機關和個人無法取代的。但有的機關自行委托估價機構估價，又將估價作為土地收益的損失，明顯有悖法律，屬于不了解出讓金形成的機制和含義，導致了盲目決斷。

綜上，土地使用權出讓金的形成區別于民事自由財產的核算方式和權限；查處土地違法行為的職責不涉及供地職責和出讓金形成；即便是沒制止沒處罰的案件，也不宜直接核算有關損失而追責，因為不經當事人提起行政復議或訴訟，或者上級復查，土地違法行為是否成立尚處不確定狀態。有些非法建設看似土地違法，其實合法；看似應由土地管理部門監管，其實是依法無權監管和處罰。

無論黨紀、行政或刑事處罰，追責機制都是行為與危害社會后果有因果關系，針對土地違法案件的查處，法律規定的終結點只是恢復土地原狀，所以查處土地違法行為與土地資產流失無法律上和事實上的因果關系和職責銜接。

土地資本市場價的形成，涉及五部以上法律法規，是由較多不同的行政機關、社團組織和土地使用者共同行使法定職權的結晶，除另有法律授權外，任何組織或者個人都無權或無法代行其權利。自行核定土地使用權出讓金或者相應地價必然超越法律，其結果應是無效的。

（作者單位：河南省國土資源廳）