世界自然遺產地少數民族牧民生態(tài)補償問題探索——以新疆天山天池為例

馬　靜　姚　娟

(新疆農業(yè)大學經濟與貿易學院，烏魯木齊　830052)

世界自然遺產地少數民族牧民生態(tài)補償問題探索——以新疆天山天池為例

馬靜姚娟

(新疆農業(yè)大學經濟與貿易學院，烏魯木齊830052)

【摘要】本文以國內外旅游生態(tài)補償內涵、類型、主要研究主題等梳理分析為基礎，開展新疆天山天池世界自然遺產地旅游生態(tài)補償問題實地調研。研究發(fā)現(xiàn)隨著旅游開發(fā)進程加快，當地世居牧民根據原先草場范圍和生產生活方式，形成了農業(yè)生產型和旅游經營型兩種搬遷定居模式，其生態(tài)補償類型和政策根據牧民當前所從事生產生活方式劃分。從牧民視角調查發(fā)現(xiàn)兩種定居模式的牧民認為其獲得的生態(tài)補償標準統(tǒng)一化，政策的持續(xù)性和效果有限。本研究建議政府應創(chuàng)新和完善補償政策，從資金、技術、實物等多方面給予牧民保障生計可持續(xù)的補償，以促進牧區(qū)社會經濟健康和諧發(fā)展。

【關鍵詞】天山天池；世界自然遺產；生態(tài)補償

項目資助：國家自然科學基金項目(41361109)“欠發(fā)達地區(qū)自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務價值增值機制研究——以新疆喀納斯為例”

引用文獻格式：馬靜等.世界自然遺產地少數民族牧民生態(tài)補償問題探索[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：26-30.

新疆天山世界自然遺產是新疆第一處也是截止到目前唯一一處世界自然遺產。天山天池景區(qū)是新疆天山世界自然遺產的主要組成部分，同時也是少數民族牧民的傳統(tǒng)游牧區(qū)。但世界遺產組織對景區(qū)內環(huán)境資源嚴格的保護和修復條例對世居牧民傳統(tǒng)畜牧業(yè)生活造成了極大的影響，牧民為保護遺產地生態(tài)環(huán)境被迫搬遷定居，改變了生產生活方式。因此，研究搬遷牧民獲得生態(tài)補償的類型、途徑及牧民對生態(tài)補償政策的態(tài)度感知等問題，對新疆農牧區(qū)經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及當地旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有重大意義。

1研究概述與研究區(qū)概況

1.1　研究概述

國際上與中國生態(tài)補償概念較接近的有兩種：一是生態(tài)服務補償，二是生態(tài)服務付費。生態(tài)服務付費最早起源于哥斯達黎加[1]，研究者對于生態(tài)服務付費首先提出了它是否有意義、是否可以幫助緩解農村貧困、是否可以給經濟、生態(tài)制度、社會科學理論幫助這三個問題，并認為只有具備現(xiàn)實性、自愿性、條件性、有利于窮人的的生態(tài)環(huán)境保護經濟手段才是生態(tài)環(huán)境服務付費[2-3]。

在世界自然遺產地相關研究中，學者們首先從生態(tài)效益及其補償問題的視角[4]、協(xié)調世界遺產地的保護與維護原住居民的利益角度[5]闡述了對世界自然遺產地加強保護的必要性，其次學者們通過對世界自然遺產地生態(tài)補償的實證研究中發(fā)現(xiàn)了不同的旅游地生態(tài)補償模式的差異，提出了在研究旅游生態(tài)補償的理論時應充分結合實踐案例進行分析的建議[6]。近年來，有學者在眾多研究中發(fā)現(xiàn)，為保護遺產地生態(tài)環(huán)境而做出犧牲的牧民并沒有得到相應的補償，提出了對牧民進行生態(tài)補償的建議，并認為牧民搬遷意愿低的關鍵因素在于其補償機制的不完善[7]，現(xiàn)有的補償機制主要表現(xiàn)為以金錢和實物發(fā)放為主的輸血式補償，一旦輸血停止，生態(tài)環(huán)境保護和建設活動也將停止，因此要保證對世界自然遺產地社區(qū)居民生態(tài)補償的長效性和持續(xù)性，就必須創(chuàng)新生態(tài)補償模式[8]。新疆的旅游生態(tài)補償問題主要涉及到各類典型的5A級景區(qū)或自然遺產地等，已有研究或集中于牧民對定居、參與旅游業(yè)的態(tài)度[9]或關于參與旅游業(yè)的社會學及民族學問題[10]等方面，以生態(tài)經濟學的視角來討論牧民定居問題的研究較少，本文試圖從生態(tài)補償的相關理論出發(fā)，以世界自然遺產地當地牧民為視角，通過問卷及訪談的方法了解當地牧民參與旅游業(yè)及旅游發(fā)展后定居情況及生存現(xiàn)狀，調查當地牧民對生態(tài)補償政策的感知以及牧民自身的受償需求，最終提出有益于當地牧民增收及旅游開發(fā)問題的建議。

1.2　研究區(qū)概況

天山天池世界自然遺產地位于新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州阜康市境內博格達峰半山腰，湖面海拔1910m，規(guī)劃總面積為548平方公里，目前已經規(guī)劃出8個景區(qū)，并設有多處哈薩克族民族風情接待點、服務點，2013年6月21日被列入聯(lián)合國教科文組織世界遺產名錄。景區(qū)內居住著隸屬于三工河鄉(xiāng)與水磨溝鄉(xiāng)的1322戶少數民族牧民，在保護遺產地生態(tài)環(huán)境目標及牧民定居政策的推動下，牧民陸續(xù)以宜牧則牧(中心村定居)、宜農則農(農區(qū)插花安置定居)、宜工則工(進城定居)、宜商則商(進城定居經商)、宜游則游(進城或在旅游點定居，從事旅游服務業(yè))的思路搬遷安置于水磨新村、拜斯胡木村和阿克木納拉三個中心牧民定居點，并逐步改變生產生活方式。

2數據來源與調查過程

2.1　數據來源與問卷設計

本研究于2015年4月在研究區(qū)進行預調研了解實地情況后整理出調研問卷，于2015年7月在調查區(qū)進行實地調研，內容涉及：(1)牧民獲得生態(tài)補償的形式、途徑及標準；(2)牧民對生態(tài)補償政策及當前生產生活的態(tài)度；(3)牧民的社會統(tǒng)計特征。本研究主要選取禁牧搬遷后牧民獲得生態(tài)補償方面的數據資料，以研究實證區(qū)牧民獲得生態(tài)補償的形式與途徑為目的進行調查。

問卷主要由三部分共計31個題項組成，第一部分是牧民社會統(tǒng)計特征的調查，共計3個題項；第二部分是牧民獲得生態(tài)補償現(xiàn)狀的調查，共計7個題項；第三部分是牧民對生態(tài)補償政策的感知調查，采用李克特五分量表的格式，由牧民對21個陳述句的同意程度進行評價，1代表非常不同意，3代表一般同意，5代表非常同意。由于篇幅限制，本論文主要就第一和第二部分問卷進行相關的統(tǒng)計分析。

2.2　調查過程

本研究通過發(fā)放問卷與實地走訪相結合的方式，分為三個階段進行。第一階段是對相關政府部門的訪談與相關文獻資料的收集、整理階段。首先根據相關文獻資料與前人研究成果整理出預調研提綱與調查問卷，于2015年4月實地走訪三工河哈薩克族民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府及天山天池管委會，對相關政府工作人員進行訪談，根據訪談大綱向工作人員訪談咨詢獲得生態(tài)補償政策相關數據；其次隨機抽取研究區(qū)10戶牧民根據預調研問卷進行入戶調查，了解牧民獲得生態(tài)補償的現(xiàn)狀以及牧民對生態(tài)補償政策的感知等資料。根據對預調研獲取的資料的分析，對預調研問卷進行了修改調整，刪除表述重復及與研究無關的題項，對牧民獲得生態(tài)補償政策的感知的陳述句題項做出更新、調整，經過多次修改最終形成正式的調查問卷。

第二階段是通過問卷大綱對牧民進行提問并依次記錄階段，在參考前人研究的基礎上與牧民進行深入的交談，篩選出牧民獲得生態(tài)補償的形式與內容以及對政策的感知等相關數據。由于本次采訪牧民多為哈薩克族牧民，因此并未采用牧民親自填寫調查問卷的方式，而是采用訪談的方法。根據調查大綱內容，對牧民進行提問，然后依次進行記錄。本次發(fā)放的調查問卷份數為120份，其中向拜斯胡木定居點從事農牧業(yè)生產牧民發(fā)放問卷60份，向天山天池景區(qū)旅游業(yè)經營牧民發(fā)放問卷60份，最后收回問卷120份，問卷有效率為100%；

第三階段則是對數據進行統(tǒng)計整理和分析，采用統(tǒng)計分析的方法，分析影響牧民生產生活水平的因素，并提出對策建議。

3研究區(qū)牧民生態(tài)補償與收入水平現(xiàn)狀調查結果

由于牧民定居后生產生活方式差異較大，主要分為從事農牧業(yè)生產型和旅游業(yè)經營型兩類。因此本研究將根據牧民定居后從事的生產生活方式的不同來分析這兩種類型的牧民獲取生態(tài)補償的內容和途徑。以搬遷后的拜斯胡木定居點及闊克胡拉旅游業(yè)經營點作為實證地進行調研。首先對調查樣本的特征進行統(tǒng)計分析，然后根據調研資料對研究區(qū)牧民生態(tài)補償與收入水平現(xiàn)狀的調查結果進行梳理。

3.1　牧民樣本特征

本次調查以實證區(qū)的哈薩克族牧民為調查對象，其中男性占67%，體現(xiàn)了研究區(qū)男性在家庭中的主導地位。調查數據中定居牧民家庭人員主要集中在3～4人，勞動力主要集中在2～3人，勞動力身體健康程度一般，有輕微病癥；在天山天池景區(qū)經營旅游業(yè)的牧戶家庭成員主要為3～4人，家庭勞動力人數主要為2～3人，身體健康程度良好。牧民基本情況如表1所示。

表1　調查對象的基本特征

3.2　補償現(xiàn)狀

3.2.1補償類型及條件

通過走訪三工河鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府及天山天池管委會相關部門得知，目前對牧民的補償政策主要有農業(yè)補貼、新農村獎補、旅游補貼、社會保障補貼、教育補貼及住房補貼這六大類補貼類型，每個類型下有相應的補償項目和發(fā)放標準，并有一定的條件限制。具體補償政策類型如表2所示。

表2　少數民族牧民的補償類型與標準

3.2.2農牧業(yè)生產牧民與旅游業(yè)經營牧民之間的補償差異

從表2中我們可以看到，政府對牧民的補償主要根據牧民當前所從事的生產生活方式進行相應的補償。對農牧業(yè)生產牧民的補償主要有草原生態(tài)保護獎補、糧食直補、生產資料補貼、養(yǎng)畜補貼、養(yǎng)殖小區(qū)補貼、社會保障、教育補貼和住房搬遷補貼；對旅游業(yè)經營牧民的補償主要有旅游補貼、草原生態(tài)保護獎補、社會保障、教育補貼和住房搬遷補貼，其中旅游補貼是由于牧民在闊克胡拉民族風情園經營旅游業(yè)，西域公司下發(fā)的旅游門票補貼。同時，根據對政府部門的訪談資料得知，很多補償政策不只是禁牧搬遷的牧民享有，其他各地州的農牧民也同時享有，專門針對生態(tài)補償的政策僅僅只有搬遷時根據原住房面積一次性發(fā)放的住房搬遷費，以及草原生態(tài)補助獎勵，補償標準為50元/畝·年，以草原證填寫的禁牧范圍為核算依據。

3.2.3牧民收入水平

根據調查問卷統(tǒng)計數據顯示，從事農牧業(yè)生產的牧民年收入主要為30000-50000元，從事旅游業(yè)經營的牧民年收入主要集中在30000-40000元(見表3)。從數據中不難看出，從事農牧業(yè)生產的牧民由于受到生產資料與種植經驗的限制，年收入水平波動較大，而從事旅游業(yè)經營的牧民由于受到旅游補貼的資助，年收入相對比較穩(wěn)定，但由于近年來新疆局勢的波動，對旅游業(yè)經營影響較大，再加上旅游業(yè)的季節(jié)性特征，導致從事旅游業(yè)經營的牧民年收入總體偏低，平均收入水平低于從事農牧業(yè)生產的牧民。

牧民年收入除了從事農牧業(yè)生產和旅游業(yè)經營所得以外，很大一部分來源于牧民禁牧草場的補貼，補貼標準為50元/畝，禁牧范圍越大，相應的禁牧補貼越多，經濟條件也越寬裕。調查區(qū)牧民禁牧面積每戶主要為100-200畝，獲得禁牧補貼5000-10000元不等，所占比率為34%，平均禁牧面積為200畝，獲得禁牧補貼10000元(見表4)；雖然搬遷時政府根據牧民原住房面積給予了一定的搬遷補貼，但很大一部分的搬遷費都用于定居房的建設，牧民生活水平仍未得到改善。

表3　調查區(qū)2014年牧民家庭年收入水平統(tǒng)計表

表4　牧戶禁牧面積

4研究區(qū)牧民生態(tài)補償存在的問題

通過調查資料分析，發(fā)現(xiàn)政府部門對牧民定居工作尚未完成，政府對牧民的生態(tài)補償政策存在補償標準多年不變、補償效果不理想、補償機制不完善等問題，政府和牧民缺乏有效的溝通，導致牧民產生了負面情緒。而且調查中不難發(fā)現(xiàn)牧民是一個特殊群體，文化層次不高、就業(yè)面窄，若無長效的保障機制，單靠補償終會導致坐吃山空。

4.1　補償標準統(tǒng)一化，補貼金額多年一成不變

根據數據資料和對牧民的訪談內容可知，政府和國家對牧民的補償政策自頒發(fā)之日起，補償金額一直以政策規(guī)定的標準進行核算，并未考慮物價上漲和其他經濟發(fā)展因素的限制，雖然68%的農業(yè)生產型牧民家里仍然以放牧為生，但由于現(xiàn)有草場面積較小，需向他人租賃草場，造成一定的經濟壓力。

4.2　補償的政策持續(xù)性和效果有限

調查中發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)牧民世代以放牧為主要生活來源，為了保護生態(tài)環(huán)境不得不轉變生產生活方式，但是不同定居模式的牧民做出的犧牲和適應新生活的難度差別較大，補償政策雖然有區(qū)別但是與他所要求的生產生活技能之間的距離較遠，并且這些補償政策不僅只是自己享有，很多周邊農民也同樣享有，使得牧民對現(xiàn)有生態(tài)補償政策的評價較低，缺乏細化、分級分等的補償標準。

4.3　生態(tài)補償對牧民的造血機制較少

研究中發(fā)現(xiàn)，政府目前對禁牧搬遷牧民的補償單純以金錢和實物形式的輸血式補償為主。雖然金錢和實物的補償對提高牧民收入起到了一定作用，但生態(tài)環(huán)境的保護和建設的廣度、深度和力度主要取決于外部輸血量的多少，一旦輸血停止，生態(tài)環(huán)境的保護和建設工作也將停止[8]。因此應加大對牧民的造血式補償力度，培養(yǎng)其自身的就業(yè)競爭力，穩(wěn)定牧民收入。

4.4　補貼金額發(fā)放滯后，信息公開和透明化不夠

據牧民反映，每年發(fā)放補償的時間不固定，牧民對補貼的具體標準不清楚，如農業(yè)、新農村獎勵等補償，政策均規(guī)定各項目需達到一定的條件才可以發(fā)放。但由于政府對補償政策的宣傳工作不徹底，導致牧民對政策內容不了解，即使達到了條件要求也并沒有獲得補貼。

4.5　通過各類補償保障收入的機制不健全

據表2可知，各類補償的發(fā)放標準不一樣，例如草原生態(tài)保護獎勵補貼、旅游補貼是每年按時發(fā)放；住房補貼是搬遷時一次性發(fā)放，同時要求牧民自繳一部分；其他補貼均需要達到一定要求才可發(fā)放。補貼無法滿足牧民的基本生活需要，導致牧民生活水平低，對搬遷定居及生態(tài)補償政策的評價低。

4.6　旅游補償和其他生態(tài)補償關系被割裂

在研究中發(fā)現(xiàn)，旅游補償和其他生態(tài)補償的關系被人為的割裂，牧民在遺產地旅游開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的保護中做出了相同的犧牲，但補償政策卻是根據牧民搬遷定居后從事的生產生活方式劃分。牧民認為旅游開發(fā)所帶來的收益大部分都被管委會和西域旅游公司占為己有，而旅游開發(fā)造成的生態(tài)系統(tǒng)破壞、自然災害的損失都由牧民自己來承擔，自己卻沒有享受到旅游補償，因此牧民對搬遷定居政策頗為不滿。

5結論與建議

通過對新疆天山天池世界自然遺產地牧民的調查訪問，發(fā)現(xiàn)牧民現(xiàn)有生態(tài)補償中存在較多問題，為了促使牧區(qū)經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，建議相關部門按照當地實際情況做出相應的調整。

5.1　實施彈性補償政策，創(chuàng)新補償制度

政府應大力發(fā)展惠民利民工程，實施彈性補償政策，不僅是從資金上給予牧民補貼，還應在技術、實物上給予相應的補償；加大對牧民的補償額度，并針對牧民建立更多的專項補償政策，不斷地創(chuàng)新和完善生態(tài)補償的制度，制定細劃、分級分等的補償標準，給予牧民政策上的優(yōu)惠，保障牧民基本日常生活，提高牧民的收入水平和生活質量。針對牧民進行補償政策滿意度和受償需求方面的調查工作，及時了解牧民對政策的感知及滿意度，并和牧民進行有效的溝通與交流，提高牧民對政策的滿意度，促進牧區(qū)經濟發(fā)展。

5.2　提升政府工作人員工作效率，提高信息的公開、透明化

不斷提高管理部門工作人員的工作效率，完善相應的管理制度，提高政策信息的公開化和透明化。創(chuàng)新旅游管理模式，促使旅游開發(fā)向健康化、生態(tài)化、高效化發(fā)展，在追求經濟效益水平的同時注重生態(tài)環(huán)境的保護，減輕牧民保護生態(tài)環(huán)境的負擔。

5.3　創(chuàng)新生態(tài)補償模式，培養(yǎng)社區(qū)自身的造血機能

加強對農業(yè)生產型牧民的培訓力度，提高農牧民的文化水平和綜合素質，讓更多的牧民掌握從事二三產業(yè)的技能，提高牧區(qū)勞動力的就業(yè)競爭力，使牧民有一個穩(wěn)定的收入渠道。同時出臺各種相關政策，激發(fā)旅游經營型牧民自主創(chuàng)業(yè)的熱情，開發(fā)符合旅游者需求的草原旅游新產品，充分發(fā)掘本民族特色文化資源，促使牧民參與旅游業(yè)向多元化、特色化經營方式發(fā)展。

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The world natural heritage site tourism development in minority herdsmen

ecological compensation research

——Taking Xinjiang Tianshan Tianchi World Heritage site as an example

MA JingYAO Juan

(Economics and Business College，Xinjiang Agricultural University，Urumqi Nongda 311 east road 830052，Xinjiang，China)

Abstract：Based on the analysis of the connotation，types and main research topics of domestic and international tourism ecological compensation，we carry out field survey of the world natural heritage of Xinjiang Tianshan Tianchi.The study found that with the accelerating process of tourism development，local indigenous nomads and according to the scope of the original pasture production way of life，formed the agriculture production and tourism management two moving settlement patterns，its type and ecological compensation policies according to the herdsmen is currently engaged in the production and living ways.From the perspective of the herdsmen，the survey found that the ecological compensation standard is unified，the policy of the continuity and the effect is limited.This study suggested that the government should be innovative and perfect the compensation policy，from the capital，technology，physical aspects of herdsmen livelihood guarantee sustainable compensation，in order to promote the healthy and harmonious development of social economy in pastoral area.

Keywords：Tianshan tianchi；The world natural heritage；minority herdsmen ecological compensation

通訊作者：姚娟，博士，教授，碩士生導師，研究方向為生態(tài)旅游與景區(qū)管理

作者簡介：馬靜，碩士研究生，研究方向為生態(tài)旅游

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)06-0026-05